本科论文行政管理专业 12页

论我国公务员制度的建立推行及完善内容提要：建立和推行国家公务员制度是党的十三大确定的政治体制改革的重要组成部分，是党中央在改革人事制度方面做出的重要决策，也是我国干部人事制度的一项重大改革。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》出台标志着国家公务员制度从初步形成，逐步地在实践中走向完善。《国家公务员制度》的推行和实施必将促进政府职能的转变，必将促进政府机关人事管理工作的科学化、法制化，同时对其它机关及企业、事业单位的人事制度改革，也将起到积极的推动作用。关键词：国家公务员制度建立推行完善如今我国正处于高速发展阶段，各项事业蓬勃向上，人民物质、精神生活得到很大程度的满足。法制观念、民主意识和参政议政的情绪都得到极大提高；行使自己权力、维护自己权益和践行自己义务的观念，已在人民大众的意识中开花结果。面对如此变迁，我国的各项制度总是在节奏上慢着一拍，很多的矛盾就在人民观念的提高，制度的静止中产生。而做为我国政府公务员这支队伍，在很长一段时间里都没有一个合理的定位和法规的约束，“官本位”思想根深蒂固，在基层群众中产生了很不良的影响，“吃、拿、卡、要”，“办事难”12 等现象层出不穷。直到《国家公务员暂行条例》的出台，对公务员的权力、义务、考核、管理和处罚都做了明确定义。之后《公务员法》的出台则标志着我国人事制度的进一步完善和政府职能进一步转变，它是一个渐进的过程，在不断探索、总结中得到补充，因此它还有很多不足，例如对激励、处罚、竞争及国家公务员财产申报等方面执行力度不够，而这些都需要付出很大的人力、物力心脏很长的时间来完善，我们从其发展过程，可以窥得一二。一、我国公务员制度的建立中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事制度建设。中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”， 在不断探索中积累经验。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。社会是一个惯性很大的系统，越是严重的错误越难以及时纠正。如果把步子迈得小一些，那么发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革，这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，特别是来自目标群体的阻力，将形成政策执行中的巨大障碍，引起一些意想不到的后果，很不利于社会形势的稳定。如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。为此所做的资源付出也是很大的，这包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。当然，缺陷总是有的，这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且推动速度过于缓慢。1.12 激进式。即在全国范围内在较短的时间内，废止原有的制度，实行整套的新制度。这种方式的优点是建立速度快，新制度功能很快得到发挥，缺点是社会振动较大，且需要一定的历史性变革的待遇和条件以及比较完善的制度体系。2.渐进式。即人们在社会发展过程中根据社会生活的需要，自觉或不自觉地逐步改进过去的途径和方法，逐渐形成经验或模式，并为大多数人所接受或得到社会广泛承认，成为社会共同遵守的规范。这种方式的优点是建立的过程比较平稳，不会引起大的社会震动，其缺点是新旧制度摩擦较多，往往出现反复，新制度的建立与推行需要较长的复杂的过程。3.整体渐进、分步到位式。即首先确定制度的方向、目标、基本原则和实施的整体规划，然后沿着既定方向、原则和规划，逐步向目标推进。在具体过程中，各地可因地制宜，工作的重点、具体方法和步骤，都不整齐划一。在内容上可从能做的做起，先粗后细，逐步规范；在步骤上有快有慢，分步达到目标要求。二、我国公务员制度的推行和实施我国干部人事制度改革的出路，在于推行和实施公务员制度，从我国实际出发，公务员制度实施，采取了“整体渐进，分步到位”的方式。总体规划是，用三至五年时间使公务员制度基本入轨运行，然后再逐步完善。具体做法是：1.根据公务员制度各项内容实施所需要的条件和工作基础的不同，分步推进原则上从颁布之日起公务员制度的各项内容开始实施。 各项内容要根据其难易程度和基础工作条件，有计划有步骤地进行：职位分类和人员过渡工作，结合机构改革逐步推进；公务员的工资制度按国家工资制度改革统一部署实施；录用、考核、纪律、职务升降、培训、交流、回避、退休等单项制度。2.突出重点，有节奏地推行12 单项制度的实施，每年突出一二个重点，有节奏、有步骤地实施。首先，从解决人民群众关心的问题入手。“政之所兴，在顺民心，顺民之道，莫如利之。”让人民群众看到成效，支持和拥护公务员制度实施，对做好实施工作十分重要。为此，针对人民群众关注机关用人“进、管、出”三个环节上的问题，一步一个脚印，让人民群众真正看到推行公务员制度带来的改革开放的新形象、勤政廉政的新形象。3.从实际出发，人员平稳过渡所谓人员过渡，是指按照公务员基本的素质要求和职位分类所确定的各职位的任职条件，通过一定的方法和程序，从现有政府机关工作人员中，选配各职位上的公务员，并确定其相应的级别。同时，由于机构改革职能变化，政府机关人员编制要大幅度精简。如何将符合公务员基本素质要求和各职位任职条件的人员，选配到公务员职位上，同时将富余人员或少数不符合公务员基本素质要求的人员，分流出机关。这是公务员制度起步时一项难度很大的工作。我们实行的原则是：第一，过渡工作结合机构改革，从上到下逐步进行。在机关内设机构和人员编制及职位基本确定后，才进行人员过渡，以免人员分流与过渡脱节，造成“二次震动”。第二，要与调整人员结构相结合，注重个体素质，也注重群体结构，要严格按职位要求选配人员。第三，要在保持机关工作连续性和稳定性的前提下，选择合适的过渡方法，一般是要求进行严格考核，辅以考试，提倡双向选择，竞争上岗，强调公开、平等、择优，反对论资排辈和任人唯亲。第四，加强宣传，提高人们的知识。以提高认识作为实施的先导，积极宣传公务员制度，让人们了解制度的内容，明确推行公务员制度的意义，从而拥护和支持实施工作。三、目前国家公务员制度实施进展情况：1.法规体系初步形成、法制化水平得到提高。200312 年初，十届全国人大一次会议期间，公务员立法再次成为人大代表关注的焦点。桂中岳等30位代表提出了《关于制定中华人民共和国公务员法的议案》的第一号议案，王维忠等154位代表也纷纷呼吁为公务员立法。全国人大内司委在向全国人大常委会报告议案审议结果时认为，经过10多年的实践，《国家公务员暂行条例》的实施为进一步健全和完善公务员制度积累了丰富经验，制定公务员法的条件已经成熟。　　　制定公务员法是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家的重要环节。依法治国首先要依法管理各级党政机关干部队伍。通过制定公务员法，将长期形成的干部人事管理的有效做法和干部人事制度改革中的新鲜经验上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制；有利于保障和维护公务员的合法权益，调动广大公务员的积极性；有利于对公务员实行依法管理和监督，促进公务员正确履行职责，更好地为人民服务。当前干部使用中缺少法治的现象较为突出，少数地方出现“买官卖官，跑官要官”等不正之风。深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍，全面规范党政机关干部人事管理工作，需要上升到法律的高度来实现。特别是在目前法官法、检察官法、人民警察法等法律都已出台的情况下，公务员管理还主要依据《国家公务员暂行条例》等行政法规，不仅不利于相关法律关系的协调，还会制约公务员制度进一步的完善和发展。　将于2006年1月1日起施行的《公务员法》共18章，107条，对三个方面作了规定：一是属于公务员制度的总括性规定，共3章，包括总则、法律责任、附则；二是属于公务员管理各个环节的基本管理制度，共13章，包括录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任；三是属于与公务员管理各环节都有关联的基础性内容，共2章，包括条件、义务与权利、职务与级别。12 2.新的机制全面投入运行，并收到良好的初步效果(1)公开平等竞争择优的用人机制基本形成，机关进人实行“统包统配”或“顶替”的方式已成为历史。各级政府机关录用人员都面向社会、公开考试、严格考试、择优录取。凡符合规定资格条件的人员，都有平等的权利同等的机遇参加竞争，不会因家庭出身、本人身份、职业等因素受到歧视或享有特权。(2)公务员管理的激励机制开始运行，“干多干少、干好干坏一个样”的现象正在消除。各级都按公务员考核的要求，对人员进行平时考核和年终考核，并将考核结果与奖惩、工资、职务升降、辞退等相挂钩，对调动人员积极性发挥了较好作用。(3)新陈代谢机制开始启动，能上不能下、能进不能出的问题得到初步解决。人员过渡和职务晋升实行竞争上岗。(4)机关廉政建设有机制保障，用人上的不正之风得到有效遏制。3.通过培训教育，公务员素质有较大提高各地普遍反映，公务员制度的实施，使机关的生机与活力明显增强，激发了人们奋发向上的热情；优化了公务员队伍结构，提高了队伍素质。上述实践，对公务员制度建设来说，还仅仅是起步，但已显示出这一制度的优越性和初步成效，受到社会各界的拥护。人们普遍认为，我国公务员制度坚持了“任人唯贤”、“德才兼备”、“群众路线”等路线方针，体现了“公开、平等、竞争、法制”等管理原则，是符合中国国情、适合市场经济体制发展要求的。四、现行公务员制度在实践中存在的问题随着公务员制度的建立及考任制度的全面起步，老百姓无不拍手称快。大家认为：“卷子总比条子好，赛马总比拍马强。”的确从“伯乐相马”到“赛场比马”的确是一种质的进步。但在1012 多年的发展历程中也暴露出许多现行公务员制度的不完善之处。1.国家公职人员财产申报制度对于监督国家公职人员廉洁奉公不可或缺，在西方国家已经普遍建立，而我国的这项制度则是犹抱琵琶半遮面，《公务员法》并未就社会广泛关注的领导干部资产申报制度作出结论。2.《公务员法》将公务员分为领导和非领导两个系列，在非领导公务员的任职方面，有一些新的尝试，例如，确认了竞争上岗制。但是，竞争并不充分，如第45条之规定：机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。可以看出，“可以”意味着“可以不”竞争上岗，即使是竞争上岗也不是面向社会的充分竞争。3、绩效考核与激励应有所突破和完善。绩效考核与激励是人事行政的反馈环节，它关系到公务员不断改进工作、自我能力开发的驱动力。而绩效考核与激励一直是我国人事行政实践中的薄弱环节，因此应有所突破和完善。⑴绩效考核制度应有所突破。公务员法第33条规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。与《暂行条例》相比只是增加了“廉”的因素，总体并无太大的变化。这一考核体系在现实中遇到了极大的挑战。　⑵激励措施应更加有效。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容，公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定，惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号，对受奖励的公务员给予表彰，并给予一次性奖金或者其他奖励。但是这些奖励措施，都不涉及职务和级别的晋升。公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求，激励效果并不明显。所以，制定配套法规，在公务员法的“12 其他待遇”范畴内对激励制度进行变革和完善同样是人事行政改革的着力点。五、完善我国的公务员制度的具体措施从１９９３年１０月１日，我国正式推行国家行公务员制度以来，中央国家机关和省级国家机关已基本完成了“入轨”工作，县级和乡（镇）国家机关也即将完成推行国家公务员制度。2006年1月1日起正式实施《公务员法》，标志我国的公务员制度走向法规化。但仍有需要完善的地方。（一）完善国家公务员制度的运行机制建立健全管理机制是完善国家公务员制度的核心内容。当前主要是完善以下几个管理机制：（1）竞争机制竞争机制是指在公务员管理中，政府把公务员的职位空缺和所需的资格条件向社会公开，凡符合条件的志愿担任公职者一律机会均等，任职取舍唯一听命于客观公正尺度的评价结果。（2）激励机制激励是指激发人的工作动机，使其具有积极性主动性创造性，发挥工作人员的最大潜能。公务员的激励主要是通过考核、奖惩、工资报酬等措施进行。其目的是要充分调动广大公务员的工作积极性，实现工作效率的最大化。（3）新陈代谢机制新陈代谢又叫更新机制，它包括人员的更新和人员素质的更新。更新机制是促使公务员队伍保持生机和活力的重要机制。（二）公务员法需要继续完善。1.公务员范围扩大化，12 自有其政治上的合理性因素，但是不可否认的是法理基础尚显薄弱甚至欠缺。《公务员法》规定公务员不得拒绝执行上级作出的决定和命令，但《法官法》却规定法官只服从法律，没有服从上级决定和命令的义务，因此把法官、检察官纳入公务员范围，可能会在一定程度上无法纵容行政干预司法、司法权行政化。同时把各级行政机关、政党、人大、政协、法院、检察院、群众社团组织等的工作人员都纳入了公务员的范围，某种程度上强化了党的政府化和国家化的色彩，模糊了立法、司法、行政等部门之间的功能。2.法官、检察官被纳入公务员的范围，势必会出现一般公务员和法官、检察官门槛不一致的问题，公务员法有必要对司法考试和公务员考试的关系予以明确。目前，报考法官、检察官不仅要通过司法考试，还要参加公务员考试，这种双重考试的制度存在不少问题。一是法官、检察官的工作性质、所需要的知识结构、工作技能与其他公务员不同，各国对法官、检察官均实行不同于公务员的专门的考录制度。二是“一职双考”导致两套考试制度的权威相互抵消，不够严肃，也降低了效率，既增加了国家的考录成本，又加大了考生的负担，实践中还造成法院和检察院录用工作中的困难，法检两院想要的人因公务员考试成绩不理想而招不进来。由于法官法、检察官法已经确立了法律职业资格制度，因此，应当从制度上对司法考试与公务员考试予以合理衔接。3.长期以来，党政机关、企事业单位工作人员都作为“国家干部”进行人事管理。改革开放以来，我国积极推行以分类管理为重要内容的人事制度改革，对过去大一统的“国家干部”12 进行合理分解，将党政机关干部与国有企业事业单位的干部区分开来，党政机关实行公务员制度，国有企业单位实行劳动合同制，事业单位实行聘任制和岗位管理制度。根据《国家公务员法暂行条例》，公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。党的机关、人大机关、政协机关以及工、青、妇等群团组织参照暂行条例管理。《公务员法》总结暂行条例实施的经验，结合我国国情，将公务员的范围确定为：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据这一规定，我国目前公务员的范围除行政机关工作人员以外，还包括中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判和检察机关的工作人员以及民主党派机关的工作人员。《公务员法》关于公务员范围的规定，主要是考虑到我国政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的现实需要。公务员制度是我国政治制度的重要组成部分，上述公务员范围中所列的机关，都是我国政治制度中不可缺少的主体，各自发挥着特定的作用，这是我国政治制度的基本特点，是制定公务员法必须考虑的重要因素。扩大公务员范围，有利于加强党的执政能力建设，推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。六、完善现行公务员制度管理具有十分重要的意义建立国家公务员制度，是干部人事制度的重大改革。建立国家公务员制度，有利于造就出适应现代化建设需要的、精干、高效的政府机关工作人员队伍，形成强有力的政府工作系统，为现代化建设提供有效的组织保证。国家公务员制度的建立，使我国政府机关的人事制度，由计划经济下的管理模式转到与社会主义市场经济体制相适应的轨道上来。国家公务员制度的建立，改革了计划经济体制下“大一统”的干部管理体制，使行使国家行政权力、从事行政管理活动的政府工作人员，从干部队伍中分离出来，形成符合政府机关特点的管理制度，有利于用人与治事更好地结合起来；改革了单靠“推荐”、“领导考察”等“伯乐相马”12 的传统选拔人才方式，建立起符合与市场经济要求，体现公开、平等、竞争、法规原则的用人环境和人员能进能出的管理机制，有利于各类人才脱颖而出和作用的充分发挥，从而促进经济体制改革和社会主义市场经济体系的建设。国家公务员制度的建立，进一步促进和加强了社会主义民主与法制建设。健全社会主义民主，加强社会主义法制，是我国政治制度的本质要求，也是我国政治体制改革的重要目标。我国是人民当家作主的国家，国家宪法规定：“人民依照国家法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务”，“在法律面前人人平等”。实行公务员制度，有利于消除原人事制度所形成的干部、工人及不同所有制单位人员身份上的界限，打破不利于人才成长的各种束缚，让各类人才凭着自己的德才素质，在同一起跑线上平等竞争。公务员制度的建立，为反对腐败、搞好政府机关的廉政勤政建设提供了制度上的保障。反对腐败，加强政府的廉政建设，是各国政府面临的课题。我国政府对此也十分重视。公务员制度的建立，能从多方面促进廉政建设：一是通过开展权利义务、纪律教育和人员培训等多方面措施，提高人员素质，抵制腐败因素的影响；二是通过建立系统的法规体系，堵塞管理上各种漏洞；三是通过考核、回避等制度和公开化管理，形成有效的内外监督制约机制，创造廉洁行政的良好环境；四是根据国民经济发展情况，有计划、有步骤地积极改善公务员的生活待遇，提高机关工作人员抗御腐败的能力。12 总之，公务员法的颁布实施，进一步完善了公务员管理的体制机制，为深化干部人事制度改革、建设一支优秀人才密集、善于治国理政的高素质专业化公务员队伍提供了重要支撑。公务员法在吸收我国近年来干部人事制度改革的最新成果和借鉴国外公务员管理有益经验的基础上，在完善公务员管理体制和机制方面进行了许多创新，既理顺了公务员管理体制，实现了与现行干部管理体制的衔接，又健全了公务员管理机制，特别是确立了新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制和监督约束机制，为我们通过完善体制和机制来进一步突破干部人事制度改革中的难点。要建设精明强干的公务员队伍，必须建立现代化的公务员制度。现代化的公务员制度，需要有适当的公务员法律基础，建立富有激励的报酬制度，建立合理的录用、晋升等各个方面的制度，并在制度上鼓励公务员的团队合作精神。经过10年的努力，《公务员法》的建立和实施，为建立中国现代化的公务员制度做出了历史性的贡献。要进一步完善和发展公务员制度，需要在实践中不断总结和《公务员法》经验和教训的基础上，吸收国外的先进经验，根据我国有效政府发展的具体需要，考虑我国公务员管理实践所遭遇的种种问题，不断完善《公务员法》，从而为中国现代化的公务员制度提供合理的法律基础。参考书目：1、夏书章主编：《行政管理学》，中山大学出版社1998年3月版。2、孙容、徐红编著：《行政学原理》，复旦大学出版社2001年10月版。3、张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年8月版。4、张柏林主编：《公务员法》，党建读物出版社，2005年12月第二版。12