[法律资料]bnifpdy高级经济师教材-国民经济管理 32页

七夕，古今诗人惯咏星月与悲情。吾生虽晚，世态炎凉却已看透矣。情也成空，且作“挥手袖底风”罢。是夜，窗外风雨如晦，吾独坐陋室，听一曲《尘缘》，合成诗韵一首，觉放诸古今，亦独有风韵也。乃书于纸上。毕而卧。凄然入梦。乙酉年七月初七。-----啸之记。目录一、概论2（一）社会主义市场经济体制下我国国民经济管理的基本特征2（二）国民经济管理的任务和目标2（三）国民经济管理的基本原则3（四）国民经济管理的主要手段3二、市场管理3（一）市场体系的培育与完善3（二）市场经济中的政府与市场3（三）政府与市场秩序4三、产业管理5（一）产业结构与布局管理5（二）产业组织管理8（三）产业发展规划9四、区域经济管理10（一）区域经济布局10（二）区域经济发展的协调与平衡10五、资源管理11（一）环境与自然资源的管理11（二）科技资源管理13（三）人力资源管理14（四）资源的优化配置16六、国有资产管理17（一）国有资产的特征与分类17（二）国有资产管理的内容17（三）我国国有资产管理体制18（四）国有资产的评估与重组19（五）国有资产的监督21七、国民经济的监督调控22（一）国民经济中的基本关系22（二）国民经济衡量与监测23（三）国民经济预警23（四）国民经济调控23八、国民经济的协调发展24（一）国民经济的综合平衡24（二）城乡经济协调发展24 （三）环境、资源与可持续发展26（四）国内发展与对外开放的协调27（五）短、中、长期发展目标的协调28（六）科学发展观与和谐发展29 第三部分 国民经济管理一、概论（一）社会主义市场经济体制下我国国民经济管理的基本特征　　1、定义　　国民经济管理--是政府职能的一个重要组成部分，它通常指政府为了达到一定的预期目的，从社会经济生活的宏观层面，履行对国民经济进行全局性的规划、组织、调控、监督等职责和功能，而采取的一系列组织和干预社会经济活动的方式、方法和手段的总和。　　2、国民经济管理的基本特征　　作为一种宏观层次的经济管理，国民经济管理既具有经济管理的一般性特征，又在各个方面表现出其独有的特殊性，使之不同于微观经济层面的企业管理。这主要有：　　a．国民经济管理的主体，是中央和各级地方政府，而不是任何其他组织、单位和个人。虽然，在现实生活中，宏观经济的运行并不完全都是由政府来进行管理的，比如一些全国性的大型集团公司、国有商业银行、行业协会以及其他中介组织也可以在一定范围内发挥调节和监督的作用。但是这种特定范围的宏观调控往往会被要求直接体现政府的政策意图，有些甚至还必须以政府的授权为前提。国民经济管理责无旁贷地属于政府的职能。　　b．国民经济管理的对象，是国民经济的整体运行。众所周知，国民经济是由各个地区、各个部门和众多企业相互交织集合而成的多层次网络系统。每一地区、部门和企业都是国民经济系统的子系统或组成要素，它们各自既有自己的活动范围和领域，又彼此依赖，互为，条件，并通过市场相互联结起来。正是这些子系统和要素间的联系与作用形成并推动着国民经济系统的运行和发展。面对如此庞大的系统构成及其复杂的运行机理，政府没有必要也不可能将管理的触角直接深入到每一具体的企业之中，而应该将调控的重点放在事关国民经济全局的经济总量和重要的经济结构上。　　c．国民经济管理的目的，在于获取最佳的社会经济效益。在市场经济条件下，企业作为理性的经济人，天然地以追求最大利润为经营目标。但是，由于外部性等因素的存在，使得企业的效益并不总是与整个经济社会的总体效益相一致。国民经济管理正是以全社会的效益为目标和尺度，协调宏观效益与微观效益间可能出现的矛盾，使后者服从于前者，并力求实现直接效益与间接效益、长期效益和中期效益与短期效益，以及经济效益与环境效益和社会效益等方面的最优结合。　　d．国民经济管理的方式、方法和手段更多地带有指导性、规范性和综合性，而相对较少直接性和易变性。与企业内部各管理层次间的直接联结方式不同，在市场经济体制下，政府与企业之间并不存在上下级的隶属关系，因而对国民经济的管理只能主要采取间接管理的方式。政府更多地运用经济手段，调节价值形态的经济变量，并通过市场机制作用于企业，从而引导企业，使之活动大体上符合宏观经济发展的目标。同时，政府还借助强有力的法律手段，规范市场主体的经济行为，维护正常的市场秩序，协调各种经济关系。当然，在特定领域和非常时期，政府也凭借政权的力量，使用必要的行政手段对经济运行进行直接干预，但与企业的内部管理相比，行政命令已降至次要地位。　　3、我国社会主义经济体制的基本特征　　我国社会主义经济体制的基本特征可归纳为五点：第一，以国有经济为主导、以公有经济包括国有经济和劳动者集体所有制经济为主体、以有利于国计民生的非公有制经济为补充。第二，国家对国民经济进行科学的强而有力的管理，有计划按比例地发展国民经济。第三，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充。第四，遵循社会主义基本经济规律，以满足人民群众不断增长的物质生活和文化生活需要为国民经济发展的根本目标。第五，发展商品生产，利用价值规律。（二）国民经济管理的任务和目标　　1、总任务与目标　　在深刻认识客观规律和具体国情、国力的基础上，合理而有效地组织社会经济活动，促进国民经济的稳定、持续、协调增长，以取得最大限度的经济社会效益，实现国家既定的经济和社会发展目标。　　2、具体任务与目标　　①从我国的基本国情出发，根据社会主义革命和建设发展的需要，确立国民经济和社会发展目标；并在科学预测的基础上，作出国民经济发展战略、计划，搞好国民经济的综合平衡；　　②不断完善国民经济结构，包括所有制结构、生产结构、流通结构、分配结构。消费结构等，大力求实现这些结构的合理化，使整个国民经济在良性循环的轨道上协调发展；改革国民经济管理体制，建立有中国特色的社会主义经济管理体制；　　③ 不断加强和充善国家对国民经济管理各部门、地区、单位的管理，把中央、地方、部门、企业和劳动者的积极性调动起来，使之发挥其最有效的作用；　　④综合运用国民经济管理的各种手段，不断提高生产水平，科技水平和经济管理水平；　　⑤对影响国民经济发展的各种因素进行综合的全面的研究，协调其关系，依靠科学技术的进步，不断提高社会经济效益。（三）国民经济管理的基本原则　　1、整体优化原则。2、规范管理原则3、改革创新原则4、以人为本原则（四）国民经济管理的主要手段（一）财政手段它是与财政调整机能有关的一系列调控方法的总称。　　即利用财政收入、财政支出及其相互平衡有关的手段。一般所讲的财政手段，是指财政收入中的各种税收，财政支出中的政府投资和财政补贴，对宏观经济的调控作用。财政手段的使用效果比较明显，可用于实现多种国民经济管理目标。　　（二）金融手段它是利用金融货币机关对货币资金运动的调整而实现对经济运行的干预。　　其使用的工具主要有法定利率、公开市场业务、存款准备金操作等。其调控范围非常广泛，可作用于个人和企业，也可影响到政府行为和国际经济关系。金融手段具有灵活、间接、有效、可计量等特点。　　（三）国际贸易手段它是实现国际贸易收支平衡的有力措施。国际贸易手段的最主要工具是汇率，不论各国实行怎样的汇率制度，只要改变汇率水平，就必然会影响进出口，改变一国货币资金的流向，从而影响国际贸易收支。　　国际贸易手段还包括一些直接管制措施，如外汇管理、进出口管制等。　　（四）直接干预手段它是国民经济管理手段中最具强制性的手段。　　是国民经济管理主体利用自身的权力、威严和强大的物质力量，对社会经济活动进行强制的干预。　　这种手段的特点是手段效果明显，实施时间短，常常不为管理对象所接受。　　主要的作法有：冻结物价与工资、限制进出口、外汇管制、投资约束及战时经济管制等。　　（五）制度手段是指完善经济制度、改革经济体制、制定有关规章制度和经济法规等来实现国民经济管理目标。其主要功能在于为社会经济运行提供良好的环境，规范和约束各个经济主体的行为。　　制度手段包括工资制度、所有制制度、国家预算制度、金融制度、社会保障制度及各种经济法规等。　　它属于非经济的长期性管理手段，其特点是手段的实施周期长，手段效果不明显且难以计量。　　（六）规劝手段是一种最间接的国民经济管理手段。　　是通过国民经济管理主体向各层次经济主体宣传教育、推广经验、发出号召、公布经济信息等进行规劝和诱导。　　其特点是实施快捷，但效果不明显。只起辅助作用，不能成为主要的国民经济管理手段。二、市场管理（一）市场体系的培育与完善　　1、市场体系　　实现市场有效配置资源的功能，必须有一个完整的市场体系。市场体系是相互联系的各类市场的有机统一体，从交易的对象来看，它不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且还包括资本市场（或称金融市场）、劳动力市场、技术市场、信息市场以及房地产市场等生产要素市场。　　市场是商品交换的产物，只要存在商品生产和商品交换，就必然存在市场。随着生产力的发展和社会的进步，商品交换关系也发展到相当高的程度，市场也获得了全面发展，形成了完整的市场体系。商品交换是市场交换的主要内容，商品市场在市场体系中处于基础地位，其他市场从某种意义上说是为商品市场服务的；资本市场在市场体系中占有极其重要的地位，因为在现代市场经济中货币是所有资源的一般代表形式；劳动力市场则是劳动力资源的交易和分配场所。所以，商品市场、资本市场、劳动力市场是市场体系的最基本内容，是市场体系的三大支柱。　　2、市场体系内部各类市场之间的相互关系　　市场体系内部各类市场之间存在着相互制约、相互依赖、相互促进的关系。如果某类市场发育不全、发展滞后，就会影响其他市场的发展和功能的发挥，从而影响市场体系的整体效能。例如资本市场，资本是商品运动的“血液”，是社会再生产运动的起点。所以，资本市场是商品生产和其他生产要素市场的先导，它的发育状况、运转效率直接关系到商品市场和其他生产要素市场的营运状况；反之，其他市场的发育和运行状态，也会制约和影响资本市场的发展。要使市场体系的整体功能得到发挥，必须形成统一、开放、竞争、有序的大市场 （二）市场经济中的政府与市场　　市场经济在本质上是不同于计划经济的经济形式。在计划经济条件下，全社会只有国家(政府)一个社会经济主体，其他主体(企业、家庭、个人)均不具备经济活动的主体资格，也不能进入市场。政府一家充当了市场中的所有角色，通过指令性计划对经济资源配置、生产经营流通以及产品分配等进行严格而周密的控制。其他主体没有自己独立的利益，也没有在“市场”上进行交易的权利，只能被动地完成政府交办的某一阶段、某一步骤的具体工作。因此，计划经济下不存在真正意义上的市场，也就不存在市场秩序问题。如果非要说有，指的也仅仅是政府控制经济的有效性等问题。　　市场经济的基本特征是确立了市场的多元主体。政府这个唯一主体开始分化、瓦解，直至逐渐淡出，而企业、个人等逐渐具备了自身的独立利益，具备了市场主体资格。自由主义经济学认为，正是人们追求自身利益的行为构成了社会经济活动的原动力。为了获取更多的利益，人们不得不想办法改进工艺技术、改善生产条件、提高劳动生产率、研究市场需求和消费者偏好，以生产、提供出更多的和更好的产品和服务。经营有方的企业通过产品销售实现产品价值，得以滚动发展和不断壮大，而经营不善的企业只能被逐出市场。市场的优胜劣汰机制使社会经济资源自动流向其能发挥最大作用的部门，实现了资源的优化配置。（三）政府与市场秩序　　1、建立市场秩序的原因　　市场经济给我们描绘了一幅动人的蓝图。然而，这一蓝图的实现却是有条件的，这就是市场秩序。市场经济主体的动机在于逐利，而不是为社会作出无私的贡献(尽管在客观上往往实现了这样的效果)，这就造成他的行为模式的复杂化：他既可能通过辛勤劳动和诚实经营来获取收益，也有可能通过损害别人的办法如欺诈来获取利益，只要他确信这种行为不会受到足够严厉的惩罚。萨缪尔森说市场既没有理智也没有良心，就是这个道理。一旦某些市场主体选择后一种方式，必然会给另外的主体造成损害，如果这种状况不能得到及时的制止，那么市场机制就会被逆转，不再是优胜劣汰而是劣胜优汰，不再是资源优化配置而是劣化配置,严重的时候，会使人人自危，不能进入市场，或者将交易减少到最低的限度，从而社会经济无论在总量上还是在质量上都会倒退。　　2、市场秩序　　市场秩序指的是市场运行中必须遵循的一切规则和法律规范的总称，它告诉市场主体什么可以做，什么不可以做乃至会受到何种惩罚，从而保障了社会生产、交换、消费、分配等各个环节的顺利实现和市场机制的良性发挥。　　由此可见，要想使各经济主体的逐利行为和全社会的利益相一致，要想使优胜劣汰的市场机制得以正常发挥，必须具备一定的制度条件，我们称之为市场秩序。良好的市场秩序是健康的市场经济不可或缺的一部分。市场秩序越成熟、稳定，越为市场主体所接受、所遵循，市场机制就越可以得到发挥。反之，市场机制就会受阻碍和凝滞，优越性无法充分体现。从这个意义上说，我国建立社会主义市场经济的过程，同时也是经济运行从无秩序到有秩序、从旧秩序转变为新秩序的过程。　　3、我国市场秩序的现状　　改革开放以来我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。但在经济高速增长的同时，市场秩序却不断滑坡。目前，市场秩序总体来说不容乐观，破坏市场秩序的行为和现象屡见不鲜，而某些地区市场的秩序混乱状况已经到了令人触目惊心的地步。　　目前，我国市场无序是全方位的，大致可分为以下几类：　　（1）市场进出秩序混乱。每个市场都有其进入和退出的一系列规则，这些规则是保证市场优胜沥汰机制得以发挥的重要前提。但在我国，大量的本不具备资格的主体通过种种手段进入市场，超越自身资质和经营范围承揽业务，经营失败、资不抵债时仍然受到重重保护混迹市场，造成优不胜劣不汰的僵持格局。与此同时，一些行业壁垒高筑，通过行政审批手段将大量具备资格的市场主体挡在市场之外，以种种借口对民间资本加以歧视。　　（2）市场竞争秩序混乱。市场竞争的基本手段是通过用更低的成本生产出更多更好的产品来获得竞争优势，而在我国有些生产者却热衷于使用不正当竞争手段来获得，如假冒他人品牌、诋毁和陷害竞争对手、寻求行业垄断、人为制造市场分割和地区封锁等。　　（3）市场流通秩序混乱。80年代末期，由于市场疲软，一些企业的经营出现困难。进入90年代以来，随着买方市场的形成，这一矛盾又逐渐加剧。由于市场疲软，产品积压，企业流动资金不足，为了维持再生产过程，只好用拖欠别人货款的方式来购买原材料。久而久之，造成了企业间的大量拖欠，形成三角债问题，严重影响了经济运行效率。　　（4）市场交易秩序混乱。由于体制转轨，法律不健全，以及一些市场主体的不正当心态，市场交易中信用严重不足，各种欺诈行为层出不穷。如在股票市场中，一些大户联合操纵市场，人为制造股票价格的大起大落；低水平的金融诈骗屡屡得手，干扰正常的金融秩序，等等。 　　4、政府与市场秩序　　（1）维护市场秩序是政府的首要任务　　我国经济从长期自给自足的自然经济转化而来，又经过几十年计划经济的管制，几乎从来没有过市场经济的传统和经验，因此，实际我国面临的是一个市场秩序的重构问题。这也注定了我国建立良性市场秩序的过程必将是一个长期、艰巨和复杂的过程。　　政府是市场秩序先天的提供者和维护者。市场健康运行所需的一系列市场秩序，具体表现为各种法律法规、规章制度，只能由政府来提供。这是因为政府尤其是中央政府是全社会利益的代表，唯有政府才有可能站在中间的立场上，提供一套公正公平的秩序体系。政府提供公共秩序，并不是因为它的权力更大人员更多，而是因为它的中立地位。政府在提供秩序方面与其它组织相比具有先天的优势，正如企业在组织生产提供产品方面更有优势一样。从这个意义上说，维护市场秩序、保障社会经济良性发展是政府最首要、最基本的任务。　　（2）调整政府功能治理市场秩序　　目前我国政府在维护市场秩序方面存在诸多问题，具体表现为功能的紊乱，该管的事情没有管或者没有管好，不该管的事情却到处插手，“错位”与“缺位”并存。更有甚者，政府本身有时即充当了破坏市场秩序的始作俑者。　　第一，政府应当明确自己的任务，不是拥有财产，不是直接经营企业，而是为企业发展创造良好的市场环境，为市场经济守夜。在此基础之上，做一些力所能及的调控、引导和服务工作等。明确任务之后，政府就应当大幅度削减经济职能。政府直接经营企业，应当减少到最少、最必要的限度，只提供一些市场其它主体不愿提供或无力提供的产品。政府有关部门应当尽量减少直至取消配置资源的权力，废除一切不合理的行政审批，让市场竞争来决定经济资源的配置，行政权力不再插手。　　第二，政府应当在缺位的地方迅速补位，加强职能，主要是三个方面：（1）清晰和保护产权。回顾市场经济的发展史，我们发现产权是市场经济的基础。产权关系必须明确。如果产权关系不清，彼此的权利义务关系就难以确定，风险和收益就会出现不对称，市场行为会出现一些非理性的特征，进而破坏市场秩序。（2）完善市场规则建设。完善市场规则建设包括两个方面的涵义，一是立法，二是执法。以前者来说，虽然改革开放尤其是90年代以来我国立法工作取得了巨大进展，但仍然不能适应市场经济的需要。一些市场需要的法律法规迟迟没有出台，而一些已经明显落后于时代的法律法规没有废止。执法方面则更为落后。执法不严，有法不依，一些严重破坏市场规则甚至违法犯罪的行为得不到有力打击，直接造成了市场秩序的恶化。（3）理顺利益关系。我国市场秩序混乱不能完全归咎于整治力度不够，很多的情况是由于在设定市场规则时没有理顺各方面的利益关系。靠严厉查堵，或许可以取得一时的效果，但只要背后的利益关系不能理顺，效果总是难以持久维持，在经济运行中往往会自动地趋向原来的状态。如假冒伪劣产品之所以屡禁不止，就是因为在很大程度上造假者同地方政府的利益是一致的，由此带来地方保护。三、产业管理（一）产业结构与布局管理　　1、产业结构的概念　　产业，是国民经济中按照一定的社会分工标准，为满足社会某类需要而划分的从事生产和服务活动的各种集合体。产业结构体现国民经济中一系列产业之间的关联关系，具体包括两个基本层面：一是产业间的质的联系，简单地说就是产业间的相互依存、相互促进或促退关系；二是产业间的量的比例，经济分析中一般采用两类指标，即产出量比例和要素比例。产业结构可分为不同层次：宏观层次，指从整个国民经济角度确立产业结构；中观层次，是指一个地区范围内的各产业间的关系；微观层次，则是指一个企业内部的多角化经营。国民经济管理主要研究宏观层次的产业结构。　　2、产业布局的影响因素　　（1）原材料、市场和运输　　对于使用大量原材料的制造产业来说，特别是那些在生产制造过程中将大大减低原材料的重量、体积及使用易变质的原材料，将此类产业建于原材料产地附近会大大降低运输成本。在生产制造过程中，最终产品的重量，体积将大大增加，或产品易变质的情况下，将该类产业建在消费市场附近就比较有利。如今，随着原材料处理，运输方式的改进，以及制造业的构成由重工业转向高附加值工业，原材料的运输方式及成本不再是产业布局中，非常重要因素，相反，接近消费市场日益重要。（更快地了解顾客偏好、服务要求、竞争者信息等）　　（2）劳动力 　　劳动力因素对产业布局的影响包括两个方面：劳动力成本和劳动力质量。不同地区间的劳动力成本往往差异很大，这与当地的经济发展水平，生活费用要求，社会保障键全与否，工业水平等都有关系。雇佣劳动力的难易程度也是产业布局中需要考虑因素。一般来说，在城市原有大量的劳动力储畜，雇用成本相对较低；反之，企业可能会有劳动力不足的问题。　　地区拥有大量劳动力是吸引某些厂商（劳动密集型）选址于该地区的重要因素，然而要素质量上的差异，如劳动者的技能、工作态度和道德水平都很可能会抵消这优势。研究发现，由于发展中国家地区间（特别是主要城市与其他地区间）要素质量上存在差异，使厂商在选址时，往往首先从中心城市逐渐移到邻近地区。　　（3）外部规模经济型　　城市化规模经济性指由于建立在大城市，（而非中小型城市）中而对经营的好处，如更接近市场和消费者，运输成本低，较大的劳动力储畜，获得多种商业服务。本地化规模性指与其他同类或相关行业的厂商集中于同一区域经济而带来的好处：　　（4）政府职能与政府干预　　政府对产业布局的影响有三种不同方式：直接划定产业布局政策，是一种由国家政府为刺激特定区域的经济发展（以某种激励或补贴形式），自上而下制定实施的政策；产业布局政策，包括贸易政策与关税政、国际政策；导出的布局政策，由于各地方政策对于吸引投资、开发本地经济的意愿，方法和政策存在不同，这种差异实际上造成了是空间布局政策的效果。　　3、产业布局的原则　　（1）全局原则　　产业布局应该以一个国家的地域为界限，因为它是国家干预本国经济的一种方式，而这种方式涉及领土问题，因此必须以国家的领土主权为基础，一个国家是不可能在别国的领土上进行自己的产业布局的。产业布局的目标是使产业分布合理化，实现国家整体综合利益的最优，而不是局部地区利益的最优，因此一个国家的产业布局必须统筹兼顾，全面考虑。一方面，国家必须根据各地区的不同条件，通过分析和比较，确定各地区的专业化方向，明确各地区在全国经济的角色和地位；另一方面，国家根据经济发展状况，在不同时期确定若干重点发展的地区。在此全国规划的基础上，各地区再根据本地区的特点，安排好本地区的产业布局，而不能不顾国家整体利益，一味地发展自己的优势产业。　　（2）分工协作、因地制宜原则　　社会化大生产要求劳动必须在广阔地域上进行分工和协作。各地区要根据自己的特点形成专门化的产业部门，形成规模优势。当然，各地区的产业布局在重点布局专门化生产部门的基础上，还要围绕专门化生产部门布局一些相关的辅助性产业部门和生活配套服务部门，以形成合理的地区产业结构，只有这样才能保证专业门化生产部门的良好运行。随着部门分工的深化，地区生产专门化的提高，地区之间的协作自然也就越发重要，因此在进行产业布局的时候必须考虑到地区间的协作条件。我国“三线”建设时就把一些企业布局在交通不便的山区，致使企业间协作困难，也影响了国家整体的经济效率。　　（3）效率优先、协调发展原则　　产业的空间发展过程总是先在某一地域聚集，然后再向其他地域扩散。在发展的低级阶段，经济一般表现出集中发展的极核发展形态；在发展的高级阶段，经济一般表现出缩小地区间经济发展差距的全面发展形态。一个国家在进行产业布局时应该以产业空间发展的自然规律为基础。因此，当一个国家的经济水平处于低级阶段时，其产业布局应该考虑优先发展某些具有自然、经济和杜会条件优势的地区；而当国家的经济发展到高级阶段时，其布局应考虑重点发展那些经济落后的地区，缩小地区间的经济差距。任何时候效率和协调都是产业布局所必须考虑的问题，他们是一个问题的两个方面，其目的都是为了保证一个国家整体的持续稳定的发展，只不过在不同时期重点确“所不同而已。在优先发展某些优势地区时，必须把地区间经济发展的差距保持在一定的合理范围之内，不要使贫困差距过大而引发过多的社会经济问题。但是产业空间发展不平衡是绝对的规律，因此在重点发展落后地区时，也要保持发达地区的继续稳定发展，使其产业结构向更高的层次升级，而不要追求地区间发展的绝对平衡。　　（4）可持续发展原则　　人类生存和发展所依赖的环境所能承载的能力是有限的，自然资源也是有限的，其中许多资源都是不可再生的。人类的生活和生产不可避免地要从自然攫取资源，不可避免地向自然界排放废物，从而对自然生态环境造成损害。虽然自然环境有一定的自我恢复能力，但其所受的损害必须控制在一定限度内，否则就无法自我恢复。另外人工对自然生态进行恢复所耗费的成本将是巨大的，可能远远大于人类生产所获得的收益。所以在进行产业布局时必须注意节约资源和保护环境，防止资源的过度开发和对环境的过度破坏。要注意资源的充分利用和再殖，注意发展相关的环保产业，等等。许多发达国家在发展过程中就经历过先破坏后治理的过程，现在人类对于生态环境问题已经有了深刻的认识，不用再走弯路。我国现在正在进行的西部大开发过程中就比较注重环境保护问题，采取了退耕还林还草、宜林荒山荒地造林种草等措施。　　（5）政治和国防安全原则 　　上面都是从经济角度出发考虑的产业布局原则。而从国家大局出发，首先所要考虑的是政治和国防安全因素。产业布局中政治和国防安全原则高于经济原则的最高原则。例如我国边疆少数民族地区虽然自然和经济社会条件都比较差，不适合许多产业的发展，但为了民族团结和国家稳定，以及边境的国防安全，国家每年依然对这些地区进行大量的援助，并给予许多优惠政策以支持这些地区的发展。　　4、产业布局模式　　产业布局是在一定的地域内展开的，地域的具体条件是决定布局的依据。同一时期不同地域和同一地域不同发展阶段的具体情况各不相同，相应的必须采取不同的产业布局模式。根据产业空间发展不问阶段的不同特点，产业布局的理论模式可以分为增长极布局模式、点轴布局模式、网络布局模式、地域产业综合体模式以及梯度开发模式。其中前三种开发模式从产业分布结构角度出发，处理在时间上依次继起的区域经济发展不同阶段的产业布局问题，它们之间有着密切的内在联系，一起组成一个完整系统的布局过程。　　（1）增长极布局模式　　增长极理论是法国经济学家佩鲁提出的，其思想是：一国经济增长过程中，不同产业的增长速度不同，其中增长较快的是主导产业和创新企业，这些产业和企业一般都是在某些特定区域或城市集聚，优先发展，然后对其周围地区进行扩散，形成强大的辐射作用，带动周边地区的发展。这种集聚了主导产业和创新企业的区域和城市就被称之为“增长极”。　　（2）点轴布局模式　　点轴布局模式是增长极布局模式的延伸。从产业发展的空间过程来看，产业，特别是工业，总是首先集中在少数条件较好的城市发展，呈点状分布。这种产业(工业)点，就是区域增长极，也就是点轴开发模式中的点。随着经济的发展，产业(工业)点逐渐增多，点和点之间，由于生产要素流动的需要，需要建立各种流动管道将点和点相互连接起来，因此各种管道，包括各种交通道路，动力供应线、水源供应线等就发展起来，这就是轴。这种轴线，虽然其主要目的是为产业(工业)点服务的，但是轴线一经形成，其两侧地区的生产和生活条件就会得到改善，从而吸引其周边地区的人口、产业向轴线两侧集聚，并产生出新的产业(工业)点。点轴贯通，就形成了点轴系统。实际上，中心城市与其吸引范围内的次级城市之间相互影响、相互作用，已经形成了一个有机的城市系统，这一系统已经有效地带动着区域经济的发展。　　（3）网络布局模式　　网络布局是点轴布局模式的延伸。一个现代化的经济区域，其空间结构必须同时具备三大要素：一是“节点”，即各级各类城镇；二是“域面”，即节点的吸引范围；三是“网络”，即商品、资金、技术、信息、劳动力等各种生产要素的流动网。网络式开发，就是强化并延伸已有的点轴系统。通过增强和深化本区域的网络系统，提高区域内各节点间、各域面间，特别是节点与域面之间生产要素交流的广度和密度，使“点”、“线”、“面”组成一个有机的整体，从而使整个区域得到有效的开发，使本区域经济向一体化方向发展。同时通过网络的向外延伸，加强与区域外其他区域经济网络的联系，并将本区域的经济技术优势向四周区域扩散，从而在更大的空间范围内调动更多的生产要素进行优化组合。这是一种比较完备的区域开发模式，它标志着区域经济开始走向成熟阶段。　　（4）地域生产综合体开发模式　　地域生产综合体开发模式的理论基础是前苏联学者科洛索夫斯基的生产循环理论。该理论认为：生产都是在某种原料和燃料动力资源相互结合的基础上发展起来的；每个循环都包括过程的全部综合，即从原料的采选到获得某种成品的全过程；某个产品之所以能在某个地域生产，是因为拥有原料和燃料动力来源并能够对它们进行合理利用。也就是说，该理论认为生产是按照生产工艺的“链”所组成的稳定的、反复进行的生产体系进行的。H．H。科洛索夫斯基将地域生产综合体定义为“在一个工业点或一个完整的地区内，根据地区的自然条件、运输和经济地理位置，恰当地安置各个企业，从而获得特定的经济效果的这样一种各企业间的经济结合体。　　（5）梯度推移模式　　该布局模式的理论基础是梯度推移理论。梯度推移理论认为，由于经济技术的发展是不平衡的，不同地区客观上存在经济技术发展水平的差异，即经济技术梯度，而产业的空间发展规律是从高梯度地区向低梯度地区推移。二战后加速发展的国际产业转移就是从发达的欧美国家向新型工业国或地区再向发展中国家进行梯度转移的。根据梯度推移理论，在进行产业开发时，要从各区域的现实梯度布局出发，优先发展高梯度地区，让有条件的高梯度地区优先发展新技术、新产品和新产业，然后再逐步从高梯度地区向中梯度和低梯度地区推移，从而逐步实现经济发展的相对均衡。我国在改革开放初期就曾按照经济技术发展水平把全国划分为高梯度的东部沿海地带、中梯度的中部地带和低梯度的西部地带，以此作为产业空间发展的依据。 　　5、我国产业布局的演变　　我国产业布局的历史轨迹，表现为“均衡发展-非均衡发展”，逐渐演变的过程，并具有明显的阶段性特征。　　（1）1949-1978年：均衡产业布局政策　　建国初，占国土面积不到12%的东部沿海地带，聚集了全国70%以上的工业，上海、天津、青岛、广州、北京、南京、无锡化市的工业产值占整个工业产值的94%，内陆地区近代工业几乎一片空白。所以，采取大规模向内地推行工业化模式，以求均衡发展。　　均衡产业布局政策选择的评价：当时的产业布局主要是以政策导向为主，重工业不仅在东北等老工业基地继续发展，而且在中西部也大规模推进重工业化过程，选择的布局地点也以战备为需要。因此，我国重工业化布局不具有比较优势特征，是缺乏效率和效益的重工业化。同时，这种又调生产力的均衡布局和地方工业自成体系，违背比较优势原则的政策，造成了我国工业体系“遍地开花”　　改革前我国政府对空间公平的追求基于对效率的提高，用整体的效率损失换取区域的均衡发展，表现为近30年时间全国收入水平及消费水平都处于增长缓缓乃至停滞状态。　　（2）改革开放后的非均衡产业布局政策　　1978年以后，在对传统计划体制进行改革和实行对外开放的过程中，我国区域经济发展和产业布局的主导思想发生了根本性的变化，从侧重公平转向侧重效率，一改过去的均衡发展，实施区域经济倾斜发展战略，把建设的重点转向东部沿海地区。无论是引进外资、国家投资、优惠政策方面，产业布局政策都倾向于东部。　　第一，非均衡产业政策对我国的积极的影响：产业布局经历了从均衡到非均衡较转变后，在全国范围内呈现出自东向西梯度分布，由南向北展开的布局；根据各地域的优势，初步形成了产业布局的地域分工；一批中心城市的辐射力增强，有效带动了周围区域经济的增长，东部地区的大中型城市，对周围地区的辐射和劳动作用增强，形成了工业密集区域，如长江三角洲地区，环渤海地区，珠江三角洲。　　第二，非均衡产业布局的负面影响：地区经济差距距扩大，区域经济发展不平衡加剧。1980~1992年群间，中部同东部人均国民生产总值相对差距由31.2%扩大到了43.1%，西部同东部的人均国民生产总值的相对差距43.8%扩大到50.5%；区域经济磨擦，地区封锁日趋强化。自20世纪80年代初期财税实行“分灶吃饭”和分权体制改革以来，区域中的地方政府获得了相当大的权力，区际关系开始按市场规则行事，由于转轨时期新旧体制的磨擦，使区域经济形成经济活跃经济紊乱并存的局面；产业布局非区位化，引发区域产业结构趋同。布局中重复引进，浪费现象严重；注重地区经济倾斜，忽视产业倾斜。我国在产业布局实践中对东部进行了全面倾斜，而在一定程度上忽视了中西部地区的发展，特别是中西部的农业、能源、原料和交通运输等基础产业。　　6、我国产业结构与经济发展的分析　　第一，在我国的经济发展中，产业结构主要实现了两个转折：第一个转折是由第一产业占优势比重变为第二产业占优势比重，这在20世纪60年代末、70年代初完成的。第二个转折是由第一产业比重高于第三产业，逐步转变为第三产业的比重高于第一产业，这是在80年代后期实现的。这两个转折的实现，使我国的产业结构由20世纪50年代的一、二、三产业排序，演变为20世纪80年代后期以后二、三、一排序。这一变化说明，我国的产业结构已由农业为主导产业转变为工业为主导产业，经济的发展已经进入了工业化时代；而第三产业的比重超过第一产业则意味产业结构的合理化、高级化的趋向。　　第二，经济发展是产业结构变革的动力源，而产业结构的变革又会影响和制约经济发展。当产业结构处在以第一产业为主体时期，经济发展处于主要满足于人们生存需要阶段，即表现为农业社会的特征。当第二产业成为主体产业时，经济发展进入到主要提高人们物质生活水平的阶段，即表现为工业社会的特征。而一旦当第三产业成为主体产业时，那么，经济发展就进入了以满足人的全面发展需要和生活质量提高为特征的后工业社会。由此可以概括产业结构变化的一般规律：随着经济发展水平的提高和人均收入的增加，产业结构由农业占优势比重逐渐向工业、服务业占优势比重演进。　　第三，经济增长的主要推动力会因产业结构的变化而改变。在我国的经济发展中表现为这样的趋势：第一产业对经济增长的影响作用日趋减弱，1978年以前，对经济增长的贡献率在10%-30%之间，1978年以后贡献率均在10%以下。第二产业是经济增长最主要的推动力。在绝大多数年份中，第二产业对经济增长的贡献率均达到50%-70%，这与我国已经是一个工业化国家相连的。第三产业对经济增长的影响作用随着其在国民经济所占比重的增加而增强，对经济增长的贡献率现在已经大大超过第一产业，以后第三产业的高度发达成为经济活动的主体产业时，将取代第二产业为经济增长最主要的推动力。经济增长主要推动力的这种变化趋势，反映了经济发展是由物质生产为主转向非物质生产为主的一般规律。 　　第四，现代经济的发展不仅来源于资源投入量的增加，而且取决于投入资源的合理配置和优化组合。合理的产业结构是提高宏观经济效益的基本前提，如果产业结构不合理，各产业发展的比例关系不协调，就会影响资源投入的效率，造成产业之间的“瓶颈”制约，使宏观经济运行失衡，整个经济的发展和效益的提高就失去了合理的产业结构条件。因此，适时合理调整产业结构，不断协调各产业之间的关系，实现产业结构的不断升级，是提高经济增长质量、保证国民经济持续发展的关键。　（二）产业组织管理　　1、产业组织优化的含义及内容　　产业结构一般指产业内部各企业之间相互联系的状况或形式。产业组织优化则是指产业内部各企业间的关系超越高度垄断和过度竞争，逐渐趋近于有效竞争的过程，其具体表现为有效竞争的市场结构、有效竞争的市场行为和符合有效竞争基准的市场绩效。　　2、产业组织政策的内容和目标　　(1)产业组织政策是指政府根据国民经济各产业的发展方向、目标、规模、速度，自觉协调企业间联系，实现产业内资源优化配置的政策集合。　　(2)产业组织政策的基本目标是：在产业获配的资源量一定时，在各企业间再次分配以实现资源综合效率最高。　　(3)产业组织政策的中间目标是：a实现产品市场结构合理化，使各企业的市场地位和市场份额保持均衡；b建立和维护企业间正常的竞争秩序，既防止垄断又防止恶性效率。　　3、中国的产业组织理论的转变　　传统的产业组织理论的研究存在两个根本性的问题：首先，研究程度过于抽象。对产业的分析仅仅限于农、轻、重产业的结构，主要的结论是农业是基础，依次轻重比例关系，要处理好农业和工业的比重，工业内部的比例关系但这一理论并没有对实践产生指导性的意义，从50年代到70年代，整个工业化过程呈现出以重工业为主导的发展格局。其次，研究的视角过于狭窄，大多数的理论分析主要是紧跟时代潮流，为政府提建议，从根本上，缺乏研究的时期性和独立性。　　80年代的以轻工业带动的“回归”性的工业化增长过程迫使理论界开始对传统关于工业化理论的反思。在引入西方产业组织理论后，通过“学习、模仿和改造”，中国的产业组织理论逐渐改变了较单一的抽象理论分析方法。进入90年代后，出现了分析方法多样化和规范化、分析角度多元化和分析对象实证化等新的特点。严格地说中国缺乏自己的产业组织理论，大多数的分析思路是借鉴西方主流和非主流的理论框架，通过对中国产业组织现状分析，得出一些政策性建议。　　4、90年代后中国的产业组织问题　　（1）市场竞争中的企业组织规模　　但总体来看，随着产业组织和企业组织不断发生着适应市场经济发展的变化，中国工业的行业管理体制孕育着根本性的变革，政府直接管理工业的各行业主管部门正在进行彻底的改革。旧的政府行业部门和管理体制将退出历史舞台，新的行业协调组织发挥积极作用。通过大公司、大集团的形成和发展实现产业整合，将成为中国产业组织变迁的重要内容。　　（2）进入和退出机制　　进入和退出机制是产业组织理论研究的重点之一。所谓进入机制是指产业在进入过程中的各种障碍，包括技术性的和制度性的壁垒。一般性来说，必要的进入壁垒有利于保护现有企业的利润获得，防止租金耗散。退出壁垒则是指在许多以沉淀成本为主的产业中，如果倒闭、破产或转产，需要大量的重新投入，从而造成了企业退出障碍。　　（3）产业组织政策：竞争、垄断和管制　　制定产业组织政策的目的主要是维护、促进有效竞争包括反垄断、维护公正交易目的。以反垄断法为中心展开的竞争促进政策，是为维持市场机制的顺利运行而对企业的垄断行为和不公正竞争手段加以限制的政策，管制则对反垄断法未覆盖领域包括社会基础设施部门（金融、运输、通讯、公共事业等）出现自然垄断及过度竞争部门实施的干预政策。通过企业价格、进入、退出、合并、投资、财务会计、事业计划等方面进行直接的干预，来保证市场的有效竞争的秩序。　　上述的分析表明需要对中国产业管制政策的重新认识。产业组织政策首先应致力于建立产业一般性的竞争规则。包括规范市场秩序，形成各类企业平等竞争的市场环境；降低特殊行业的进入壁垒，打破垄断、鼓励竞争；改变对不同所有制企业实行不同政策的做法，逐步形成各种企业平等竞争的政策环境。其次，改革政府管制政策的实施途径，实行政府采购、拍卖投标权、公众听政制等来“透明”产业管制中的程序。（三）产业发展规划　　（十一五规划对我国产业结构政策提出了“产业结构优化升级” 的总体目标。具体包括：1、加快传统工业改造，推进老工业基地结构调整；2、大力发展高科技企业，以信息化带动工业化发展；3、始终要处理好工业发展过程中劳动力就业问题；4、充分发挥产业结构政策和产业区位政策的协同作用。）　　十二五期间，既是中国经济的黄金发展期，又是矛盾凸显期。在这个时期，要兼顾发展和调整，重化工和低碳经济的矛盾会更加突出；同时，城市化进程提速，也会促使产业结构进一步调整。　　1、产业结构面临重大调整　　（1）调整产业结构方式　　事实上，从“十一五”开始，国家就倡导发展低碳经济，实现节能减排，但在“十二五”期间，在节能途径上与“十一五”期间有明显不同，“十二五”期间，会更多利用调整产业结构的方式实现节能减排的目标。不仅仅是中国，在金融危机过后，全球经济都在向低碳经济转型，形成以新能源产业为代表的产业结构调整。　　（2）调整和优化产业结构　　产业结构状况是决定国内生产总值的二氧化碳强度的关键因素。我国正处在工业化和城市化加快发展的时期，一些高碳产业仍然是支撑国民经济发展的主导产业；具体而言，调整产业结构的方式主要是：产业梯度转移由“产业链整体式转移”取代“产业链分拆式转移”，“高端技术合作”取代“低端产业转移”；产业由实转虚、由重变轻、由硬变软，现代服务业与先进制造业融合发展；区域经济竞争的主要焦点转变为产业的组织程度和组织效率；而产业政策，即国家及地方政府对产业的导向和规划，成为影响企业投资行为的主要变量。　　2、具体政策手段及思路　　一是以扩大服务业的对内对外开放为手段，以服务业结构升级为重点，加快发展服务业。促进服务业结构升级的政策思路可概括为，“促开放、消障碍、树环境”，其中扩大服务业的对内对外开放是关键环节；　　二是促进技术创新。重点解决产业高端共性技术的供给机制，发展产业技术创新联盟，加强企业的创新能力建设；　　三是大规模推动企业技术改造，政府以技改贴息的方式有效带动社会投资。使得产业发展提高到一个新的历史起点上；　　四，以节能减排为抓手，促进传统产业结构升级，建立落后生产能力的退出机制；　　五，加快推进垄断行业改革，以利于产业结构调整和技术创新；　　六，促进产业有序梯度转移。　四、区域经济管理（一）区域经济布局　　1、概念　　通常，它是指一个经济区（带）范围内的经济布局或生产力布局。其主要任务是：根据不同经济地带和经济区的现有生产力水平，针对各自的布局条件和特点，按照全国经济总体布局和经济发展战略总目标的要求，制定区域的经济发展战略，确定能够发挥当地比较优势的区域经济结构；合理配置区域内部不同规模、不同类型的经济基地和趋于城镇体系；统一布局区域内部城乡今年国际，合理安排城乡间的经济联系，促进城乡一体化的发展。　　2、区域经济布局的内容　　主要是，在充分考虑宏观布局对全国各地区的要求的前提下，从本地区区情和布局条件与特点出发，遵循经济布局规律和原则，研究和解决好本区域的经济布局问题：　　首先，明确区域的经济发展任务。各个区域所处的发展阶段不同，同一区域不同的发展阶段，其经济发展的具体任务往往不一样。但是，各个区域和同一趋于不同发展阶段都面临着以下三种共同的经济发展任务；完成全国国民经济发展和劳动地域分工对本区域的要求；保证区域经济繁荣，人民生活水平不断提高，趋于财力逐步增长，经济环境、投资环境日益改善；保持环境生态的动态平衡和良性循环。这三重任务兼顾了全局与局部、长远与近期、经济效益与社会和环境效益，同时也是区域经济持续快速、健全发展的基本目标体系和中观布局的基本目标体系。　　其次，遵循劳动地域分工规律和地区生产专业化与经济综合发展相结合原则，确定区域经济（产业）结构。找准区域优势，形成具有区域经济特色的主导产业部门，围绕主导产业发展关联产业部门，确定包括生产性和社会性的基础结构部门及其规模和分布与组合。　　再次，发挥城镇（包括城市和建制镇）在区域经济发展中的功能与作用。根据城镇的经济吸引与辐射功能、经济腹地的市场需求，统一布局城乡经济，合理安排城乡经济协作，破除城乡经济分割的局面，实行城乡通开，促进城乡经济一体化的形成与发展。要合理确定趋于内经济基地和城镇的规模，力求做到适当集中和适当分散相结合，避免过度集中和过度分散两种倾向。 　　最后，要从建立和完善全国合理的城镇体系的要求出发，合理地确定区域内部的城镇体系。区域经济是全国国民经济大系统的一个子系统，而趋于城镇体系是全国城镇体系的有机组成部分。城镇作为区域的经济中心，是随着区域经济的发展而形成和发展的。（二）区域经济发展的协调与平衡　　根据新的发展观的要求，国家重新调整了区域发展的布局，目的是促进区域经济协调发展。具体要求是：积极推进西部大开发，有效发挥中部地区的综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励有条件的东部地区率先基本实现现代化，逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展的新格局　　1、制定切实可行的区域经济发展战略和开发模式　　区域经济发展战略是某一时期区域经济发展中重大的、带全局性或决策性的谋划，其本身具有面向未来的倾向性，是区域开发中的发展观与全局谋划的有机结合。它对区域经济发展具有宏观指导和运筹帷幄的作用，是推动区域经济发展的行动纲领。一个科学的、符合区情的区域经济发展战略能正确地指引区域经济的发展，并能加快发展步伐。因而，落后地区要实现经济的快速发展，首先要制定出切实可行的区域经济发展战略。　　2、强化政府职能，发挥“第一推动力”作用　　政府在区域经济发展过程中的作用，一般而言主要包括四个方面：为人们的经济活动提供一个环境保证，如法制环境、安全保障等；提供公共产品，即那些为社会大众所利用的不具有排他性的产品（如城镇道路）或排他性不能为社会所接受的产品（如基础教育）；负责处理社会认为是必要的，但由于必要的投资规模原因（如铁路网）或对私人投资者而言缺乏短期获利能力（如环境保护）私人部门不可能介入的领域；解决或避免由私人活动所引起的问题，如失业、资源过度利用与环境污染等。　　3、以人口、资源、环境与经济协调为基础，建立区域可持续发展的经济体系　　贫困落后是多育的温床，多育又维持了贫困落后；贫困落后导致资源的滥采滥伐和环境的恶化，资源的过度消耗和环境的破坏也维持着贫困落后。落后地区的人口、资源、环境与落后之间存在着一种累积性的、因果性的关系，形成了“贫困落后-人口膨胀-资源耗竭、环境退化-贫困落后”的恶性循环。因此，要打破这种恶性循环，实现区域经济可持续发展，就必须控制人口增长，合理开发利用资源，保护生态环境。　　4、积累物质资本，改善经济环境，提高发展能力　　物质资本积累是经济发展最直接的推动力量。落后地区之所以落后，就在于自我积累、自然发展的能力较弱，若没有大量的资金投入和国家的扶持，要加快发展是相当困难的。落后地区物质资本的形成，不外乎两种途径：一是依靠自身积累；二是依靠外部资本注入。由于落后地区经济发展长期落后，人均收水平低，依靠自身积累远远不能满足其开发所需物质资本，因此除了落后地区提高自身经济基础水平，加强自我积累，自我发展的能力之外，中央政府要以加强基础设施建设作为推动落后地区经济发展的突破口，加大对落后地区的财政援助和信贷支持，鼓励和动员社会各方力量共同参与开发和建设。落后地区的物质资本积累在近期内应尽快建立有效的投融资体系，以引进外部资本。　　5、突施科教优先发展战略，增加人力资本的积累　　从落后地区目前的实际情况看，要实现科技与经济的密切结合、经济的可持续发展以及产业的调整和转换升级，从而提高区域竞争力，都必须促进技术进步。技术进步包括两个方面：一是自主创新，二是技术转移。在中国落后地区经济发展过程中，技术引进成为经济起飞的关键因素。区域经济的发展，最终取决于人的作用的发挥，人力资源的充分利用。　　6、加快经济结构调整，推动落后地区农业产业化、工业化和城市化进程　　目前，落后地区经济结构很不合理：二元经济结构十分明显，工农差别、城乡差别显著；所有制结构中国有经济比重过大，非国有经济比重过小；产业结构中第一产业比重过大，第二、三产业比重过小。不合理的经济结构极大妨碍着落后地区经济的运行，影响着国民经济的整体素质的提高。因此，加快落后地区经济结构的战略性调整，不仅是扩大投资和消费需求，促进经济发展的迫切需要，也是适应中国经济发展阶段性变化，应对日趋激烈的市场竞争的根本措施。　　当前和今后一段时期，落后地区经济结构调整应着重做好以下几项工作：第一，在重点地区和重点行业发展高新技术产业，用现代技术改造传统产业，努力实现产业结构的优化升级；第二，积极发展第三产业，充分发挥人力资源的优势；第三，大力发展民营经济，建立多元化所有制结构，优化国民经济布局；第四，利用资源优势，发展特色产业；第五，支持和保护农业，优化农牧产品；第六，加快推进农村城市化步伐，促进城乡经济的协调发展。　五、资源管理（一）环境与自然资源的管理　　1、自然资源管理概述 　　（！）概念：自然资源是指一定时间、地点条件下能够为人类生存发展活动产生经济价值增益造福的那部分自然环境的总和，也可以说是能被人们开发利用的那部分自然环境。　　（2）自然资源的类型：　　不可更新资源：不可更新资源是人类开发利用后，在现阶段不可再生的自然资源，主要指经过漫长地质时代所形成的矿藏，包括金属和非金属。　　可更新资源：可更新资源是通过天然作用或人工经营能为人类反复利用的各种自然资源，主要有土地资源，水资源、气候资源、生物资源等。　　（3）自然资源的管理特点　　一是具有广泛性。其管理的地域范围涉及凡是有资源的各个地方，包括空间、地表、地下所有天然存在的各类资源。　　二是紧迫性。当今自然资源遭到严重破坏，生态失调，环境污染严重，全球面临着资源危机，已经危及全人类的生存，是急待解决的问题，这也说明了加强自然资源管理的合理性。　　三是艰巨性。自然资源遭到破坏与生态失衡，都是长时期累积的结果，几十年、上百年不易恢复。因此，面临着我们的自然资源管理工作是十分艰巨的，我们一定抓紧此项工作，保护我们赖以生存的自然环境。　　2、我国的环境管理的政策　　我国的环境管理的政策是采取防范措施和加强环境管理，办求不产生或少产生对环境的污染和破坏。　　（1）主要措施：　　第一，将环境保护纳入国民经济与社会发展计划和年度计划，在经济发展中防治环境污染和生态破坏。　　第二，严格对建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度（建设项目的生产主体工程与防治污染设施同时设计、同时建设、同时投产使用）。现在，全国建设项目环评执行率和“三同时”执行率都达到95％以上。　　第三，健全环境保护法律、法规和规章，使环境管理沿着法制化和规范化轨道发展。　　第四，健全环境管理机构。从中央到省、市、县四级政府建立了环境管理机构，这些机构依法行使环境管理权力。国务院有关部门和大中型企业也建立了相应的环境管理机构，管理本行业和本企业的环境问题。　　（2）在环境经济政策方面，主要包括资金投入和税收优惠政策　　第一，企业将防治污染所需资金纳入固定资产投资计划。　　第二，列入国家重点污染防治和生态保护的项目，国家给予资金支持；城市政府将城市维护费用于环境保护设施建设；国家征收的排污费用于污染防治。　　第三，国家实行税收优惠政策--所得税优惠：对利用废水、废气、废渣等废弃物作为原料进行生产的，在5年内减征或免征所得税；　　（3）实施环境技术政策的目的在于提高能源和资源利用效率、减少污染物的排放　　第一，工业企业在进行技术改造时，采用先进的技术和清洁生产工艺，提高资源、能源的利用率；　　第二，按照环保法律有关规定，对企业浪费能源和资源、严重污染环境的落后工艺和设备实行限期淘汰；　　第三，企业在生产中应该采用无毒、无害或低毒、低害原料。　　3、构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度　　自然资源和环境是人类赖以生存、发展的物质基础，是大自然对人类的恩赐，其对人类生存和经济社会发展的重要性不言而喻。21世纪的人类，面临着人口危机、粮食危机、资源危机、生物多样性危机、能源危机、环境危机等；21世纪的中国，自然资源和环境，已成为制约中国经济社会发展和人民生活水平提高的“瓶颈”。如何构建和完善有中国特色的自然资源和环境产权制度，是当代中国面对的重大理论问题和现实问题，直接牵涉到中国特色社会主义基本经济制度的有效实现形式，牵涉到公有制与市场经济的有效对接，牵涉到中国经济社会的可持续发展和资源节约型、环境友好型社会的构建，牵涉到中国对全人类可持续发展的贡献。　　（1）我国自然资源和环境产权制度的现状分析　　改革开放以来，为适应建立社会主义市场经济体制要求，我国对自然资源和环境产权制度及其管理制度进行了多方面改革探索，取得了巨大成就，初步构建了与社会主义市场经济相适应的自然资源和环境产权制度框架。然而，严重存在的环境污染问题、资源浪费问题、公有资产权益受侵害和资产流失问题，反映出我国的自然资源和环境产权制度还存在不少问题。主要问题表现在以下一些方面。　　第一，产权界定不明细不明晰问题 　　产权细化、产权清晰，是现代市场经济的必然要求。市场经济越发达，越要求产权细化、产权清晰。面对市场经济的快速发展和科学发展的迫切要求，我国自然资源和环境的产权界定还不够明细明晰，还不能很好适应经济社会发展的要求。比如农村土地产权和矿产资源产权。　　第二，环境产权设置比较滞后问题　　近些年来，由于环境污染、生态破坏造成的自然环境的恶化，已经给人类社会敲响了警钟。及时设置环境产权制度，利用法律和经济手段规范人们的生产和消费行为，有效保护生态和发展环境，既是国际社会面临的一个共同问题，也是我国发展中面临的一个重大问题。例如据不完全统计，在15万个矿业企业中，通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个，其余13万个矿业企业则是通过行政划拨的无偿方式得到。再就环境治理和生态恢复成本而言，绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。例如，全国因露天开矿等累计压占土地面积586万公顷，损害森林106万公顷，损害草地26万公顷。治理这些问题的费用未纳入其成本。　　第三，收益权分配不公问题　　收益权是产权中的本质权益，任何其他产权诸如所有权、占有权、使用权、转让权等都必须同收益权结合，才能获得经济利益上的实现，才能激发权能的有效行使。然而，由于资源产权界定不够明确、细致，导致不同产权主体收益分配不公，进而也引致社会分配不公问题。　　第四，产权交易不规范问题　　我国已初步形成了资源产权交易市场，对资源的合理、高效配置发挥了一定作用。但由于机制不健全、操作不规范、监管不到位，在产权交易中还严重存在着评估定价不科学，出让、转让价格不合理，市场竞争不公平，“暗箱操作”不透明，机会主义行为盛行等问题。　　（2）改革和创新我国自然资源和环境产权制度的若干对策建议　　第一，要进一步明晰所有权权能、权责、权益　　其一，要清晰界定国家所有权与集体所有权的界线。要防止国家所有权侵蚀集体所有权；要明晰农村集体所有权的权能、权益、施权主体、施权范围及相应的责任和收益权；要明晰地上资源所有权与地下资源所有权、地面资源所有权与空间资源所有权之间的权利关系。其二，要清晰界定中央政府与地方政府以及地方政府间在行使所有权过程中的权责利关系。各级政府是土地、矿藏等自然资源的实际占有者、重要管理者，是国家所有权的重要行使者。要明确界定中央政府与地方政府以及地方政府间在资源开发利用、资源监管、环境保护中的权责利关系。　　第二，要及时设置环境产权制度　　环境为全民所有、全民使用，任何政府、企业、个人都享有使用环境的权利，同时也负有爱护环境、保护环境、建设环境的责任。为利用经济和法律杠杆保护和发展环境，应按照“环境有价”的理念，建立现代环境产权制度，特别是产权界定和交易制度，来规范、约束不同利益主体的环境行为。　　第三、要清晰界定并放活使用权　　自然资源的使用权是单位或者个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际利用并取得相应利益的权利。依自然资源类别的不同，目前我国法律、法规、规章主要建立了土地资源使用权(包括国有土地使用权、集体建设用地使用权、农民承包经营权等)、国有矿产资源使用权(包括探矿权和采矿权)、海域使用权、草原资源使用权，森林资源使用权、水资源使用权、野生动植物资源使用权等自然资源使用权制度。但仍需进一步完善。　　第四，要公平调整和确保不同产权主体的收益权　　在产权权利束中，所有权、使用权、转让权等诸权利都是和收益权相联系的，即存在所有权收益、使用权收益、转让权收益等。资源的开发利用是不同产权主体共同参与、协作完成的系统工程，只有按照不同产权主体在资源开发利用中所占地位、所起作用、实际贡献而作出相对公平的收益安排，才能充分调动不同产权主体的积极性、能动性，使资源获得最优配置，获得高效而合理的开发利用。　　第五，要建立健全严格规范的产权交易制度　　要设立相应的转让权安排，扩大转让权所涉及的资源范围，放松对转让权的过多限制；要建立完善的产权交易市场；要加快相关法律制度建设，规范转让程序，加强转让管理。同时，要认真做好产权交易的各项服务工作，如资源资产评估，及时办理使用权证核发与权属变更登记手续等。　　第六，要建立和完善资源和环境产权保护制度 　　要适时修订和完善已有的有关自然资源开发利用和环境保护的法律法规，及时出台有关法律如《国有自然资源性资产管理法》、《环境产权法》、《循环经济法》、《海洋资源开发利用法》等，进一步明确、细化不同产权主体在资源开发利用和环境保护中的权责利关系，加强对不同产权主体资源权益和环境权益的保护。对在资源开发利用的实际过程中发生的产权纠纷，行政执法部门和有关司法部门要及时办案、及时处理，依法惩治侵权行为，切实维护国家、企业、个人等不同产权主体的合法权益。（二）科技资源管理　　1、科技资源是全社会的财富　　科技资源是指一切可以直接或者经过开发后间接为科技活动提供价值的资源，也就是说，任何被人类用科学的眼光去观察，用科学的逻辑去思考，用科学的手段去研究和试验的对象、工具、材料、制度或者由此产生的成果等，甚至是科学和科学思维本身，都属于科技资源的范畴。但是并不是任何事物在任何时候或者任何状态下都是科技资源，只有它与某个科技活动有关系并为创造科技价值做出贡献时，才可以被称为是该科技活动的科技资源。例如科学仪器、科学装置与设施、科技文献、标本物质等。大多数的科技资源同时也是经济资源和其它类型的社会资源，例如文物、电脑等。资源是有限的，因此，科技活动应通过有效地管理尽量减少对科技资源的损害与消耗。　　当代科技创新活动对科技资源的需求量大、质量要求高，在社会分工细化的今天，科技资源是社会多个部门共同创造的财富。尤其是一些大型、尖端的科技基础设施是国家整合各方面的社会力量共同努力的结果，这使得科技资源成为全社会经济、技术和资源等各方面财富的集中体现。近些年来，得益于我国经济实力的持续增强，国家集中全社会力量，投入巨资通过科技计划、科研项目和专项拨款等方式购置、研制了一大批科技资源，使我国科研机构的科技基础条件得到了极大改善，对我国的科技创新活动起到了巨大地推动作用。应该通过有效地管理科技资源，创造更大的价值回报社会。　　2、科技资源及管理成为建设和谐社会不可忽视的因素　　现代科技水平决定了与之相匹配的科技资源具有很高的复杂性和先进性，其本身往往既是一项科研成果又是一件商品，需要包括政府、科研机构和经济领域等社会各方面力量的协同。在科技资源生产、保藏、使用过程中会对社会的特定方面产生较大的正面或者负面的影响，尤其是人文、环境、教育等方面，其影响广度和强度甚至会远远超过其对科学研究的影响。例如，实验动物的生产和使用过程需要关注实验动物的福利，尖端科学仪器的研制与生产关系国家安全，某些原材料的生产会对环境产生巨大的污染，某些科技资源产业链蕴含巨大的经济利益等等。可见，科技资源的影响已经远远超出了科学的范畴，科技资源已经成为建设和谐社会不可忽视的因素。　　科技资源正反作用的发挥来自于科技资源管理水平。因此，科技资源管理有责任和义务规划科技资源的开发和使用过程，减轻科技资源对自然界和人类社会的负面影响，为建设和谐社会做贡献。发、利用的效率川。（三）人力资源管理　　经济增长方式是一定生产力发展阶段的产物，其形成和变化势必受经济制度的运行机制的影响，科技发展水平的制约，同时又离不开经济增长的承担主体，即人力资源的作用。人力资源不同自然资源，它在生产力诸要素中始终处于主导和能动地位，是创造和积累物质财富，开发和利用自然资源，促进经济增长，推动社会变革的主要力量。　　鉴于我国人力资源丰富，自然资源匮乏的现状，从长远眼光看，我国经济要从粗放型转为集约型增长，除了节约自然资源处，更应重视人力资源的开发、有效配置和充分利用，这直接决定经济增长的速度和经济运行的质量。而人力资源能否得到开发、有效配置和充分利用，则在很大程度上取决于一国的人力资源政策。　　1、我国人力资源现状　　要科学制订和全面实施我国的人力资源政策，推进经济增长的转变，必须对我国人力资源的生产、开发、利用现状作出客观的分析。　　（1）人力资源总量过于庞大，劳动力过剩的矛盾十分尖锐。　　我国是世界上人口与人力资源最多的国家。国际上通常用以15-64岁人口为劳动年龄人口的统计口径，我国通常用男性16-59岁，女性16-54岁人口为劳动年龄人口。近十几年来我国劳动力供给人口占总人口比例有明显提高。受人口年龄结构的影响，我国劳动力供给人口比重大大高于国际平均水平。由于人口增长的惯性和人口结构的变化，我国劳动力资源的数量还将持续几十年，庞大的人力资源总量，固然是我国发展经济的一个潜在优势，但潜在优势并不等于现实优势，一般的人口资源并非就是人力资源。只有投入生产过程，与其他生产要素相结合创造价值的劳动人口才能成为人力资源，成为经济发展的真正优势。如果人力资源量供给过大，人力资源与财力、物力资源等生产要素不相适应，并出现严重的失衡状态，这会使我们面临一系列的社会经济问题。　　（2）我国人力资源的素质偏低，已成为制约我国经济集约型增长的重要因素。 　　人力资源的素质，包括劳动者的文化知识水平、技术操作能力、劳动态度、工作质量等等，也可归纳为文化素质、技能素质、管理素质、精神素质四大方面。从纵向上看，随着我国文化教育事业发展，改革开放力度的加大，我国人力资源的素质比过去已有了显著的提高。但从横向比，从经济的集约型增长对人力资源的客观要求看，我国人力资源的素质，仍处于比较低下的状态，数量优势掩盖了质量的劣势。　　从文化素质分析， 我国劳动者文化素质低最突出地表现在农业部门。　　从技术素质分析。总的状况是劳动技能低，结构不合理。　　从管理人员素质分析。应当承认，我国国有企业管理人员素质不高，缺乏一支会领导、善管理的企业家队伍。　　从精神素质分析。改革开放以来，我国劳动者的精神素质虽有很大提高，但潜在的问题也不少。一是开拓进取精神不够，小生产者的自然经济观念较为浓厚，思想较保守，小富即安，缺乏创大业，迈大步，干大事的远大志向。二是从事本职工作的事业心、责任感和献身精神不强，缺乏敬业爱岗精神、艰苦奋斗精神、刻苦钻研精神和关心爱护自己企业单位的主人翁精神。三是职业道德退化。在市场经济潮流的冲击下，不少人滋长了利己主义的价值观念，自我意识、自我欲望膨胀，行业不正之风抬头，谋求私利的行为扩张。　　现实经济生活中，正是由于我国人力资源素质低，导致生产可用产品的成本增加，次品率上升，机器设备的人为损坏多，维修费用增加，原材料、燃料、水电等大量浪费，设备利用率低，产品积压，资金周转慢等。我国粗放型经济增长方式的形成，以及粗放型向集约型增长方式转变较为困难的原因，劳动力差则是个重要障碍。　　（3）我国人力资源配置结构欠合理，不利于提高经济结构效益。　　第一，人力资源的产业、行业、地区间的配置状况，直接影响乃至决定各种资源的利用效率。应该看到，我国的人力资源不仅总量上配置失衡，劳动力总供给过大；而且结构也不合理，不同程度上存在扭曲现象。以一二三次产业为例，目前我国一二三产业的产值由多到少的顺序是二一三，而劳动力由多到少的顺序是一二三，与国际上其他国家相比，产值与劳动力就业结构偏差很大，大量劳动力滞留于农业。第三产业是劳动力密集型产业，能容纳较多的劳动力。但由于长期以来人们把第三产业视为不创造价值的产业，其发展未受到应有的重视，劳动力配置处于较低水平。劳动力滞存在一二产业，利用效率难以提高。　　第二，我国人力资源配置结构不合理还表现在人力资源地域结构不合理。在一些经济发达、资源得到比较充分利用的地区，人力资源数量密度大，对地区经济的发展构成了强大的压力。在一些经济发展水平低、资源未能得到充分开发或很少开发或利用的地区，往往人烟稀少，人口密度小，这对于合理开发和充分利用现有资源也是不利的。　　2、调整、完善人力资源政策　　经济增长方式由粗放型转为集约型，这也就意味着我国的经济增长将以先进的科学技术为动力，以新产业、新工艺、新产品为特点的现代经济增长。这一过程还将伴随着产业结构的转换，产业有机构成的升级和产业整体素质的提高，以及资金密集型、知识密集型企业大量涌现，经济管理向现代化、科学化方向发展　　（1）优化人力资源的开发政策　　人力资源素质的提高，关键在于开发。开发是对人的能力的发现、鼓励、提高和科学地使用。由于人力资源是具有能动性、高增值性的特殊资源，因此优化人力资源的开发政策，是实现经济集约型增长的重要环节。　　优化人力资源开发政策，首先在于优化我国的教育政策。教育是人力资源开发的核心，是提高人力资源综合素质的根本途径。为了从整体上全面推进教育事业的发展，改变我国人力资源低下的状况，教育政策的调整和优化势在必行。一方面要继续重视学校教育，改革教育体制，调整专业设置，使教育面向市场，面向经济建设主战场，以提高人口素质为己任，变应试教育为素质教育。另一方面，必须十分注重抓好现有职工的培训，大力开展成人教育。　　（2）完善人力资源的配置政策　　合理配置人力资源，实现各种资源的有效使用，这是转变经济增长方式的内在要求。人力资源的配置，由于受地域、行业以及人们价值取向等多种因素的制约，确有不少配置的难度及复杂性。欲使人力资源配置能为转变经济增长方式服务，人力资源配置政策的制订和实施，需要重视发挥以下三个机制的作用：　　一是流动机制。在社会主义市场经济条件下，人力资源的流动有其内在的必然性。我们应按照市场经济的运行规律，充分发挥市场在人力资源配置中的基础性作用，实现人力资源的合理流动、优化组合。 　　二是管理机制。人力资源配置的艰巨性、复杂性，客观上对劳动人事部门提出了新的更高的要求，因而必须完善管理机制，强化管理力度，通过全方位、多角度的管理，适应市场经济发展对人力资源配置的新要求。例如劳动人事部门对失业下岗人员的管理以及其再就业问题，大中专毕业生分配，转业干部安置，科技人员流动，都应遵照市场经济的运行规律，实行新的管理方法和手段，以更好地搞好人力资源的配置。　　三是调控机制。我国地域广阔，各地社会经济发展的速度、规模都存在较大的不平衡。受市场价值规律和供求规律的支配，人力资源的流动会越来越复杂，若完全依赖市场机制调节，必然造成人力资源配置中的滞后性和盲目性。为确保人力资源流动的有序性、高效性，必须加强对人力资源流动的宏观调控。这就要求我们在人力资源配置政策的设计中，对人力资源配置方向、配置重点、配置中的结构比例等问题，均应有全面周到的考虑，完善这些方面的调控机制和相应的对策措施，力争人力资源配置的高效率。　　（3）调整劳动就业政策　　就业政策作为人力资源政策的重要组成部分，其政策取向对我国经济增长方式转变影响极大。就业是人力资源开发、利用的前提，充分发挥人力资源在转变经济增长方式中的作用，首先应解决好就业问题。　　这样摆在我们面前的难题是，一方面，面对着我国就业和再就业的艰巨任务，要解决人力资源开发、利用中这一突出问题，各级政府必须全力以赴，想方设法去扩大就业。另一方面，转变经济增长方式则要求我国的经济增长应从过去主要依靠劳动力等生产要素的扩张转变到提高生产要素的利用效率上来，这意味着等量投资所创造的就业岗位相对减少，显然又不利于扩大就业。新时期的就业政策既有利于促进就业，又能为转变经济增长方式提供支持，以下几个问题需要我们在设计新的就业政策时必须加以认真研究和考虑。　　一是必须把适度充分就业作为新时期就业政策的目标。以往，我们一直把充分就业作为孜孜以求的目标，而大量事实证明，由于经济增长的周期性以及生产力发展规律的作用，一定时期职工的总量性失业特别是结构性失业，是社会主义条件下难以避免的现象。以消灭失业为基本内容的充分就业目标，是超越发展阶段，不符合国情，违反经济运行规律的主观愿望。因此，有必要加以调整，变充分就业为适度充分就业。　　二是必须把效率优先、兼顾公平作为调整就业政策的基本原则。既要扩大就业又要推进经济增长方式的转变，这就需要正确处理就业中的公平与效率的关系。实现就业是每个劳动者的良好愿望和迫切要求，提高劳动效率和经济效益又是转变经济增长方式的当务之急，而人力资源相对过剩和物质资源相对短缺则是摆在我们面前的客观现实。这样就业政策设计中就有个公平与效率的矛盾关系。我们在制订和贯彻实施就业政策，组织劳动者就业过程中，在对待效率与公平问题上，应坚持效率优先、兼顾公平的原则，推进就业和再就业工程的实现。　　三是就业方法必须尽快由行政配置向市场配置转变，逐步实现市场就业。为推进经济增长方式转变，我国的就业政策必须按市场经济运行的内在要求，尽可能减少行政干预，创造条件，充分发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用。即让企业和劳动者在平等竞争的劳动力市场上，自主选择劳动者和就业单位。　　四是必须把平等竞争机制引入就业政策。市场经济必须存在竞争，竞争应平等进行，就业也不例外。我们在制订和实施就业政策中应引入平等竞争的就业机制，力争做到就业机会平等，就业条件平等，男女性别平等，这样才能确保效率优先、兼顾公平的原则得以体现。　　（4）强化人力资源的投资政策　　人力资源的投资，就是在人身上所进行的旨在增加人的科学技术知识，提高劳动技能的投资。人力资源的投资，包括人口生产、教育、卫生保健、人力迁移等项目。其中对教育和培训的投资是最重要最基本的投资。　　大量研究结果表明，对人力资源的投资与对物质资源的投资一样，是经济增长所不可缺少的投资。由于劳动者在生产过程中所特有的能动性，其生产潜力远远大于其他物质要素，因而对人力资源投资的回报率比任何物质资源投资的回报率都更高。（四）资源的优化配置　　社会主义市场经济的核心问题是：实现资源的优化配置，促进国民经济的可持续增长。　　优化资源配置，在手段上是以市场为基础，辅以宏观调控手段的使用；在目标上是实现结构优化，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡，促进国民经济的持续增长；在实施上，从多个角度入手，即企业、产业、宏观经济调控、完善市场。因此，发挥市场机制的作用和国家宏观调控，都是社会主义市场经济体制的内在要求。　　资源配置的手段---市场和宏观调控是资源配置的两种手段。社会主义市场经济就是要依靠两种手段来优化资源的配置，即发挥市场手段优化资源配置和国家宏观调控手段的作用。　　1、市场--"无形的手"　　第一，市场对资源配置起基础性作用 　　价值规律是商品经济的基本规律，市场通过价格、供求、竞争的变化和相互作用，自发地调节着人、财、物在社会范围内的分配。所以，市场对资源配置起基础性作用。　　第二，市场经济是实现资源优化配置的有效形式　　市场经济具有平等性、竞争性、法制性和开放性等一般特征。这些特征表明，市场可以有效地调节社会资源的分配，引导企业面向市场进行生产，并对商品生产者实行优胜劣汰。　　第三，市场在社会范围内配置资源。市场经济是社会化的商品经济。　　市场调节作用不是万能的，如：公共消费是市场不能调节的；那些会对公民的身体健康、社会治安、社会风气带来损害的物品和行业是市场不可以调节的。市场本身存在自发性、盲目性、滞后性的缺陷，会带来资源的浪费和经济的波动，引发社会矛盾，不利于经济和社会的健康发展。　　2、宏观调控--"有形的手"　　国家宏观调控就是国家运用各种手段对国民经济进行的控制和调节。它的目标是实现结构优化，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡，促进国民经济的持续稳定增长。　　因此，必须把市场调控这只"无形的手"和国家宏观调控这只"有形的手"有机结合。　　（1）宏观调控的手段：经济手段。经济手段是国家运用经济政策和计划，通过对经济利益的调整而影响和调节社会经济活动的措施。法律手段。法律手段是国家制定和运用经济法规来调节经济活动的手段。行政手段，如行政命令、行政制度、行政规章和条例等。　　（2）宏观调控的目标：第一，促进经济增长。就是要保持经济较快增长。经济增长是社会财富增加和综合国力增强的重要标志,是社会发展和人民生活水平提高的物质基础,是宏观调控的首要目标。经济增长需要与资源供给和市场需求相协调。第二，增加就业。就是要实施积极的就业政策，广开就业门路，努力把失业率控制在社会可承受的限度内。我国人口多，就业压力大，始终是现代化建设中的一个突出矛盾。增加就业，必须统筹城乡新增劳动力就业、下岗职工再就业和农民工进城就业，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，充分发挥各方面的主动性和积极性。经济发展、结构调整和推进改革，都要有利于扩大就业。第三，稳定物价。就是要保持商品与服务价格总水平基本稳定。既要防止通货膨胀，又要防止通货紧缩。无论是通货膨胀还是通货紧缩，都会影响市场主体对经济运行前景的判断和信心，扭曲资源配置，对经济发展和社会稳定产生负面作用。在物价总水平持续较快上涨时，要抑制通货膨胀；在物价总水平持续出现负增长时，要抑制通货紧缩。当前要重视防止通货膨胀。第四，国际收支平衡。就是包括经常项目、资本项目和金融交易在内的国际收支保持基本平衡。我们要坚持国际收支基本平衡、略有结余的方针，有效利用国际国内两个市场、两种资源。坚持深化金融改革，完善以市场供求为基础的人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。　　以上宏观调控四大目标，必须统筹考虑，不能顾此失彼。在不同时期，宏观调控的重点会有所不同，要根据实际情况，把握好宏观调控的方向、重点和力度。　六、国有资产管理（一）国有资产的特征与分类　　1、定义：是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称，国家是国有资产所有权的唯一主体。　　广义：即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，包括：1.依据国家法律取得的应属于国家所有的财产；2.基于国家行政权力行使而取得的应属于国家所有的财产；3.国家以各种方式投资形成的各项资产；4.由于接受各种馈赠所形成的应属于国家的财产；5.由于国家已有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产。　　狭义：法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。经营性国有资产，指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。经营性资产包括：企业国有资产；行政事业单位占有、使用的非经营性资产通过各种形式为获取利润转作经营的资产；国有资源中投入生产经营过程的部分。　　2、分类　　（1）经营性国有资产　　经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体的说，经营性国有资产，指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。　　经营性国有资产的特征：运动性，增值性，经营方式的多样性。　　（2）行政事业性国有资产 　　行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括：国家拨给行政事业单位的资产、行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接收捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。　　（3）资源性国有资产　　资源性国有资产指国家拥有的土地、森林、矿藏等资源。（二）国有资产管理的内容　　国有资产是我国建立社会主义市场经济体制和中华民族立于世界之林的强大物质基础，也是构建和谐社会和确保国民经济持续稳定健康发展的源泉保障。长期以来，尽管我国各级政府在强化和完善国有资产管理方面采取了一系列政策措施，并取得显著成效，但由于社会转型期法律制度不完善、管理体制不顺、市场机制不健全及监督管理不到位等多方面因素影响，目前我国国有资产流失的现象仍然相当严重，数以百亿、千亿计的国有资产正年复一年地流入无底“黑洞”。　　1、我国目前国有资产管理存在的问题　　（1）资源性国有资产主要包括国家所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源。长期以来，由于我国对资源性国有资产没有实行资产化管理，在资源的开发和利用中因管理粗放、权责不清、无偿使用等而导致的国有资产流失现象极为严重。　　（2）公益性国有资产主要包括历史及自然形成的风景名胜、文化遗产和国家及地方政府投资兴办的高等院校、公立医院、城市街道、交通道路、车站码头、电影院、体育馆、公园等公益性基础设施。　　一是国有资产权属逐渐被地方化、部门化。如风景名胜和文化遗产都属于公益性国有资产，其所有权归属全体公民，各级地方政府只是这些国有资产的代理人。但由于公益性国有资产管理体制方面出现的疏漏，目前我国著名景区景点的权属已普遍被地方化和部门化，当地政府除了自营外，有的还被转让承包，有的被公开拍卖，有的被作价投资入股，从而使巨额门票收入变成了当地政府、个别部门或上市公司的钱袋子，最终形成了公益性国有资产收益的巨额流失。　　二是部分国有资产被当作赚钱工具。如国家投巨资创办和建设的高等院校，本该完全成为我国现代化建设各种人才的摇篮，但不少高校却以经济利益为目的，以牺牲中华民族的长远利益为代价，利用全民所有的教育资源高价招收较低素质的学员入校就读，使公益性国有资产被工具化和牟利化，严重影响了国有资产应有职能和作用的充分发挥。　　三是公益性设施建设缺乏远景规划。一些城镇公益性设施建设由于缺乏远景规划，建了拆，拆了建，甚至把大量财政资金用在了不切合当地经济发展实际的城市超前“美化”上，导致了公益性国有资源的低效运用和严重浪费。　　四是公益性设施建设过程中监管不力。如一些地方政府有关部门在城市街道、城郊道路等基础设施建设方面疏于管理，或搞暗箱操作，权钱交易，导致一些公益性国有资产质量出现严重问题，造成了大量公益性国有资产的显性或隐性流失。　　（3）行政事业性国有资产主要包括国家拨给行政事业单位的资产及其他经法律确认为国家所有的资产等。长期以来，由于我国行政事业性国有资产来源上的国家财政预算支出和拨给，占有、使用上的非生产性和无偿性，以及日常管理不规范等多方面因素影响，不少地方行政事业性国有资产普遍存在着低效运行、闲置积压、随意处置和账实不符等现象，严重影响了国有资产的安全与完整。　　（4）经营性国有资产在国有资产总量中所占比重较大，流动性较强，遍及生产、流通和服务等各个领域，因此也是我国国有资产中管理成本最大、出现漏洞最多、流失范围最广的一类国有资产。其管理中存在的主要问题表现在：　　一是企业改制操作欠规范。二是利用企业破产逃避债务。三是投资和决策失误。四是企业经营管理不善。　　2、产生问题的主要根源　　我国国有资产管理中之所以出现上述诸多问题，究其根源，主要有以下几个方面：　　（1）法律保障滞后。在世界上许多经济发达国家，围绕国有资产的管理、运营都建立了比较完备的法律体系。经过15年的立法历程，跨越三届全国人大，2008年10月28日十一届全国人大常委会第五次会议经表决，高票通过了姗姗来迟的一部法律--《企业国有资产法》，这部法律已于2009年5月1日起实施。随着我国世界首部企业国有资产法的出台，使我国35.5万亿元的国有资产实现了依法监管，给我国国有资产管理带来新局面。这部法律不仅体现在正式建立了国有资本经营预算制度、严格界定了国家出资企业及其管理者国资委作为“干净”出资人的法律地位，并使其有了操作的基础，使国有企业改制与资产转让有了较明确的法律依据，同时也规定了国企高管不得随意进行三类兼职、主要负责人应接受经济责任审计、出资机构须对国资保值增值负责等亮点，但也同时存在立法范围偏窄、信息披露不够导致监管力度尤其是公众舆论监督不足、多政府部门担任出资人导致“政资不分、政企不分”的情况依旧没有彻底解决等问题，这些都是这部法律的瑕疵与遗憾之处。这些问题不尽快立法解决，仍将严重威胁到国有资产的完整与安全，仍将造成大量国有资产的流失，仍将产生严重的腐败与不公平　　（2）管理体制不顺。国资委成立之前，我国实行的是“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营” 的国有资产管理体制。在这种体制运行中，政府管理国有资产的出资人职责由国有资产管理局、财政部、国家经贸委、国家计委、劳动部、中组部、主管部局等部门分割行使，任何部门都不具备完备的产权，不用对国有资本经营效果承担全部责任。同时由于所有权错位、越位与缺位并存，导致政企不分、政资不分，或者出现内部人控制。这一管理格局在实践中不仅未解决国有资产出资人缺位问题，还在一定程度上阻碍了国有企业改革的进程。　　（3）经营预算缺失。长期以来，我国各级政府每年都编制有公共财政预算，但在国有资产经营预算编制方面，却没有引起足够的重视。　　（4）监督机制弱化。这主要表现在两个方面，一是政府监督职能弱化。二是企业内部监督职能弱化。　　（5）政府干预失当。长期以来，我国在传统的国有资产管理体制下，政府主管部门对国有企业的管理往往不能坚持以企业的利益为核心，而是倾向于企业为政府部门的职能服务。　　（6）短期行为失控。由于上级政府对下级政府经济发展规模和速度的考核，为此，下级政府在千方百计组织收入的过程中为促使财政收入上台阶和追求更卓著的政绩，常常会发生一些只顾眼前利益、不考虑长远利益的短期行为。　　（7）考核奖惩缺位。考核奖惩缺位是我国对国有资产管理粗放的一个显著特点。如上级政府对下级政府的考核，一般只注重国民经济发展、地方财政收入、招商引资和维护社会稳定等方面的考核和奖惩，而对国有资产使用效益、保值增值及是否流失等方面的考核、奖惩却做得远远不够。（三）我国国有资产管理体制　　1、国有资产管理体制的基本框架是　　（1）三层监管体系。首先是监管层，目标是建立统一所有、中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责；建立“权利、义务和责任相统一”、“管资产和管人、管事相结合”的国有资产监管体系。其次是营运层，目标是探索有效的国有资产经营体制和方式。再次是经营层，目标是探索包括国有企业在内的国有资产多种有效实现形式。（2）推进“三个分离”。首先是推进了政府公共管理者职能与国有资产出资人职能分开。其次是推进了政府与企业的分离。再次是推进了国有资产经营与企业生产经营的分离。　　2、我国的国有资产管理组织体制　　在国务院之下设立国有资产管理委员会，国资委作为我国国有资产的所有权的代表，委托控股公司行使所有权，对授权范围内的国有资产进行经营管理；控股公司对授权范围内的国有资产根据生产经营需要，以出资者的身份分别投入到各生产经营性企业，使之成为自己的全资、控股和参股公司，形成以产权为纽带的母子公司关系。建立国资委、控股公司、企业三级授权经营体制。各地所有的国有资产分别在各级政府部门内设立国资委，分别行使其所有者的职能。　　对此框架下的国有资产管理部门--国资委、国有控股公司、国有企业三级管理的缺陷，可以用在人大之下设立一个产权监督机构来弥补三级授权体制的不足。把对国有资产的监督、管理进行分立。　　3、国有资产管理体制优点　　（1）把国家对国有资产的监督职能与政府的行政管理职能分开。国有产权的监督职能应由设立在全国人民代表大会下属国有产权监督的专门机构行使，这与由人大之下的机构来实行国有资产所有权的职能存在着根本区别，因为全国人大之下的国有资产的监督机构只要依法对国有资产进行监督，并不需要像所有者那样要干预国有公司的治理结构，而依法对国有资产进行监督与全国人大是立法机构和权力机构的性能相符合，这是其职能所在。国有产权的行政管理职能则由国务院的专门国有资产管理委员会行使；　　（2）把政府的一般行政管理职能与政府的国有产权管理职能分开；　　（3）把政府部门行使国有产权管理职能与国有产权的经营职能分开。（组建国有投资公司或国有控股公司）；　　（4）国有资产控股公司成立后，国有企业原来的行业主管部门成为不具有经营性的职能部门，只存在对本行业的业务的指导和管理。对原来部门的国有企业保护的现象也不再发生，从而保证了竞争性行业的公平竞争。从一定程度上看，国有企业在同行业中收集信息的费用将增加，市场交易的成本上升，但从长远来说，有利于提高我国的国有资本在市场竞争中收集相关信息的能力，培育其在市场上的竞争力。　　按照上述特点构架的国有产权监督、管理和经营体系，在宏观层次上形成了国有产权的组织体系。隶属于全国人民代表大会的国有产权监督机构将对国有资产管理委员会和国有控股公司或国有投资公司行使监督职能；隶属于各级政府的国有资产管理委员会将对国有控股公司和国有投资公司进行行政管理，并解决了众多行政部门同时多头管理国有资产却又不负责任的问题。国有控股公司或国有投资公司是介于国有资产的唯一所有权主体和众多分散的国有企业之间的“中观” 经营性实体，它将在国有产权监督机构的监督和国资委的行政管理之下独立开展资产经营活动。第一层次的国有控股公司或国有投资公司可以根据生产经营需要设立国有独资公司、国有控股公司、或用国有资产参股其他所有制形式的企业。第二层次的国有控股公司或国有投资公司将以国有资本经营为己任，以追求国有资产保值为目标。总之，建立以监督、管理和经营相互独立、相互分开的国有产权体系，从理论上明确了国有资本所有权主体，解决了国有资本所有者主体缺位问题。（四）国有资产的评估与重组　　1、国有资产评估的概念　　（1）定义：资产评估是指对资产某一时点的价格进行评定估算。国有资产评估即是对国家所有的资产某一时点的价格进行评定估算。　　（2）国有资产评估的原则　　国有资产评估工作涉及国家及社会各有关方面的经济利益，是一项政策性很强的工作。在国有资产评估工作中应坚持下列三项基本原则：　　第一，真实性原则。所谓真实性原则包含三个方面的内涵：一是进行评估所依据的数据资料必须是真实的。提供数据资料的人，必须实事求是，提供真实的、客观存在的数据资料。进行评估的人对其数据资料的真实性应进行考察鉴别；二是评估过程是真实的，即必须是按照规定确实是实施了每一个评估步骤，而不是只估不评，随意虚估；三是提供的评估结果报告必须是真实的，即不能弄虚作假。　　第二，科学性原则。所谓科学性原则，即是要充分运用国有资产评估中的客观规律来开展评估工作。国有资产评估的规范、标准、程序、方法等，必须符合客观规律。与此同时，国家有关部门制定的评估规则必须反映资产价值表现的规律。此外，必须正确地运用这些科学的规则去进行分析、比较，得出科学的结论。　　第三，可行性原则。可行性原则又称有效性原则。所谓有效性原则即是指提出的评估结果必须是被法律所承认，评估结果必须是在法律上有效。具体而言，评估组织必须是合法的，其程序、方法、标准均是依照法定程序进行的。　　(3)国有资产评估的对象和范围　　国有资产评估的对象是国有资产占有单位所占有的国有资产或国有资产占有单位将要占有的资产，其范围包括：固定资产、流动资产、无形资产和其他资产。　　（4）国有资产评估的组织管理　　国有资产评估是一项政策性强，技术要求复杂的工作，必须要有一套科学严密的组织管理系统。国有资产评估的组织管理系统由国有资产评估指导监督部门和资产评估机构两部分组成。　　（5）国有资产评估项目核准制和备案制　　核准制：经各级政府批准的涉及国有资产产权变动、对外投资等经济行为的重大经济项目，其国有资产评估实行核准制。凡由国务院批准实施的重大经济项目，其评估报告由国务院国有资产管理部门进行核准。凡由省级（含计划单列市）人民政府批准实施的重大经济项目，其评估报告由省级财政部门或国有资产管理部门进行核准。国有资产占有单位在委托评估机构之前，应及时向国有资产管理部门报告有关项目的工作进展情况。国有资产管理部门认为必要时可对有关项目进行跟踪指导和检查。　　备案制：除须报经核准的资产评估项目外的国有资产评估项目，实行备案制。国有资产占有单位按有关规定进行资产评估后，在相应经济行为发生前应将评估项目的有关情况专题向国有资产管理部门、集团公司、有关部门报告。国有资产管理部门、集团公司、有关部门应予受理。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由国务院国有资产管理部门负责；子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的国有资产占有单位的资产评估项目备案工作，分别由地方国有资产管理部门和集团公司或有关部门负责。涉及多个产权主体的评估项目，按国有股权最大股东的资产财务隶属关系办理备案手续；持股比例相等的，经协商可委托其中一方办理备案手续。　　2、国有资产评估方法　　国有资产评估根据资产原值、净值、新旧程度、重置成本、获利能力等因素和法定的评估方法进行。同一资产因采取的评估标准和方式的不同。其评估出的价值也可能不一样，采用什么样的标准和方法评估资产要依评估对象和评估目的而定。资产评估的方法很多，但在进行国有资产评估时，必须依照《国有资产评估管理办法》以及有关资产评估准则规定的方法进行。我国《国有资产评估管理办法》规定了五种评估方法，即收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法以及国务院国有资产管理行政主管部门规定的其他评估方法。　　（1）收益现值法 　　收益现值法是将评估对象剩余寿命期间每年（或每月）的预期收益，用适当的折现率折现，累加得出评估基准日的现值，以此估算资产价值的方法。所谓收益现值是指企业在一定时期内的预期收益折成现值。剩余寿命指资产从评估之日起到丧失获利能力的年限。折现率是指未来收益折算成现时资金或本金的比例，包括安全收益率和风险收益率两个因素。采用收益现值法的基本要素是被评估资产的剩余寿命的长短，每年的预期收益额，以及折现率的高低。采用收益现值法必须具备两个前提条件：一是被评估资产能够独立创收，并能不断地获得预期收益；二是这里的预期收益，以及里面包含多少风险收益等都应当是可以用货币来计算的。　　（2）重置成本法　　重置成本法是现时条件下被评估资产全新状态的重置成本减去该项资产的实体性贬值、功能性贬值和经济性贬值，估算资产价值的方法。重置成本是指现今购建一项全新的功能相同资产所需支出的最低金额．分复原重置成本和更新重置成本两种。复原重置即是完全按照被评估资产的原样购置（建造）资产，所谓原样即是在设计、原材料、生产工艺、制造标准等，均与被评估资产一样。更新重置是指重置一个与被评估资产用途一样的资产，但在设计工艺、原材料运用、制造标准等方面都可采用新方法。实体性贬值是指由于使用磨损和自然损耗造成的贬值。功能性贬值是指由于技术相对落后造成的贬值。经济性贬值是指由于外部环境变化引起的贬值。使用成本法评估无形资产时应当注意两个事项：一是无形资产的重置成本应当包括开发者或持有者的合理收益；二是功能性贬值和经济性贬值。　　重置成本法主要适用于单项资产评估，对企业进行整体评估时也可以用重置成本法。　　（3）现行市价法　　现行市价法是通过市场调查，选择一个或几个与评估对象相同或类似的资产作为比较对象，分析比较对象的成交价格和交易条件，进行对比调整，估算出资产价值的方法。使用市价法评估无形资产时应当注意四个事项：一是确定具有合理比较基础的类似的无形资产；二是收集类似的无形资产交易的市场信息和做评估无形资产以后的交易信息；三是依据的价格信息具有代表性，且在评估基准日是有效的；四是根据宏观经济、行业和无形资产情况的变化，考虑时间因素，对被评估无形资产以后交易信息进行必要调整。现行市价法主要适用于单项资产的评估。　　（4）清算价格法　　清算价格法是指以企业在停业或破产后，进行企业清算，出卖资产时可收回的快速变现价格，来评定企业资产价值的方法。采用这种方法进行资产评估要注重调查与被评估资产相同或类似资产的拍卖价格清理资料，对价格资料的准确性进行认真分析研究，并要逐项将评估对象与参照物进行对比，根据其差异程度来确定评估结果。清算价格法主要适用于企业停业和破产时的资产评估。　　3、国有资产重组　　（1）资产重组是指企业改组为上市公司时将原企业的资产和负债进行合理划分和结构调整，经过合并、分立等方式，将企业资产和组织重新组合和设置。狭义的资产重组仅仅指对企业的资产和负债的划分和重组，广义的资产重组还包括企业机构和人员的设置与重组、业务机构和管理体制的调整。目前所指的资产重组一般都是指广义的资产重组。　　（2）资产重组类型　　资产重组分为内部重组和外部重组。　　内部重组是指企业（或资产所有者）将其内部资产案优化组合的原则，进行的重新调整和配置，以期充分发挥现有资产的部分和整体效益，从而为经营者或所有者带来最大的经济效益。在这一重组过程中，仅是企业内部管理机制和资产配置发生变化，资产的所有权不发生转移，属于企业内部经营和管理行为，因此，不与他人产生任何法律关系上的权利义务关系。　　外部重组，使企业或企业之间通过资产的买卖（收购、兼并）、互换等形式，剥离不良资产、配置优良资产，使现有资产的效益得以充分发挥，从而获取最大的经济效益。这种形式的资产重组，企业买进或卖出部分资产、或者企业丧失独立主体资格，其实只是资产的所有权在不同的法律主体之间发生转移，因此，此种形式的资产转移的法律实质就是资产买卖。　　（3）资产重组的内容　　从产权经济学的角度看，资产重组的实质在于对企业边界进行调整。从理论上说，企业存在着一个最优规模问题。当企业规模太大，导致效率不高、效益不佳，这种情况下企业就应当剥离出部分亏损或成本、效益不匹配的业务；当企业规模太小、业务较单一，导致风险较大，此时就应当通过收购、兼并适时进入新的业务领域，开展多种经营，以降低整体风险。　　从会计学的角度看，资产重组是指企业与其他主体在资产、负债或所有者权益诸项目之间的调整，从而达到资源有效配置的交易行为。 　　资产重组根据重组对象的不同大致可分为对企业资产的重组、对企业负债的重组和企业股权的重组。资产和债务的重组又往往与企业股权的重组相关联。企业股权的重组往往孕育着新股东下一步对企业资产和负债的重组。　　对企业资产的重组包括收购资产、资产置换、出售资产、租赁或托管资产、受赠资产，对企业负债的重组主要指债务重组，根据债务重组的对手方不同，又可分为与银行之间和与债权人之间进行的资产重组。　　资产重组根据是否涉及股权的存量和增量，又大致可分为战略性资产重组和战术性资产重组。上述对企业资产和负债的重组属于在企业层面发生、根据授权情况经董事会或股东大会批准即可实现的重组，我们称之为“战术性资产重组”，而对企业股权的重组由于涉及股份持有人变化或股本增加，一般都需经过有关主管部门（如中国证监会和证券交易所）的审核或核准，涉及国有股权的还需经国家财政部门的批准，此类对企业未来发展方向的影响通常是巨大的，我们称之为"战略性资产重组"。战略性资产重组根据股权的变动情况又可分为股权存量变更、股权增加、股权减少（回购）三类。　　股权存量变更在实务中又存在股权无偿划拨、股权有偿协议转让、股权抵押拍卖、国有股配售、二级市场举牌、间接股权收购等多种形式，股权增加又可区分为非货币性资产配股、吸收合并和定向增发法人股三种方式，而股权回购根据回购支付方式不同，则可分为以现金回购和以资产回购两种形式。（五）国有资产的监督　　1、国有资产的监督管理部门　　国有资产实施监督管理的部门是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委），省、自治区、直辖市人民政府设立的国有资产监督管理机构和设区的市、自治州级人民政府设立的国有资产监督管理机构。　　根据国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国务院国资委是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。但国务院国资委的监管范围只是中央企业（不含金融类企业）的国有资产。省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构和设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构（以下简称地方国资委），是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。国有资产监管机构应当向本级政府报告企业国有资产监管工作以及国有资产保值增值状况和其他重大事项。　　国有资产监督管理机构的主要职责是：依照《公司法》等法律、法规，对所出资企业履行出资人职责，维护所有者权益；指导推进国有及国有控股企业的改革和重组；依照规定向所出资企业派出监事会；依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩；通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管；履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项。国务院国资委除上述职责外，可以制定企业国有资产监督管理的规章、制度。　　国有资产监督管理机构的主要义务是：推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整；保持和提高关系国民经济命脉和国家安全领域国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质；探索有效的企业国有资产经营体制和方式，加强国有资产监督管理工作，促进企业国有资产保值增值，防止企业国有资产流失；指导和促进国有及国有控股企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，推进管理现代化；尊重、维护国有及国有控股企业经营自主权，依法维护企业合法权益，促进企业依法经营管理，增强企业竞争力；指导和协调解决国有及国有控股企业改革与发展中的困难和问题。　　2、国有资产监督管理的内容　　国有资产的存在形式主要依附于企业，因此．国有资产监督管理主要是对企业国有资产的监督管理。根据国有资产监督管理的有关规定，对企业国有资产的监督管理主要表现在以下方面：　　（1）对企业负责人的任免和考核　　任免或者建议任免所出资企业的企业负责人。对国有独资企业，任免其总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；对国有独资公司，任免其董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；对国有控股公司，则依公司章程的约定，提出向其派出的董事、监事人选，推荐其董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议；对国有参股的公司，依公司章程，提出向其派出的董事、监事人选。　　对企业负责人经营业绩进行考核。国有资产监督管理机构应当建立企业负责人经营业绩考核制度，与任命的企业负责人签订业绩合同，根据业绩合同对企业负责人进行年度考核和任期考核。国有资产监督管理机构依照有关规定确定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的企业负责人的薪酬，依据考核结果，决定其向所出资企业派出的企业负责人的奖惩。　　（2）对企业重大事项的管理　　根据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监督管理机构应对企业的重大事项进行监督管理，主要包括以下几个方面： 　　国有资产监管机构出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重组、股份制改造方案和所出资企业中的国有独资公司章程，须由国有资产监督管理机构审核批准。　　国有资产监管机构依法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，由国有资产监管机构审核后，报本级人民政府批准。　　国有出资企业的国有股权转让，由国有资产监管机构决定，其中转让全部国有股权或者转让部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的，须报经本级人民政府批准。　　依照《公司法》的规定，派出股东代表、董事，参加国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会，由股东代表、董事代表国有资产监管机构在股东会、董事会上发表意见、行使表决权。　　依照国家有关规定组织协调所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的兼并破产工作，拟订所出资企业收入分配制度改革的指导意见，调控所出资企业工资分配的总体水平。　　3、对企业国有资产的管理和监督　　（1）国有资产监管机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，协调所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷。负责建立企业国有资产产权交易监督管理制度，加强企业国有资产产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动，防止企业国有资产流失。　　（2）国有资产监管机构对其所出资企业的企业国有资产收益，企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依法履行出资人职责。　　（3）国有资产监管机构代表本级人民政府向其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会。　　（4）国有资产监管机构依法对所出资企业财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司应当按照规定定期向国有资产监管机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。　七、国民经济的监督调控（一）国民经济中的基本关系　　1、现代市场经济都是有政府调控的市场经济　　随着社会主义市场经济的发展，新型的资源配置方式和与其相应的宏观调控模式，在市场经济中发挥了重要的作用。市场经济绝不等于资金的自由经济。认真对比研究主要发达国家的市场经济体制，就会发现现代市场经济都是有政府调控的市场经济。　　2、社会主义市场经济的发展离不开政府的宏观调控　　我国处在社会主义的初级阶段，市场经济的培育与发展，需要一个逐步完善的过程，因此，在这个特定的历史阶段，必须加强政府对经济的宏观调控。正确发挥政府管理经济的职能，对国民经济活动进行高效、有限、负责的调控，纠正市场缺陷，是我国市场经济有效运行的必要条件。　　3、法律手段和经济手段是实现宏观调控的主要手段　　在社会主义市场经济中，实现宏观调控应主要运用法律手段和经济手段，综合采用其他手段，才能发挥宏观调控手段的总体功能，从而有效地调节经济运行，促进经济健康发展。　　4、提高国家宏观调控能力必须加强综合监督　　宏观调控的控制职能，是指经济管理者为保证管理目标的实现，对目标计划实施过程进行的监督和调节，因此实现宏观调控，离不开综合经济监督。众所周知，由于我国实行改革开放，参加国际分工与合作，参与国际竞争，增强了我国的经济实力和综合国力。但越是推行社会主义市场经济，实行改革、开放、搞活，就越需加强经济监督，越是进行配套改革，就越需要综合监督。实行综合经济部门监督是实现国民经济宏观调控的具体措施。　　大量事实证明，没有强有力的综合经济监督，特别是审计监督和法律监督，就不能维持正常的市场经济秩序，就会损害国家和整个民族利益。　　综上所述，发展社会主义市场经济，必须加强宏观调控以及综合经济监督和法律监督，完善宏观调控手段和协调机制，实施适度的财政、货币政策，注意掌握调控力度，才能保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现国民经济稳步增长。 　　国民经济综合平衡是指在整个国民经济范围内的综合平衡。它的基本目的在于对整个国民经济的运行进行宏观经济管理，使之发展的规模、比例、效益和速度相互协调。它包括：总供求的平衡，国际收支的平衡，财政信贷的资金平衡以及主要物资平衡等。（二）国民经济衡量与监测　　1、国民经济监测的内容和指标体系　　(1)国民经济监测，主要包括以下几方面内容：　　a国民经济运行的总体态势。　　b经济形势的变动态势。　　c经济景气的变动态势。　　d国民经济调控措施及政策的实施状况和效果。　　e国际经济环境的变化态势。　　(2)监测指标体系的选择原则　　国民经济监测指标体系是指一系列的宏观经济指标，它们构成了相互联系和相互补充的体系，用于国民经济各领域的监测。　　在国民经济指标体系的设计中，监测指标体系的选择原则一般是；　　a经济意义明确，能反映国民经济总体活动和运行规律，对经济活动影响最为重要的指标；　　b反应灵敏可靠，能对经济运行的变动作出较为灵敏和准确反应，对经济活动具有较强测度能力的指标；　　c彼此之间相互分工、互相补充，不仅能够反映经济运行的侧重面、过程、内容，而且能够根据经济分析需要反映长期、中期、短期经济状况的各类指标。　　(3)根据国民经济调控的需要和我国统计制度现状，国民经济监测主要指标如下：　　a反映供给变动的指标。　　b反映需求变动的指标。　　c反映供求平衡和市场行情的指标。　　d反映经济增长与结构的指标。　　e反映社会资金变动及其平衡状况的指标。　　f反映经济效益的指标。（三）国民经济预警　　1、国民经济预警系统及其指标　　(1)预警系统是指对未来某项活动运行将出现的问题提前发出警告的信息系统。国民经济预警系统的根本功能和目标，就是预报未来国民经济运行中的景气状态。　　(2)预警系统由功能上相对独立的几部分组成：　　a监测预警指标体系。　　b各景气状态间数量特征的确定系统。　　c变量预处理系统。　　d根据监测和分析结果作出景气前景判断的系统。　　2、国民经济预警的主要方法　　按预警依据划分，国民经济预警方法主要可以分为景气指数法、景气警告指标法和短期计量模型法。（四）国民经济调控　　1、国民经济调控的对象与目标　　(1)国民经济调控的对象，是指经济主体的各种经济活动以及由这些经济活动所带来的种种矛盾和问题。　　(2)国民经济调控目标包括经济稳定、经济增长、社会性公平与发展等方面。　　(3)国民经济调控目标之间的主要关系　　由于经济运行的内在联系和矛盾，由于国民经济调控目标体系的侧重点不同，以及实现目标的手段在作用方向、程度和时间上的差异，使得一定时期的政策目标之间呈现出复杂的关系。一般情况下，政策目标之间存在着三种主要关系:　　a互相独立（彼此完全没有影响或影响极小到可以忽略）、　　b互相补充（在各自目标实现过程中会彼此促进） 　　c互相对立（在各自目标的实现过程中会彼此阻碍）。　　2、国民经济调控手段　　最为常用的分类是按照作用性质并将调控手段分为经济手段、行政手段、法律手段和思想教育手段。　　(1)经济手段是指借助价值形式调节市场主体物质利益关系来实现国民经济调控目标的一系列措施。具体工具有价格、税收、利率、工资率、汇率、补贴、奖金、开支等。经济手段的特点是：第一，诱导性。第二，间接性。第三，价值形式性。　　(2)行政手段是指借助于行政机构的权力规定市场主体行为来实现国民经济管理目标的一系列措施。具体工具有行政命令、指示、审批、市场准入、检查、评估及其相应的行政规定。行政手段的特点是：第一，强制性。第二，直接性。　　(3)法律手段，是指借助于国家立法形式规范市场主体行为来实现国民经济管理目标的一系列措施。具体工具有宪法、行业立法、管理条例、临时性行政法规以及相应的制度规定。法律手段的特点是：第一，权威性。第二，稳定性。第三，透明性。　　(4)思想教育手段是指借助于观念灌输和说服方式培充市场主体应有的意识来实现国民经济管理管理目标的一系列措施。具体工具有报告、演讲、座谈、集会、个别交谈、学习、参观等活动。思想教育手段的特点是：第一，观念性。第二，潜在性。第三，长期性。　　3、国民经济调控政策体系　　适用于国民经济各个领域、侧面重于表现宏观调控手段的国民经济调控政策主要有：财政政策、货币政策和收入分配政策；适用于国民经济运行的某个环节或某个领域、侧重于表现宏观调控内容的国民经济调控政策主要有：产业政策、外贸政策、就业政策和投资政策等。其中，财政政策和货币政策是国民经济调控的基本政策。八、国民经济的协调发展（一）国民经济的综合平衡　　国民经济综合平衡是指在整个国民经济范围内的综合平衡。它要求社会总需求及其各个重要构成部分必须同社会总生产及其相应的各个重要构成部分相平衡，要求价值平衡与实物平衡互相一致。量力而行，量入为出，是搞好综合平衡的一项基本原则。　　它的基本目的在于对整个国民经济的运行进行宏观经济管理，使之发展的规模、比例、效益和速度相互协调。它包括：总供求的平衡，国际收支的平衡，财政信贷的资金平衡以及主要物资平衡等。（二）城乡经济协调发展　　我国城乡呈现典型的二元结构特点，特别是在社会领域的二元割裂极为严重。我国城乡之间的巨大差距，不仅严重影响了社会公平，而且对于我国经济社会的持续健康发展也产生了不利影响。随着城乡之间经济社会交流不断扩大，有不少制度改革使城乡二元结构有所松动。所谓城乡协调发展，并不是使农业和工业这两个不同的产业形态同质化，也不是使农村和城市两个不同的景观趋同化，而是通过调整目前不合理的法律法规和相关政策，使城乡获得平等的生存与发展权利，藉此消灭传统城乡差别，特别是城乡基本公共服务和城乡居民收入之间的巨大差距，建立城乡发展一体化、基本公共服务均等化、资源产品市场化、政治生活民主化的新模式。　　1、当前城乡协调发展中面临的问题和矛盾　　我国长期形成的城乡割裂的一系列制度，有很多已经被相关法律法规固化下来，具有很强的稳定性，并持续影响着我国城乡协调发展的进一步推进。　　（1）城乡割裂的社会保障和福利制度　　构建城乡统一的社会保障和福利制度，是追求社会公平的内在要求。目前，我国的社会保障和福利制度在城乡之间差别巨大，成为是阻碍城乡协调发展的关键问题和矛盾。　　（2）城乡割裂的财税制度　　新中国成立初期，我国采取了重工业优先发展和城市优先发展的战略，并采取一系列抑农促工、强城弱乡的财税手段来保障这一战略的实施，造成我国城乡差距的迅速扩大。这种城乡严重割裂的财税体制，严重制约着城乡协调发展。　　（3）不对称的城乡土地制度 　　城乡土地的不对称性，使农村无法与城市平等地分享由发展机遇带来的资源收益。一是农民土地包括宅基地的使用权收益和附着物所有权收益很难流动，很大程度上限制了农民的流动。二是缺乏对农村强制征地的严格限制，而且对失地农民的补偿标准偏低。三是农村土地承包法虽然为承包农民提供了更大的交易土地的自由，但没有提供以承包权进行抵押的法律基础。四是与城市居民拥有的处分其房屋的权利相比，物权法草案对农民在处理房屋及其房屋下面的宅基地方面的权利限制的过于严格。　　（4）城乡有别的户籍管理制度　　目前，我国户籍制度对于推进城乡协调发展的阻碍主要表现在以下几个方面。一是依附于户籍制度上的城乡有别的各种劳动就业、教育培训、社会保障等制度。二是户籍制度中对居民户口身份迁转的严格限制。三是城乡有别的户口管理制度削弱了户籍制度在人口信息统计方面的功能。　　2、推进城乡协调发展的基本思路和原则　　要解决长期以来形成的城乡差距，关键在于贯彻落实科学发展观，从根本上解决长期以来形成城乡之间不公平的制度因素，从根本上缩小和消除城乡差距。　　（1）着眼长远、逐步推进　　我国城乡分割，时间跨度长，城乡差异巨大，涉及人口政策、财税政策、土地政策等方方面面，很难一时全部解决。推进城乡协调发展，对于我国来说将是一个长期的艰巨任务，需要逐步推进。　　（2）统筹考虑、重点突破　　造成我国城乡分割的原因很多，需要统筹考虑当前制约城乡协调发展的种种制约因素，重点解决其中的关键问题。　　（3）以人为本、深化改革　　随着城乡差距的迅速拉大，政府在提供公共服务、维护社会公平等方面出现了不少的缺位、错位现象，使得本来就在经济方面处于弱势的农民在获得政府提供基本公共服务方面的难度很大。　　（4）探索立法、规范运作　　我国城乡分割不仅历史长，涉及面广，而且还通过国家立法机构和政府出台了一系列城乡有别的相关政策，这样，就通过法律法规固化了城乡有别的体制，这也是造成我国城乡之间不能协调发展的根本原因。　　3、推进城乡协调发展的工作重点　　我国城乡严重割裂的二元结构通过一系列的制度安排形成后，具有巨大的稳定性和惯性，很难一时全部打破和改变。推进城乡协调发展，应着眼于突破城乡二元体制，统筹兼顾，稳步推进，重点突破，通过体制机制创新，建立健全统筹城乡发展的制度体系。　　（1）建立城乡均衡发展的基本公共服务体系　　建立城乡统一的基本公共服务体系是推进城乡协调发展的根本保障。我国基本公共服务框架尚在完善之中，建立覆盖城乡的公共服务体系将是一个渐进的过程，必须分阶段进行，集中财力优先安排。　　义务教育体系：建立城乡均衡的义务教育体系，关键是要建立稳定的农村义务教育财政资金渠道，减少城乡之间的巨大差别。　　医疗卫生体系：构建城乡均衡的医疗卫生体系，要以推进新型农村合作医疗、农村医疗救助制度和城市医疗保险为契机，积极推进城乡协调的医疗卫生体系建设，逐步建立全民统一的医疗卫生保险体系。　　养老保险体系：随着城镇养老保险由企业养老保险到区域保险再到全国统一养老保险的演变，城乡养老保险体系开始走向社会化，这为推进城乡统一的养老保险体系提供了契机。　　（2）建立城乡统一的要素市场体系　　建立城乡统一的包括金融市场、劳动力市场、土地市场等在内的要素市场体系是推进城乡协调的主体内容。建立城乡统一的要素市场体系，要清除生产要素流动壁垒，构建城乡统一大市场，实现城乡资源优化配置，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，包括资本、劳动力、土地、技术和信息等。　　金融市场：建立城乡均衡的金融市场体系，关键是要深化农村金融改革，强化农村金融体系的整体功能，适应农村多层次、多元化的金融需求。　　劳动力市场:城乡统一的劳动力市场就是把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。制订国民经济和社会发展规划，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。　　土地市场:我国农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农民对土地的权利一直处于相对弱势。土地市场改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理。　　（3）建立切实有效的支农惠农体系 　　我国农村和农业为了支持城市和工业发展做出了巨大贡献和牺牲，目前已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。因此建立切实有效的支农惠农体系，是建设社会主义新农村的需要，有利于促进城乡协调发展。　　财政支农体系:要针对中国农业发展后劲严重不足的现实矛盾和薄弱环节，着力强化政府财政对农业的支持力度，明确各级政府财政支农责任，努力增加预算内支农资金，使财政对农业的投入总量和比重都有较大幅度的提高。　　农业服务体系:加快建立并不断完善与现代农业生产相适应的农业服务体系，是促进农村发展，构建城乡协调发展的重要举措。　　（4）建立城乡统一的人口管理体系　　城乡统一的人口管理体系，并不意味着要撤销现有的户籍制度，而是要制定出没有城乡差别、能够惠及全体人民的包括平等的就业机会、居住机会、教育机会、社会保障和医疗制度的综合型社会制度。（三）环境、资源与可持续发展　　1、我国资源特点　　伴随着经济的增长,在人均资源不足的情况下,资源需求与日俱增,资源消耗高、浪费大,对外依存度不断提高,已构成了对经济进一步发展的严重威胁。　　(1)资源人均占有量严重不足,资源供应面临较大压力。　　(2)资源消耗强度大,利用效率低,浪费严重。　　(3)重要资源对外依存度不断上升,能源安全问题突出。　　(4)资源价格普遍较低。一是地价低。二是水价低。我国各个城市水价普遍偏低,目前,仅为国际水价的1/3。三是能源价低。包括煤价、油价、电价均低。四是矿产品价格低。我国矿产资源补偿费平均率为1.18%,而外国一般为2-8%。(五)资源市场和政策环境不健全。一方面,资源利用存在严重的自然垄断,企业代行政府职能,市场竞争不充分;另一方面,存在着政府直接干预以及政府职能“缺位”和“越位”现象。　　2、我国环境特点　　近几年,我国加大了用于环境保护和治理的投资力度,环境污染治理和生态建设的步伐加快,部分城市和地区环境质量有较大改善。但环境治理的力度远远赶不上破坏的速度,生态环境总体继续恶化,环境污染状况日益严重。主要表现在:水土流失严重,沙漠化迅速扩展,草原退化加剧,森林资源锐减,生物物种加速灭绝,地下水位下降,水体污染加重,空气污染严重,固体废弃物存放量过大,垃圾包围城市,城市污染向农村蔓延。目前,西部地区水土流失面积已达282.59万平方公里,占我国水土流失总面积的77%。　　3、资源、环境与经济社会发展的矛盾日渐突出　　资源和环境是促进经济社会健康发展的保证,经济社会发展必须兼顾环保要求,不能以牺牲环境为代价。当前,我国经济社会的快速增长与资源大量消耗、生态环境破坏严重之间的矛盾日渐突出,而且加快全面建设小康社会进程,保持经济持续快速增长,资源消费会更快增加。但如果继续沿袭传统模式,以资源的大量消耗实现工业化和现代化,经济社会发展是难以为继的。改革开放以来,我们用能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。到2020年,要再实现GDP翻两番,即使是能源再翻一番,也很难保障其能源供给。我国钢铁、有色金属、石油石化、水泥等高耗能产业的需求量在继续增加,资源消费增长速度在加快,环境污染程度在加剧,而世界能源和矿产资源供给不但有限而且很不稳定,我国不可能依赖大量进口来弥补需求,这样必然会造成资源、环境和经济社会发展之间矛盾的加大。反过来,这种资源和环境的制约作用又将会导致经济社会改革力度和成本的加大。　　4、建设资源节约型、环境友好型社会势在必行　　实现资源的合理利用、环境的逐步改善以及经济社会的可持续发展，落实科学发展观,建设资源节约型、环境友好型社会和发展循环经济。　　（1）资源的合理利用重在开源节流　　资源有效利用的重点是采取“开源节流” 双向并举的发展策略:一是必须形成有利于节约资源的生产模式、消费模式和城市建设模式。在生产领域,推行节约型增长方式,着力构建节约型产业结构;在消费领域,大力倡导合理消费、适度消费的消费观念和消费行为;在城市建设方面,节约和集约使用土地、淡水、能源等资源,建设规范的再生资源回收利用体系。二是大力推进节约降耗,提高资源利用效率,减少自然资源消耗。在资源开采和消耗环节,要大力提高资源综合开发和回收利用率;在废弃物和再生资源产生环节,要大力开展资源循环利用和综合利用;在社会消费环节,要大力提倡绿色消费。三是积极发展替代资源和可再生资源。要加大国内煤矿资源和东海、南海等海域石油、天然气等能源的勘探、开采力度;我国开发可再生资源和清洁能源的潜力巨大,要发展核能,鼓励利用风能、太阳能、生物质能和一些潮汐能等可再生资源。同时,要积极开展国际资源合作,充分利用国际国内两个市场、两种资源。　　(2)环境的改善重在控制污染、加强保护和保持生态平衡　　环境保护和污染防治的实施,主要包括:控制污染物排放总量,加大重点河流和湖泊水污染防治力度,加强饮用水源地保护,开展流域水质污染防治,提高污水处理率;控制有毒有害工业气体排放;强化海洋污染及生态环境监测,实施污染物入海总量控制制度;优先发展公共交通,控制城市机动车尾气污染和噪声污染;逐步实行垃圾分类收集,提高垃圾无害化处理率和综合利用率等。　　在控制污染的过程中,需要加强环境保护法规建设和监督执法,修改完善环境保护技术标准,严格环境准入,重点检查高耗能、高耗水地区和重点行业节能、节水情况。同时,对于违规企业,要依法采取强制措施,从源头和全过程实现污染物的减量化、资源化和无害化。另外,需要积极参与区域和全球环境合作。环境保护的目的是要实现生态平衡。本着“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,建立生态补偿机制和完善的生态环境监测与评估标准体系,强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护,特别是保护生态脆弱区和环境资源再生敏感区。　　实现水资源优化配置和合理利用;坚持土地管理制度,加强耕地保护和基本农田建设;加强林地保护和森林资源建设,重点保护长江上游、黄河中上游和东北国有林区天然林资源,治理水土流失,减少风沙危害;积极落实草原承包制,加大以人工种草、飞播种草、围栏封育、草场改良、划区轮牧和草地鼠虫害防治等为主要内容的天然草原保护建设工程实施力度;加强矿山生态环境恢复治理;加强海洋监测,开展全国性海洋生态环境调查与研究;制定气候资源合理开发利用与保护规划;有计划地建立一批质量高、有实效的自然保护区;建立可持续发展的农业生态系统;加大城市绿化建设力度,提高城市大气环境质量。　　(3)可持续发展需要坚持“四个调整”　　可持续发展战略的实施离不开四个调整,即调整经济增长方式、调整产业结构、调整消费结构以及调整区域发展结构。调整经济增长方式即由消费和投资、内需和外需共同拉动增长,由工业、服务业和农业共同带动增长,依靠人力资本和技术进步支撑经济增长,逐步形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济增长方式。调整产业结构就是提高第三产业在国民经济中的比重,大力发展高技术产业,促进传统产业升级,大力发展集约化农业,大力发展环保产业。调整消费结构就是在全社会形成崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念,逐步形成文明、节约的行为模式。调整区域发展结构就是考虑区域资源条件和环境承载能力,严格区域规划管理,实施有特色的区域建设和经济发展模式。　　(4)可持续发展战略需要全方位推进　　转变观念,加大宣传力度　　加强法制建设,完善法律法规和规则标准　　加强体制创新,研究制定政策　　加强领导,强化监督,实现管理创新　　依托科技力量,增强企业节约能力和经济实力　　加强国际交流,利用全球资源与市场（四）国内发展与对外开放的协调　　1、统筹国内发展和对外开放的重点　　一是要统筹协调好内需与外需的关系。我国人口众多，能源和重要资源严重不足，必须力争较多地利用国际资源。为此，必须相应增强对外支付能力，保持出口和资本净流入长期稳定增长。但我国的外贸依存度按照算术算法，今年预计将超过70%，在“十一五”时期，外贸依存度将继续上升。考虑到我国对外贸易中加工贸易比重较高、现行人民币汇率实际低估经济总量等因素，调整后的实际外贸依存度不是很高。但我国外贸依存度的快速上升，特别是最终产品市场过度依赖于美欧市场，能源和重要原材料过度依赖国际市场，出口增长与外商直接投资有很高的相关性，仍会产生诸多的深层次矛盾以致影响未来的发展。对此，统筹协调内外需之关系，就要坚持内需为本的原则，依靠需求升级、结构深化、经济转型、效益成长来带动国内经济和出口的发展，加快形成内外需协调增长的增长新模式。　　二是把“引进来”、“本地化”、“走出去”作为不同阶段的发展重点，处理好有效利用国内资金与合理高效利用国际资本之关系、产业内移与外移之关系、经济安全自主与投资准入准出之关系，是内外统筹的重要内容之一。统筹国内资本积累、利用外资与对外投资之关系，包含三层意义，第一层是通过融通国际资本和吸引外来投资（引进来），提高国内储蓄转化为投资的能力（本地化），并形成对外投资的综合运作能力（走出去）；第二层是吸引与外资相关的人才、技术和管理窍门，通过消化吸收转换实现稀缺要素的本地化和扩散，形成本国的核心竞争优势并具备“走出去”的实力；第三层是引进市场经济观念，培育本国的市场经济因素，并最终形成全球化的综合运作能力。目前，我国正处于“本地化”阶段，要形成“走出去” 的能力，就必须统筹考虑利用外资、对外投资与国内的投融资体制改革、产业竞争力、技术进步、维护市场竞争秩序、环境保护以及资源合理利用之间的关系。　　三是统筹协调国内发展与参与全球多边、区域合作的关系，实质上是统筹建立统一的国内大市场与促进区域和全球国际市场的关系。目前，北美和欧盟一体化范围扩大必然产生对我国贸易和投资的替代，亚洲经济一体化主要涉及中、日、印等大国间关系以及如何利用小国作为杠杆谋求大国地区利益的问题。长期看，参与全球规则制定是我们努力的方向。短期内，应积极协调国内统一大市场与参与全球多边、区域合作的关系。　　四是统筹协调我国产业结构升级与国际产业转移的关系。问题的核心是不断构建和提升我国产业的国际动态比较优势，在参与国际产业分工体系中保障我国重要产业的安全自主和逐步提高分工层位。当前，国际产业转移的重心由初级工业向中高附加值工业、由传统工业向新兴工业、由制造业向服务业转移。积极有效地承接国际产业转移，进一步密切国内生产与国际生产体系的内在联系，同时避免在承接国际产业转移中容易出现的“孤岛”、“飞地”现象，将对加快我国产业结构升级具有重要作用。　　五是统筹协调经济体制改革和对外开放的关系。以开放的视角来看待国际通行规则和我国经济体制改革的要求，营造内资外资经济公平竞争的体制环境，为各类经济主体平等参与市场竞争提供体制上的保障。加快建立内外统一、开放、有序的市场体系，打通国内市场与国际市场之间的有机联系。　　六是统筹协调内外部经济，建立开放的宏观调控体系。统筹协调经济增长、价格稳定、充分就业、国际收支平衡四大目标，建立开放型经济的宏观调控体系。人民币汇率在调整平价（升或贬值）或机制（弹性或灵活的汇率机制）间的政策选择，短期以稳定为主，中长期应加快外汇市场的改革，尤其是作为外汇风险管理手段的金融衍生工具市场的建立和有效监管，由平价调整过渡到机制调整。　　2、新时期统筹国内发展和对外开放的若干途径　　（1）增强统筹国内发展和对外开放的协调能力　　（2）建立开放的宏观调控体系　　（3）积极有效地承接国际产业转移，提高产业国际竞争力　　（4）深化金融体系改革和机制创新，维护我国金融安全　　（5）制定应对涉外经济摩擦的对策措施　　（6）进一步完善“引进来”各项政策，加快实施“走出去”战略　　（7）明确人民币汇率制度的改革方向　　（8）合理利用外部资源（五）短、中、长期发展目标的协调　　1、国民经济中短、长期目标的关系　　中长期宏观调控和短期宏观调控的区别，不仅在于调控时间的长短，更在于调控目标不同。短期宏观调控的目标在于实现宏观经济的稳定，而中长期宏观调控目标则是着眼于长期经济增长和长期宏观经济结构的优化。国民经济管理的政策目标为了减少短期经济波动，会制定出相应的短期目标，但最终应将其纳入到国民经济中长期可持续发展的框架中，将短期与中长期有机结合，协调发展。　　经济增长率既是短期宏观调控的目标之一，又可以作为长期宏观调控的一个目标，但二者的依据不同。短期宏观调控从经济稳定的目标出发，对经济增长加以关注，这是因为经济增长与充分就业和物价稳定有着密切联系，经济增长率太低会导致失业增加，经济增长率太高会导致通货膨胀。但经济增长又关系到国家综合国力问题，在长期中，综合国力达到怎样一个目标，与经济增长率有着密切的关系，在一定程度上依存于经济增长率。年均经济增长率是一个总量指标，它在一定程度上反映着综合国力的增进状况，因此经济增长率又可以成为长期宏观调控的目标之一。　　产业结构目标既属于短期宏观调控目标，又属于长期宏观调控目标，不过二者的关注点不同，短期宏观调控着眼于经济稳定，它关注产业结构是否协调，其产业结构目标是产业结构协调，而产业结构高度化不是短期宏观调控所关注的，它属于长期宏观调控目标。即便是产业结构协调化目标，在短期宏观调控期间，也只能实现到一定程度，即实现到不至于影响宏观经济稳定的程度，至于产业结构协调化的完全实现，只有在长期中才有可能。长期宏观调控关注产业结构的高度化，同时它也关注产业结构的协调化，即把产业结构高度化和协调化都作为自己的目标。 　　地区之间经济结构问题和城乡之间的经济结构问题。无论是缩小地区之间的经济差距，还是缩小城乡之间的经济差距，对于我国来说都具有全局性、战略性意义，它们都属于宏观经济问题，仅靠市场机制难以实现这两个目标，因此都属于宏观调控的对象，又因为这两个宏观目标的实现将是一个长期的过程，所以应把它们纳入长期宏观调控目标促其实现。　　2、“十一五”和“十二五”规划　　“十一五”规划是党中央提出科学发展观和构建和谐社会重大战略思想后编制的第一个五年规划。科学发展观与和谐社会的提出，是我们党领导发展的理念和治国理念的升华。“十一五”规划必须以科学发展观统领经济社会发展全局。发展目标的确定必须体现科学发展的要求，引导各方面转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展转入科学发展的轨道。做到“五个突出”：按照以人为本的要求，突出人文的、社会的目标；按照统筹城乡、区域发展的要求，突出城乡和区域协调发展的目标；按照转变经济增长方式的要求，突出结构和效益的目标；按照可持续发展的要求，突出提高资源利用效率、保护生态环境的目标；按照构建和谐社会的要求，突出公共事业和公共服务的目标。　　2011年3月全国人民代表大会将审议修订《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》并颁布实施。“十二五”规划的内容包括农业经济发展、工业增长、服务业发展政策、区域（如东北老工业基地振兴、中部崛起、西部大开发等等）推进优惠政策、体制改革、财政税收、住宅房地产、科技教育、社保、医疗卫生、人事体制改革等等所有国计民生的重大问题，都是与全国党员领导干部和广大百姓未来五年息息相关的。　　在“十二五”规划中，国民经济和社会发展目标：　　在整个国民经济中，农业是基础，工业是龙头，三产是血肉，科技是骨架，无农业不稳，无工业不强，无三产不富，无科技不长。在社会发展目标上，体制改革应以反腐倡廉为核心内容，政清自然就人和；财政税收应该轻税薄赋，让利于民而不与民争利；彻底改革当今的住宅房地产市场，杜绝“权贵资本家”利用住宅房地产来盘剥中国国民；科技要与具体产业捆绑，共同成长；教育要学以致用，既注重于现代科技文化的学习，又致力于传统文明的传承和民族精神的提升；社保、医疗卫生和人事体制改革等工作，都要围绕实质性提高广大人民生活水平和生存质量上来。　　中国自加入世贸组织以来，中国经济已完全被世界经济绑架了。中国的资源、能源、劳动力和土地资源都以极其低廉的价格持续向世界经济输血，中国的高端消费市场又被国外的跨国公司利益收割（六）科学发展观与和谐发展　　科学发展观是十六届三中全会提出的重要指导思想，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。在新世纪新的发展阶段，要把科学发展观贯彻落实到经济社会的各个方面，贯彻落实到现代化建设的全过程。　　1、科学发展观指导我国经济发展　　科学发展观是新一届党中央坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，从新世纪新阶段出发，对发展问题提出的新理念，是与邓小平的改革发展思想一脉相承的。当前，我国经济社会发展处于一个重要而特殊的时期，经济社会发展进入了一个关键阶段。这个阶段挑战与机遇并存，影响快速发展的许多不确定因素很多。例如居民的消费进入了更高层次，供需均衡难度更大；商务成本和劳动力成本会上升，劳动密集型的产业存在向外转移的压力，等等。因此，必须要按照科学发展观的要求，把全面协调可持续的要求作为我国新一轮经济社会发展的总方针，牢牢把握以人为本、发展经济、致富百姓的根本目的，努力实现生产发展、生活富裕、生态良好的和谐统一。　　(1)把科技进步作为推进我国增长的主动力　　我国第三产业发展速度减缓，人多地少，资源相对不足，生态环境承载能力相对薄弱。这种资源环境特征决定了今后我国的发展必须依靠科技进步。因此，要全面实施科教兴国战略，加大科技创新的人力资源和物质资源投入，切实提高我国科研经费投入占GDP的比重。同时要利用经济国际化程度高这一特征，强化国际科技合作，在全球范围内集成技术创新资源，提升技术创新水平。　　(2)进一步转变政府职能　　行政体制和政府职能转变是下一步改革的重点。我国经济生活中小社会强政府的状态并没有彻底改善，“行政经济”的痕迹还很深，一些领域由于政府管理与服务不到位而出现各种社会矛盾，这与市　　场经济的要求还有很大差距。因此，我国要进一步转变政府职能，切实做好政府应该做的事，有所为有所不为，进一步提高城市管理、社会管理的水平。　　(3)努力保持社会结构的均衡发展 　　随着人们的就业方式，生活方式，思想方式进一步多样化，以及城乡差距，贫富差距客观存在，社会结构均衡将是一个全新的突出的课题。在今后的发展中，我国一方面要重视经济增长使全体人民收入同步增加，保护低收入者和弱势群体的利益。另一方面，要深入研究社会结构均衡的问题，培育和发展中间收入阶层，积极探索和发挥各种中介组织和民间组织缓冲压力，化解矛盾的职能和作用，形成多元的社会稳定均衡机制。　　2、贯彻落实科学发展观，必须要追求和谐发展的目标　　以人为本是科学发展观的本质与核心。以人为本的发展就是和谐发展。和谐发展包括三个方面：人与自然、人与社会、人与自身的和谐发展。　　(1)促进经济现代化。发展是当今世界的两大主题之一，我们必须坚持经济建设为中心。没有经济的快速发展，其他各方面的和谐发展目标就很难实现。　　(2)切实抓好公共安全。制定和完善全方位、多层次的各类预警系统和应急预案，构建快速反应系统，形成对全社会有效覆盖和全面管理的体系。抓好安全生产工作，落实安全生产责任制，杜绝重特大安全生产事故的发生，减少一般事故，实现各类安全生产事故数、伤亡人数和直接经济损失三项控制指标零增长。　　(3)完善社会保障体系。深化就业体制改革，继续实施和完善鼓励企业增加就业岗位、加强就业培训的各项优惠政策，改善创业和就业环境，重点做好失业人员、城镇新增劳动力和农村转移劳动力的就业工作。加大公共财政对社会保障的资金支持力度，进一步扩大养老、医疗、失业、工伤、生育、住房公积金等基本社会保险覆盖面。不断深化医疗保险制度改革，健全城镇职工基本医疗保险和城乡发展合作医疗保险制度。进一步完善以住房公积金制度为主要途径的城镇职工基本住房保障体系。健全社会救助体系，进一步完善城乡最低生活保障制度，逐步提高最低生活保障标准。　　（4）提高人民生活质量。努力增加居民收入，缩小贫富差距和城乡差距。增加广大居民的幸福感，树立居民的幸福、自豪、希望、力量和信心，将居民的幸福感作为评价一个地区和谐发展的重要方面。　　实施可持续发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，促进人与自然的和谐。