徐双敏-行政管理学 44页

第一节行政概念的阐述一、行政的基本内涵行政活动伴随国家的产生而出现。然而，“行政”作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则始于在国家活动领域中将政治与行政做出明确区分，由此导致公共行政（或政府行政）概念的出现。《牛津词典》将“行政”一词定义为：“一种行政执行行为”，即“对各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。《韦伯斯特词典》对行政一词的定义基本上与其类似。其他一些专业词典规定的更为详细，关于行政一词的定义还包括：“与保留记录和信息处理有关的活动；日常文书工作”，“与执行他人制定的规定、程序和政策有关的活动”；根据以上不同的定义，我们可以对“行政”做一个基本的定义：“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。具体表现为政府以为全体国民服务等宪法原则和宪法精神为依据，以实现社会公平和社会正义等行政理念为指导；以运用公共行政权力为基础，以承担行政责任为前提，以合法的行政管理方式为手段，以追求卓越为目标履行政府职能，制定国家宏观公共政策。二、行政的特征（一）政治性(Political)：行政的阶级性，统治阶级通过行政来贯彻政治主张；（二）社会性(All-around)：社会经济、科学、文化、教育、卫生；管理社会公共事务是行政的基本职能；（三）执行性(Executive)：执行立法机关制定的法律，下级行政机关应执行上级行政机关的政策、方针和决议；（四）系统性(Systematic)：开放的子系统，同社会其他系统（法律、政治）进行人才物的交换；三、政治与行政政治与行政是政府的两种功能。对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文《行政之研究》（1887）和古德诺的名著《政治与行政》（1900）中提出的政治与行政两分法的观点，被公认为开创了公共行政学的传统。“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的执行，前者谓之政治，后者谓之行政”。在威尔逊看来，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。古德诺则认为，“行政管理的很大一部分与政治无关……应当把其中很大一部分从政治实体的控制下解脱出来。”但政治与行政有着密切的联系，割裂二者之间的联系而取得行政独立性的做法显然是有其局限性的。四、管理与行政随着人类社会的产生，管理活动也相应出现。特别是国家产生以后，除国家政务从社会事务中的分离出来外，还出现了多种多样的管理领域以及由此形成的各种不同的管理主体和管理行为。因此，行政与管理有着密切的关系。行政管理在任何社会中都是由最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。但行政与传统意义上的管理又有着其不同点，如出现和存在时间早晚的不同，活动的外延宽窄的不同，活动性质的不同等。第二节行政管理学的产生与发展一、西方行政管理学的产生与发展（一）行政管理学产生的历史条件和社会背景1、“行政国家”的出现。其标志是：行政机关规模扩大、人员增长、公共事务管理职能扩展。2、“文官制度”改革运动的发展。其目的是：废除政党分肥制、建立“中立的”文官制度和功绩制。3、多学科的形成与发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件4、专业教育和职业教育的发展（二）行政学产生之前的行政思想（19世纪末之前）1、亚里士多德的行政思想2、马基雅弗利的行政思想3、洛克的行政思想 4、卢梭的行政思想5、密尔的行政思想（三）西方行政管理学的产生与发展1、早期研究时期（19世纪末－20世纪初）（1）政治－行政二分法的提出威尔逊《行政学研究》古德诺《政治与行政》（2）传统管理理论对行政学研究的推动泰勒科学管理理论法约尔行政的5项职能（计划、组织、指挥、协调、控制）2、两次世界大战期间的研究（1917－1945）（1）公共行政学的诞生马克斯·韦伯《社会组织与经济组织理论》（1922年）怀特《公共行政学研究导论》1926年（第一本教科书标志着学科的形成）。威洛比《行政学原理》1927年最早流行的教科书。（2）传统管理理论的继续发展古利克与厄威克《行政科学论文集》（1937年）管理七职能论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。巴纳德《经理的职能》（1938年）正式组织与非正式组织的关系（3）行为科学理论的两次冲击1927－1932年梅奥的霍桑试验马斯洛的需求层次理论3、第二次世界大战后期的研究（1946－1959）（1）对传统管理理论的批判和新理论的形成西蒙《公共行政评论》1946年；《行政行为》1947年：“管理就是决策”；“满意原则”高斯《公共行政学之我见》1947年，引入“生态行政学”的概念，开辟了新的方向里格斯《比较公共行政模式》1957年；《公共行政生态学》1961年（2）多元趋势的发展帕金森《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》1957年麦格雷戈关于人性假设的X理论和Y理论林德布洛姆渐近调适理论4、20世纪60年代至70年代的研究这一时期总的特点是：经济学与管理理论初步结合5、20世纪80年代以来的研究（1）经济学理论与政府行政的充分结合布坎南公共选择理论与政府行为研究－市场和政府的作用诺思新制度经济学派的政府经济职能理论（2）政府再造理论奥斯本《改革政府》1992（十大原则）（3）彼得斯《未来政府的治理模式》二、中国行政管理学的发展与演进（一）古代：1、中国古代行政体制（1）禅让制到世袭制（2）王权与中央集权制度的出现（3）中央管理体制的演变： 丞相制：三公六卿；三公九卿；三省六部内阁制（明），内阁、军机处双轨制（4）地方管理体制的演变分封制；郡县制；行省制2、中国古代官吏制度中国古代王朝随着中央集权制度的形成和发展，逐步建立一整套等级森严、管理严密的官吏制度，主要包括：选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致休、丧葬抚恤等。3、中国古代的行政管理思想（1）思想综述（2）对现代的影响（产生较早，历史悠久；自成体系；影响近代西方行政；影响当代中国政府）（二）现代：我国公共行政学的研究历史与现状：行政体制的建设，权责配置与有效运转；以科学制为代表的官吏选择及管理制度；官吏监督制度等等。   近代革命先驱者孙中山提出立法、司法、行政、考试、监察五权分立制度。30年代末我国学者张金鉴撰写的《行政学之理论与实践》是我国第一部现代行政学专著。三、现代行政现象和行政精神（一）现代行政现象主要表现在三个方面：1、行政职能扩展2、不良行政现象增加（1）行政组织规模庞大（2）行政决策迟缓（3）政府人员专业化（4）官僚化倾向滋长（帕金森定律彼得原理）3、行政管理和行政管理理论现代化（1）重视社会目的（2）行政管理手段现代化（3）行政管理理论现代化（二）现代行政精神主要表现在三个方面：1、主动进取2、追求卓越3、创新发展第三节行政管理学的研究对象、内容和方法一、行政管理学的研究对象行政管理学又称行政学、公共行政学、公共事务管理学、公共管理学等，其英文名称为PublicAdministration或简称Administration，是系统研究政府行政组织治理社会公共事务的规律的科学。它以公共行政现象和事实作为研究对象，目的在于揭示公告行政的本质和规律。也就是说，公共行政学要通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益。二、行政管理学的研究内容1、行政职能：行政职能的概念；行政职能体系；行政职能的演变；行政职能的转变2、行政组织：行政组织结构分析；划分行政组织应遵循的原则；我国政府行政组织改革的理论与实践探讨3、行政领导：行政领导的职责与权力；领导产生方式；领导素质；领导方法与艺术以及行政领导道德与绩效的评价4、行政决策：决策的类型；决策基本原则与程序；决策基本方法与技术5、人事行政：人事行政原则；人事行政机制与管理(选拔、严格、考核、奖惩、保障等)；国家公务员制度。 6、行政立法：行政立法的概念；行政立法的原则和要求；行政立法体制；行政立法程序7、行政监督：行政监督的体系、作用；行政监督的方法。 8、机关管理：机关公文；办公程序管理；机关物材管理；机关办公自动化；传统行政管理方法；现代行政管理方法等。9、行政效率：行政效率的含义；行政效率的测定；行政效率的提高10、行政改革：美国、英国、日本、中国的行政改革的背景、内容及评述三、行政管理学的研究方法比较研究法案例研究法调查研究法模拟法实验法第一节行政环境概述一、行政环境的内涵（一）行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。（二）行政环境的特征1、广泛性：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异4、多变性：万物皆变，行政系统内外部各种要素二、行政环境的分类（一）按地域划分：国际行政环境和国内行政环境1、国际社会环境与国际自然环境国际社会的政治、经济、文化等的发展情况；全球的生态环境2、国内社会环境与国内自然环境国内经济、政治法律环境、精神文化环境和人口构成环境；生态、生物和矿产资源（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观环境1、宏观：国际、国内的社会、自然环境2、中观：行政系统的组织结构和运行环境3、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况三、行政环境的理论依据（一）行政活动和环境变化的一致性建立在在实践的基础上根据行政系统和行政环境的之间密不可分的关系，可得出如下结论：1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。2、行政环境是行政系统施加影响的对象，而行政环境的改变则是行政系统功得以有效发挥的结果。3、行政环境的改变和行政系统的一致性只能在实践中取得。(二)经济基础对政治上层建筑的影响和制约作用根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。行政管理制度属于政治上层建筑。虽然作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但仍不能脱离经济基础而起作用，仍然要受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现在：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，物质设施，还包括各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但二者之间又是相互影响和相互作用的。第二节行政生态学的兴起一、行政生态学兴起的历史背景（一）行政生态学的兴起： 生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后。特别是20世纪50年代，由于人口剧增、环境恶化、能源紧张等一系列问题的出现，引起了人们对生态环境的普遍关注，从而更大的促进了生态学的发展。（二）以往公共行政理论研究的偏颇：传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。二、行政生态学的主要代表人物及其主要观点公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的J.W.高斯、罗伯特·A．达尔和罗伯特·A．默顿创始的。但里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域发生重大影响。（一）1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；（二）1957年、1961年里格斯(FredW.Riggs)的《比较公共行政模式》、《生态行政学》提出了生态模式（EcologicalModel）的概念。是行政生态学的集大成者。（三）里格斯对各国行政模式的划分：1、融合型(FusedModel)的农业型行政模式行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面2、衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面3、棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式（1）行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面（2）独特特征：异质性；形式主义；重迭性三、评价行政生态理论强调行政和它的环境的相互作用。特别是里格斯的生态方法涉及到了很广泛的领域，并采用了行政系统的整合方法。他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家行政系统提供了一个机会。它有助于我们深入进行建立在生态的方法基础上的研究，还可以加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。但里格斯行政生态理论也存在其局限性:生态环境分析缺乏完整性；里格斯自由随便的创造了许多新的术语来表达他的思想，造成了词汇的混淆，反而不利于澄清概念。第三节行政环境与行政管理一、行政环境与行政管理的平衡（一）哲学依据平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。(二)主要特点1、综合平衡。2、宏观平衡。3、暂时平衡。二、行政环境与行政管理的相互作用（一）行政环境决定、制约行政管理行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平3、适应文化环境等综合状况特定文化、社会背景如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；4、适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张； 中国——地大物博，“安于现状”；（二）政管理对行政环境的反作用1、积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；2、消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等三、行政管理对行政环境的利用和改造行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，二者之间的关系主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政管理必须适应行政环境的同时又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值和意义就在于，它在适应行政环境的基础上，能够积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；同时它又能对行政环境进行能动的改造，从而促进行政管理的发展。教学目的和要求:通过本章的学习，掌握行政环境的含义、特征与分类，理解行政环境的理论依据，了解行政生态学兴起的历史背景、代表人物及其主要观点，熟练掌握行政管理与行政环境之间相互作用的基本内容，以及行政管理与行政环境之间的平衡。第一节行政环境概述一、行政环境的内涵（一）行政环境的含义行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和，也即各种直接或间接地作用和影响行政活动的外部客观因素的总和。这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。（二）行政环境的特征1、广泛性：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技2、复杂性：要素之间交叉，关联复杂；3、差异性：国家间、地区间、部门间的差异4、多变性：万物皆变，行政系统内外部各种要素二、行政环境的分类（一）按地域划分：国际行政环境和国内行政环境1、国际社会环境与国际自然环境国际社会的政治、经济、文化等的发展情况；全球的生态环境2、国内社会环境与国内自然环境国内经济、政治法律环境、精神文化环境和人口构成环境；生态、生物和矿产资源（二）按行政环境对行政管理作用的层次划分：宏观、中观和微观环境1、宏观：国际、国内的社会、自然环境2、中观：行政系统的组织结构和运行环境3、微观：行政机构内部或行政领导班子内部具体情况三、行政环境的理论依据（一）行政活动和环境变化的一致性建立在在实践的基础上根据行政系统和行政环境的之间密不可分的关系，可得出如下结论：1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。2、行政环境是行政系统施加影响的对象，而行政环境的改变则是行政系统功得以有效发挥的结果。3、行政环境的改变和行政系统的一致性只能在实践中取得。(二)经济基础对政治上层建筑的影响和制约作用根据马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。行政管理制度属于政治上层建筑。虽然作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但仍不能脱离经济基础而起作用，仍然要受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。主要表现在：(1)经济环境决定行政系统的产生和存在；(2)经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；(3)经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。(三)上层建筑其他方面对行政系统的作用 上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，物质设施，还包括各种观念形态。它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但二者之间又是相互影响和相互作用的。第二节行政生态学的兴起一、行政生态学兴起的历史背景（一）行政生态学的兴起：生态学形成于19世纪末和20世纪初。20世纪50年代后。特别是20世纪50年代，由于人口剧增、环境恶化、能源紧张等一系列问题的出现，引起了人们对生态环境的普遍关注，从而更大的促进了生态学的发展。（二）以往公共行政理论研究的偏颇：传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。二、行政生态学的主要代表人物及其主要观点公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的J.W.高斯、罗伯特·A．达尔和罗伯特·A．默顿创始的。但里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和方法，研究发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系，使行政生态学成为一门系统的学科，并在行政学理论领域发生重大影响。（一）1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；（二）1957年、1961年里格斯(FredW.Riggs)的《比较公共行政模式》、《生态行政学》提出了生态模式（EcologicalModel）的概念。是行政生态学的集大成者。（三）里格斯对各国行政模式的划分：1、融合型(FusedModel)的农业型行政模式行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面2、衍射型(DiffractedModel)的工业型行政模式行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面3、棱柱型(PrismaticModel)的过渡行政模式（1）行政特征：经济要素方面；社会要素方面；沟通网方面；符号系统方面；政治构架方面（2）独特特征：异质性；形式主义；重迭性三、评价行政生态理论强调行政和它的环境的相互作用。特别是里格斯的生态方法涉及到了很广泛的领域，并采用了行政系统的整合方法。他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。虽然在实践中要找出他的行政模型是困难的，但它们的确有助于我们理解现实，为分析、理解发展中国家行政系统提供了一个机会。它有助于我们深入进行建立在生态的方法基础上的研究，还可以加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。但里格斯行政生态理论也存在其局限性:生态环境分析缺乏完整性；里格斯自由随便的创造了许多新的术语来表达他的思想，造成了词汇的混淆，反而不利于澄清概念。第三节行政环境与行政管理一、行政环境与行政管理的平衡（一）哲学依据平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。(二)主要特点1、综合平衡。2、宏观平衡。3、暂时平衡。二、行政环境与行政管理的相互作用（一）行政环境决定、制约行政管理行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平 3、适应文化环境等综合状况特定文化、社会背景如美国“大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；4、适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家——海外殖民扩张；中国——地大物博，“安于现状”；（二）政管理对行政环境的反作用1、积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；2、消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等三、行政管理对行政环境的利用和改造行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，二者之间的关系主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政管理必须适应行政环境的同时又积极地利用和改造行政环境。行政管理存在和发展的全部价值和意义就在于，它在适应行政环境的基础上，能够积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；同时它又能对行政环境进行能动的改造，从而促进行政管理的发展。第一节公共行政职能的基本分析一、行政职能的基本概念及特点（一）行政职能的基本概念公共行政职能在静态层面上，是指国家行政组织在宪法和有关法律规定的范围内，根据国家赋予的权力，对国家和公共事务进行管理的职责和功能；在动态层面上，它又指国家行政组织的性质和基本的活动方向。行政管理活动就是通过行政组织行使和发挥自己的一系列职能而有序的开展和完成的。（二）行政职能的特点1、执行性。2、多样性。3、动态性。二、公共行政的职能（一）公共行政的一般职能1、计划2、组织3、指挥4、协调5、控制6、一般职能的综合运用（二）公共行政的特殊职能1、对外职能A、防卫职能B、外交职能2、对内职能A、军事职能B、治安职能C、经济职能D、文教职能E、社会保障职能三、行政职能研究的意义（一）科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。行政职能是行政机构设置的重要依据。（二）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。行政组织的变革必须紧紧围绕行政职能这个中心。（三）科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理的过程，正像现代“大机器”那样运转，是决策、组织、协调、控制诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，将会直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握行政管理职能及其相互关系，充分发挥其作用，才能保证整个管理系统高效地运行。第二节         西方国家关于政府职能的理论与实践一、“守夜人”的政府职能论“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。300年前，洛克在他的《政府论》中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产。之后，亚当·斯密于1776年在他发表的《国富论》中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。二、干预主义的政府职能论 　　从19世纪中叶起，频频出现的经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。干预主义的政府职能论登台亮相，其思想代表当首推凯恩斯。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。政府干预主义由于其在实践中的成功而在理论上长期占据主导地位，进入20世纪80年代后更趋完善。干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。三、有选择地干预“市场失败”的政府职能论有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。该理论的主要观点是：（一）市场有失灵，政府也有失败；（二）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败；（三）政府要利用市场去干预经济。四、评述西方学者关于政府职能的理论与实践西方学者关于政府职能的理论，是基于西方国家市场经济产生、发展和完善过程中遇到的问题，对政府职能认识和探索的不断深化过程。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果，其中包含着对政府与市场关系认识的绝对真理的成份。中国目前正致力于建立与社会主义市场经济相适应的行政改革，改革的起点与关键是转变职能，政府职能的定位、职能的结构和职能的方式是核心的问题。西方学者的政府职能理论，对我们有着重要的借鉴和启示意义。第三节         中国政府职能转变的内容和途径一、政府职能转变的涵义政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。所谓职能结构指政府职能的构成及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。政府职能转变意味着：其一，随着时空的变化，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。其二，在政府职能结构的重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。其三，政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变化。二、我国行政职能转变的必然性（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础三、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变：工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来（二）职能方式的转变：1、由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；3、由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。（三）职能关系的转变职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门之间的关系。（四）政府职能转变的制约因素1、政府职能转变与市场经济的发展相互促动。中国的市场经济是在空白基础上起步的，经过多年努力，社会主义市场经济体制的框架已基本建立起来，但是仍与成熟的市场经济体制的要求相差很远。在市场仍无法起作用的地方，政府不得不发挥替代作用，以弥补市场不健全的缺陷。因此中国的市场经济是一个渐进发育过程，政府职能转变也是一个渐进过程，在传统的计划经济体制得到彻底改造和社会主义市场经济体制完全建立起来之前，政府职能转变不可能按照理想的目标去操作，也不可能真正到位。2、政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。在中国传统文化价值观念中，封建文化根深蒂固，等级观念、官本位意识比较浓厚，而与市场经济要求相适应的服务观念、法制观念比较淡薄。 总之，中国改革的渐进性特征决定了政府职能转变不是一蹴而就的，涉及权力、机构、利益、体制方方面面的问题，需要各个方面的协同作战。但是，中央所确立的行政体制改革的方向是明确的，只要我们按照这个方向坚定不移地走下去，一定会达到改革所设定的目标。第一节行政组织概述一、行政组织的基本概念（一）组织的共同特性1、组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；2、组织是人们相互协作的表现；3、这种协作建立在工作分配或分工的基础上；4、组织有一定的结构和活动方式。（二）行政组织的含义及特点行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特征之外，它还具有下述特点：1、阶级性2、社会性3、权威性4、法制性5、系统性6、发展性二、行政组织的构成要素（一）组织目标（二）职能范围（三）机构设置（四）岗位设置（五）权责关系（六）规章制度（七）物质（八）人员构成（九）组织文化三、行政组织的作用（一）行政组织是巩固国家政权、维护国家安全和社会稳定，推动社会发展的保障力量（二）行政组织是经济建设和经济发展的组织者和管理者（三）行政组织是思想文化建设和其他社会公共事务的组织者和管理者第二节行政组织理论的演变和发展一、西方行政组织理论的演变（一）古典组织理论古典组织理论又叫传统的组织理论，产生于19世纪末20世纪初公共行政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为以泰罗、弗兰克。吉尔布雷斯等为代表的科学管理理论、以法约尔、古利克等为代表的行政管理理论和以韦伯为代表的官僚制理论三种学派（二）新古典组织理论又称行为科学组织理论。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。（三）人道主义组织理论又称人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，它把组织中的人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有马斯洛、赫茨伯格、麦格雷戈等人。人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论既有联系又有区别。它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权威性和权力关系。但是，人道主义组织理论更注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。（四）现代组织理论现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织发展理论三种类型。以伍德沃德等为代表的权变组织理论主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系；以西蒙等为代表的系统组织理论把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究；以卢因、谢泼德等为代表的组织发展理论主要从动态过程研究组织系统的发展和变革。二、中国的行政组织理论（一）毛泽东的行政组织思想 毛泽东创立的适合我国实际的行政组织原则。主要是：坚持共产党对行政组织的领导；依靠人民大众管政府；强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；实行精兵简政，要求“达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”；注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。（二）邓小平的行政组织思想邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论，主要是：提出行政组织应以经济职能为中心；针对我国存在的机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”，并强调行政组织必须加强法制建设，做到依法行政。第三节　行政组织的基本结构一、管理层次与控制幅度管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层一直到最低的操作层。管理层次的设置必须适中适宜，层次过多，工作线路长，拉大了领导层与实施层的行政距离，给上下沟通带来不便，不仅造成程序复杂、手续繁多、公文履行、官僚主义丛生，也带来信息的失真失落率。控制幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。它是对行政组织横向结构进行裁量的问题，如同挂钟的摆幅一样，管理幅度是有一定限度的，过大或多小都将影响管理效能。管理层次与控制幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那么管理层次越少，控制幅度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则管理层次就越多。这是行政组织中客观存在的控制幅度与管理层次间的制约关系。由于管理层次和控制幅度对组织效率和管理效果有重要影响，在确定组织结构时，必须首先把它们作为一个重要问题加以考虑。二、几种典型的组织结构形式（一）直线结构形式　　直线结构形式是一种垂直领导的结构形式。各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员不发生任何领导关系。（二）参谋结构（职能）结构形式参谋（职能）结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。（三）直线－－参谋（职能）结构形式直线－－参谋（职能）结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向的水平领导隶属关系和权责关系。直线结构形式是基础，参谋（职能）结构形式起一种辅助性的作用。（四）矩阵结构形式　　矩阵结构形式是在直线－－参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。它是一种垂直领导和水平领导并重，而不是虚实结合、有主有次的结构形式。第四节行政组织的机构和类型一、作为子系统的行政机构类型（一）领导决策机构是位于行政组织最高层的核心机构，是整个组织的首脑机关或曰统帅部，具有最高决策权、指挥权和监督权。（二）执行机构是负责贯彻执行最高行政领导决策和指令的办事机构。（三）参谋辅助机构是向领导决策机构提供决策信息、依据、方案，助其做出最佳决策、进行最佳指挥、指导、协调和帮助各执行机关工作活动以及进行行政组织内部事务管理的各种职能机构。（四）监督机构是根据领导决策机构的决定及各种政策规定对各种行政机构及其活动进行监督检查的执法性机构。（五）信息反馈机构是负责了解组织运行状况，搜集、整理、分析与组织活动及效果有关的各种信息的情报服务机构。二、与行政活动有关的组织形态　　在现实社会中，行政组织都是有具体形态的组织实体，从广义上说，与行政活动有关的组织包括下列几种具体形态。（一）国家行政组织 国家行政组织即狭义的政府，是包括中央政府和地方政府在内的以直接进行社会公共事务管理为主要目标和主要职责的体系完整、职能齐全的组织系统。（二）独立机构独立机构指组织上独立于国家行政组织等级结构的一种行政管理机构。它的特点在于，在行使行政职权方面具有较大的独立性。（三）其他类型的社会组织根据行政组织的定义，还存在着其他一些类型的社会组织，它们有其特殊的公共事务管理职能和任务。如科学院、大学及各种社会性的咨询机构、服务机构、文化和科学技术团体等等。一节中央政府与地方政府的基本逻辑关系从法律和制度的形式上看，中央与地方关系主要体现为权力关系与职能关系。这两重关系一般均由各国的宪法予以明确确定。一、分权制下的中央与地方权力与职能关系在地方分权制国家，中央与地方的权力关系与职能关系比较一致，也就是说中央与地方各自承担的职能与各自拥有的权力是统一的。例如：美国在中央与地方的权限划分上属于地方分权制类型。美国宪法第十条修正案规定：“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留。”美国中央与地方的权力划分，联邦中央的权力采取列举式，即美国宪法明确规定联邦中央所应具有的权力；而各州的权力，除少数列举的条款外，主要采取保留式。此外，联邦宪法还明确规定禁止双方使用的权力，如规定联邦中央未经州的同意不得改变州的疆界；未经有关州的同意不得剥夺州在参议院的平等权力等，以保护州的权益。禁止州使用的权力，如不得缔结条约、发行纸币等。二、中央集权制下的中央与地方权力与职能关系在中央集权制国家，地方政府的权力是由中央政府让予的，中央政府都有最终决定权。宪法也明确规定了中央与地方的职权范围，但应看到，这种职权范围的规定所确定的只是中央与地方的职能关系，并没有确定中央与地方的权力关系。中央与地方的实际权力关系是由中央政府决定的。这样，中央与地方之间的职能关系与权力关系是很难获得统一的。例如：法国宪法虽然规定地方“由选举产生的地方议会自由地进行管理”，省议会是省的自治机构，但省议会的主要职权只限于表决省的预算和负责税收，制定市政规划，管理省内公路网，开展保健和教育事业，发展文化娱乐活动，治理环境污染等。省内重大问题要根据中央政府命令处理，中央有权否决省议会的任何决议。因而，省级政府虽然有各项管理社会的职能，但这些职能能否得到很好的实现，并不完全取决于省级政府本身，而还取决于中央政府是否给予足够的权力(自主权)和支持。因此，中央与地方之间的权力关系、职能关系的差异，导致了中央与地方关系模式的多样性。在众多的中央与地方关系模式中，中央与地方关系的实质是一样的。中央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，中央与地方关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。第二节我国中央与地方关系的演变与发展中央和地方的关系问题，在毛泽东著名的“论十大关系”中名列第五，足见这个关系的重要性。毛说：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”不难看出，这个关系的核心就是集权和放权的问题。一、我国中央与地方关系的历史改革开放以前，中国没有真正意义上的独立的地方政府，所有的地方政府，都不过是中央政府的派出和代理机构。在过去的几十年里，我们多次对中央与地方关系进行过调整，但始终走不出“一放就乱，一统就死”的困境。地方政府利益的强化1980年代以来实行的行政放权和经济市场化改革，是中国现代化进程中影响深远的事件，20年的改革，在推动中国国民经济迅速发展的同时，也推动中国政治体制及作为其运作基础的社会结构发生了深刻的变化，而其中一个最明显的变化就是地方政府利益的强化。（一）地方力量的兴起所形成的多元力量格局，改变了中央与地方政府的政治运动模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者，转化为具有实际的相对独立性的行为主体，中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻，上有政策，下有对策，甚至受到公开的抗拒。（二）地方政府利益强化的弊端1、妨碍全国统一市场的形成2、加剧了地方政府短期行为的形成 3、影响中央产业政策的实施效果二、现状：中央与地方的博弈关系地方政府为了保护和扩展本地方的利益，在越来越多的政策领域与中央讨价还价，公共政策制定和执行的模式发生了变化，互动的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式，谈判、交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性利益分配。三、现行中地关系的形成原因（一）美国学者加雷特·哈丁“公用地灾难”理论的验证。在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最大利益，这是灾难所在。（二）地方政府在行政分权过程中通过正式或非正式的机制获得了实质权力。（三）中央的不合理考核机制助长了地方政府的利益取向行为。（四）中地关系缺乏制度化、法制化。第三节地方分权是必然的选择一、现实的约束（一）经济增长的约束（二）社会稳定的约束二、理论分析（地方政府存在的必要性）（一）施蒂格勒“地方政府功能的有理范围”（二）特里西“偏好误识”理论（三）蒂布特的“用脚投票”理论但地方政府的形成过程要比理论分析复杂的多。第四节中央与地方关系的改革中央与地方关系改革的着力点：一、国有企业产权界定国有企业的所有权是非常明确的，但是国有企业的管理权的不合适。公共行政权与国有企业产权是不同范畴的概念，但两者的主体合二为一时，公共行政权必然会代替国有企业产权。二、中地关系的制度化与法制化事权划分：通过《中央与地方关系法》的形式来划分中央与地方的事权，应从两方面着手：（一）明确中央与地方各自专有权力1、中央的专有权力：外交；国防与军事；制定和修改宪法；制定基本法律；统一度量衡；航空、铁路、邮电通讯的管理；财政与税收政策制定和划分；国家货币与国家银行；外贸政策；行政区划；国有财产；司法制度；其它依法应专属中央的事项。2、地方专有权力主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区的实施细则；制定地方性法规；管理辖区财政、工商、税收和贸易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；地方教育；地方人事；其它依法应专属地方的事项。（二）明确中央与地方共享权力中央与地方共享权力主要有：保护人权与公民权；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境；其它依法应由中央与地方共享的权力。在法律制约下，中央的随意性行为与地方“对策”性动作将大有收敛，从而为两者关系的良性互动奠定了必要的基础。三、地方利益表达与平衡机制从现代对策论角度，多人对策比两人对策的合作策略机率更多。当将各省的资源分配纳入中央决策过程时，各省的谈判地位可以相互抵消，中央的谈判地位反倒可以加强。当一省一票时，各省的独立利益就相互联系，互受牵制，矛盾和冲突的焦点主要不是集中于中央，而集中于那些采取不合作策略或欺骗策略的省区，因为他们的作法既损害全局利益，又损害其他省区的利益。在多人博弈过程中，来自“群体”的压力以及中央的压力，将会迫使他们放弃不合作或欺骗的念头。四、改善中央与地方的利益分配机制（一）中央与地方利益分配问题是中央与地方经济关系的核心内容，它实际上是一个国家的财政制度问题。（二）“中央和地方的财政博弈”（于小松）一文一语道破天机：中央需要充足的财力进行宏观经济调控，省政府要足够的财权平衡省内经济，地市、县乡也要花钱应付各种事权，谁不想要财权呢？ （三）20世纪80年代实行的财政包干制，在事权没有明确划分的情况下具有明显的缺陷，其一，它包死了中央，削弱了中央宏观调控能力，强化了地方利益，加剧了地区封锁和经济割据；其二，按企业隶属关系划分财政收入，助长了地方对企业的干预；其三，包干体制随意性大，缺乏统一性，地区间苦乐不均。（四）分税制是市场经济国家普遍实行的一种处理中央与地方政府间财政关系的制度。它是指按照中央与地方事权，划分各自的支出范围，并依据财权和事权相一致原则，合理划分中央与地方收入的一种财政管理体制。其优点在于：有利于稳定中央与地方政府的收入来源，调动两者组织财政收入的积极性；有利于消除中央与地方政府间财力分配的随意性，调节地区间财力分配；有利于促进政府职能转变，保证企业公平竞争和全国统一市场形成。第一节     人事行政概述一、人事行政的概念人事行政是为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对国家行政人员所进行的制度化管理。包含下列几层意思：（一）人事行政的范围主要限定在国家行政组织的内部或者说主要是针对国家行政人员所进行的管理活动。（二）人事行政是一种法制化的管理。（三）人事行政在国家行政人员的管理和行政队伍的建设方面有十分重要的作用。二、人事行政的职能人事行政的职能表明了国家行政组织在行政人员管理方面的工作内容和作用。为便于分析，可将人事行政的职能划分为下列四种类型：（一）  人员录用要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的各类人员。录用是外部人员进入国家行政组织的门户，起着把关的作用。（二）  人员开发要求履行的职能是逐步提高国家行政组织在职人员的素质和工作潜能，其中包括在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式。（三）  人员维持要求履行的职能是为组织成员努力工作创造良好的组织环境和工作条件、保持其工作安心和稳定，其中包括工资制度、社会福利、退休制度等等。（四）  人员使用要求履行的职能是检查、引导、监督和激励组织成员积极、主动、创造性地工作以提高工作质量和行政效率，其中包括考核制度、奖励制度、纪律、岗位责任制、晋升机制等等。三、人事行政的发展趋势在人事行政领域中，存在着下列三种持续发展的趋势：（一）日益注重规章制度及法律的作用，促进人事行政工作的制度化和法制化。（二）日益注重人与事的实际结合程度，促进人事行政的定量化和科学化。（三）日益注重人的因素和人的实际工作效率，促进人事行政的政策考虑和激励机制的建立。第二节　国家公务员制度的产生和发展一、公务员的含义和范围“公务员”一词，英文是“civilservice”，或“civilservant”，中文有“公务员”、“文职人员”、“文官”、“公职人员”等多种译法。一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。在不同国家里，公务员的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型：（一）小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。（二）中范围的，指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。（三）大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。根据我国1993年4月国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条例》，我国公务员的范围包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。二、西方国家公务员制度的建立和发展（一）西方国家公务员制度的产生和发展 西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。以公务员为管理对象的国家公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雏形。1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本成形。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、日等国都借鉴于英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的沿革演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。所谓国家公务员制度即是这些法律和制度的总和。(二)西方国家公务员制度的共同特点1、公开考试、择优录用2、严格考核，晋升唯功3、政治中立，职务常任4、官纪严明，待遇优厚三、中国公务员制度的建立和发展中国公务员制度大致经过了调研准备、推行实施、完善发展的三个阶段。我国干部人事制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度的基础上依据社会主义计划经济的要求逐步建立起来的。从1980年开始，我国为建立国家公务员制度开展了大量的理论探讨和法规准备工作。1984年有关部门起草《国家工作人员法》，1985年改为《国家行政机关工作人员条例》，1986年改为《国家公务员暂行条例》。1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。1993年以后，以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，如《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩暂行规定》、《国家公务员职务任免暂行规定》等，逐步形成了公务员管理的法规体系，公务员管理开始纳入法制化管理轨道。第三节　　国家公务员管理制度一、品位分类和职位分类（一）品位分类管理品位分类是以国家公共部门工作人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度。品位分类作为人员分类的两大制度之一，其基本特征为：1、 品位分类是以“人”为中心的分类体系。2、 分类和分等相互交织。3、 品位分类强调公务人员的综合管理能力。4、 官位和等级职位可以分离。5、 品位分类在等级观念比较浓厚的国家较为盛行。（二）职位分类管理职位分类是在工作分析的基础上，将职位依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，区分若干具有共同特色的职位，加以分类的人员分类管理制度。职位分类作为理想的分类制度，其基本特征为：1、 以“事”为中心的分类体系。2、 分类方式先横后纵。3、 注重人员的专业知识和技能。4、 官等和职能相重合。5、 实行严格的功绩制。6、 职位分类比较适合民主观念浓厚的国家。（三）我国公务员分类制度评价我国现行的人员分类制度是在继承传统分类方法基础上，吸收现代职位分类思想发展起来的，其优点和缺点都极其明显。1、优点（1）分类简单，易于操作实施。（2）既兼顾了我国传统的品位分类方法，又吸收了现代职位分类的优点。（3）非领导职务序列的设立，满足了我国行政机关中某些职位责任较大但又不承担领导责任情况的需要。 2、缺点（1）分类科学化和规范化程度较低。（2）分类范围狭窄，局限于行政机关公务员。（3）职位分类缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容。（4）缺乏具体的规范性文件和正式法规，法制化程度较低。二、我国公务员制度的政治原则、特点和内容（一）政治原则建立我国公务员制度的根本指导思想是坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。它决定了我国公务员制度的政治原则的实质内容。1、法治原则。2、党管干部原则。3、德才兼备原则。4、民主原则。（二）特点1、体现了分类管理的特点。2、具有科学的激励竞争机制。3、具有正常的新陈代谢机制。4、具有勤政廉政的保障机制。5、为建立健全法律体系奠定基础。（三）内容我国《国家公务员暂行条例》共有十八章八十八条，除第一章“总则”，第二章“义务与权利”及第十八章“附则”外，其余几乎每一章都涉及一项或多项具体的管理制度，现将它们粗略归纳为三个管理环节简述如下：1、“进口”环节。（1）职位分类制度。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务两类，级别分为15级，职务与级别有15种对应关系（2）录用制度。　　录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核办法择优录用；国务院和省级政府人事部门分别负责组织录用考试；录用公务员有基层工作经历要求和试用期。2、“内部管理”环节。（1）考核制度对德、能、勤、绩全面考核，重点考核工作实绩；考核分为平时考核和年度考核；年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。（2）奖励制度坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的原则；奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。（3）纪律禁止14种违纪行为；行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（4）职务升降制度公务员职务序列是由低到高的层次结构。职务升降是在公务员职务序列中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。职务晋升是由较低职务升任到较高职务。降职是与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。（5）职务任免制度职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。（6）培训制度贯彻理论联系实际、学以致用、按需施教、讲求实效的原则；分为四种培训类型；国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构承担培训任务。（7）交流制度 公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位，从而产生、变更或解除公务员职务关系或工作关系的一种人事管理活动。（8）回避制度建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。（9）工资保险福利制度工资保险福利各有区别，但对提高公务员积极性、稳定公务员队伍、吸纳优秀人才都具有重要意义。建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。国家公务员的工资制度包括工资的原则、结构、形式等。3、“出口”环节（1）辞职辞退制度任职超过三至五年最低服务年限后，按审批程序和有关规定允许辞职；擅自离职者给予开除处分；规定五种可以辞退的情形等。（2）退休制度退休条件为：男年满60周岁，女年满55周岁或丧失工作能力。国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。三、国家公务员的管理机构与监督西方国家公务员的管理机构有所谓部内制、部外制和折衷制的区别。而在我国，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作；县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。我国公务员行政监督体制中，监督主体是县级以上人民政府或者人事部门。第一节公共行政领导的基本概念一、领导的涵义（一）领导三要素领导者、被领导者、环境是构成领导活动的三要素。在领导活动中，领导者处于决策、带领、控制地位，是领导活动的主导和主体。被领导者是实现组织目标的基本力量，领导者和被领导者的协调一致、共同努力，是实现组织目标的保证。环境包括自然环境和社会环境，具有客观性、自在性和自为性。（二）领导的内涵各国学者站在各自不同的立场，运用不同的方法研究领导理论，从不同角度和层面揭示领导的内涵：权力论者认为，领导＝有效的影响。伦理学者认为，领导＝带领＋疏导。管理论者认为，领导＝权＋责＋服务。系统论者认为，领导＝领导者＋被领导者＋环境。总之，从领导活动的角度看，领导就是对人类社会活动的指挥和控制。(三)领导的特点1、领导是一个社会组织系统2、领导是一个动态的行为过程3、领导是高层次的管理4、权威性二、行政领导的含义及特点（一）行政领导的含义行政领导是指国家行政管理活动中的各级领导者，在特定的行政环境下，为实现特定的行政目标，带领被领导者共同工作的过程。（二）行政领导的特点行政领导是人类领导活动的一种类型。它既具有一般领导活动的共同性，又具有自身的特殊性，即不同于其它类型领导活动的特点。1、政治性行政领导是国家出现以后为适应行政管理活动的需要而产生的一种领导行为，其活动必然要反映统治阶级的意志和利益，具有鲜明的政治性。2、权威性 领导实质上是一种影响力，即具有影响和改变他人或组织行为的能力。而这种影响力源于领导的权威性。行政领导的权威性，一方面来自于法定的地位和职权，另一方面来自于行政领导者自身的品德、智能、能力、资历、经验以及人际关系等因素所产生的威信。3、等级性行政领导活动是在特定的行政组织结构和体制框架中进行的，而行政组织则是按照以权力分层为基础的科层制构建的，故行政领导活动带有很明显的等级性，即决策与计划总是遵循着从高层向底层贯通这一特定的路径运行。另外，行政组织的科层结构决定了行政领导者总是处在一定的行政职位上，职位的高低决定了拥有权力的多少和活动范围的大小，从而形成行政领导在形式上的等级性。4、综合性公共行政管理活动涉及国家政治、经济、文化、科技、教育以及社会生活各个领域，是一种全方位的管理活动，贯穿整个公共行政管理始终的行政领导，其综合性之强是不言而喻的。5、依法性依法行政是现代行政管理的突出特点。行政领导的权力、职责在国家的宪法、政府组织法和有关的法律中都有明确的规定，行政领导必须依据国家法律和政府政策执行公务，不得超越法律规定，不得违背政府政策。同时，行政领导在职权范围内依法行政，必然会受到国家法律的有效保护。6、服务性服务性是现代社会对行政领导的必然要求。在现代社会，尤其是社会主义社会，要求行政领导必须以服务为根本宗旨。马克思的“社会公仆”学说、毛泽东的“当好人民勤务员”思想、邓小平的“领导就是服务”理论等正是这一要求的具体反映。7、变革性随着社会经济、政治的不断进步和科学技术的飞速发展，行政领导的方式、内容，总是处在不断的变革之中。尤其是在知识经济和网络技术的大背景下，我国行政领导方式正在发生着变化：即由权力型领导向服务型领导转变，由管制型领导向参与型领导转变，由一般型领导向专业型领导转变，由人治型领导向法治型领导转变，由经验性领导向专业性领导转变。三、行政领导在行政管理中的作用（一）行政领导能保证行政管理过程的统一　（二）行政领导能保证行政管理过程的内外协调（三）正确有力的行政领导能保证行政管理目标的顺利实现第二节　领导理论概述一、领导特性理论领导特性理论又称领导素质理论，它着重研究领导者的个人特性或个人素质，以便发现、培训和使用合格的领导人才。领导特性理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异。试图确定领导者或成功的领导者具有什么样的个人特性，也即是确定具有什么样特性的人适合做领导人，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。二、领导行为理论领导行为理论研究的是领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对职工的影响，以期寻求最佳的领导行为。具有代表性的领导行为理论主要有：（一）早期研究美国俄亥俄州立大学教授R.斯托蒂尔等最早在其研究中将领导行为分为体贴和创建结构两种类型。（二）四分图理论按照四分图理论，一般认为，高组织高关心人的领导者领导效果最好。（三）管理方格图美国管理学家布莱克和莫顿在四分图理论的基础上，在一个九九八十一个方格的正方形的图形中，按照“关心人”和“关心生产”两种基本的领导行为的不同组合划分出81种领导类型。并分别于图的四角和正中将这两种领导行为的不同组合划分为五种典型类型。（四）连续统一体理论行为科学家坦南鲍姆和施米特于1958年从决策过程的行为表现提出了领导行为的连续统一体理论，该理论提出了七种领导决策行为。 三、领导情境理论领导情境理论又称领导权变理论，主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。“情境”本身是一种心理学的概念，它指一种有社会心理因素影响的特定环境或情景，既包括客观的物质环境，又包括心理环境。领导情境理论认为在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，其探讨在何种情境下何种领导行为最有效，并分析领导者、领导行为、领导情境与领导效果之间的关系。第三节　领导体制的基本概念一、什么是领导体制领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连续性。它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。任何领导行为都是在一定的领导体制下完成的，无疑都会受到领导体制的制约和影响。二、领导体制的类型（一）个人专权制个人专权制也叫个人独裁制，是一个人独自掌握最高领导权力的一种极端形式。在个人专权制的条件下，最高领导者个人是组织系统最高权力的化身，他凌驾于整个组织系统的全体成员和所有机构之上。他不对任何人或任何机构负责，相反，所有的人或机构都要向他负责，他的任职是无限期的、终身的。（二）个人负责制个人负责制又可称为一长制、首长制或首长负责制，它是领导者在限定的权限范围内起领导作用的一种形式。在个人负责制的条件下，最高领导者的权力受到某种限制，并要对最高权力的代表或机构负责。（三）集体负责制集体负责制又称委员会制或合议制。是由两个人以上的群体执掌权力，整个组织系统的权力和责任不是集中于或主要集中于一个人身上，而是由两个以上的地位平等的人共同分享。（四）分权负责制分权负责制包括多元制和复合制两种类型，实际上是进行领导的一种制衡机制。在多元制的条件下，整个组织系统的最高领导权分属于两个以上的、互相制约的个人或群体。在复合制条件下，个人负责制和集体负责制结合运用的形式较为普遍。第四节行政领导的方法、方式与艺术一、行政领导的方法要进行科学有效的行政领导必须使用科学的领导方法。在我国的长期行政领导实践中，形成了有本国特点的行政领导方法。（一）群众路线的方法（二）系统论的方法（三）调查研究的方法。二、行政领导的方式（一）行政领导方式的含义行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。（二）几种主要的领导方式从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。三、行政领导的艺术（一）行政领导艺术的含义与分类行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。(二)行政范围影响意义上的行政领导艺术1、把握好总体性领导艺术。2、专业性的领导艺术。(三)行政领导事务类型上的领导艺术1、授权艺术。 2、用人艺术。3、处事艺术。4、运时艺术。第五节　行政领导者的基础和素质结构一、行政领导者的前提和基础　　任何行政领导者要有效地发挥作用，其前提和基础是必须具有相应的职位、职权和职责，并实现三者的有机统一。　　（一）行政领导者的职位1、行政领导者职位的含义行政领导者的职位是行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，是行政领导者获得职权和履行义务的基本依据。2、行政领导者职位的特点（1）职位是以“事”为中心确定下来的。（2）职位的设置有数量的规定性。（3）职位本身具有相对的稳定性。（二）、行政领导者的职权1、行政领导者职权的含义法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。2、行政领导者的职权与职位的关系一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系；职权是法律认可与确认的权力。另一方面，行政职权是有限度的权力，行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。（三）、行政领导者的责任1、行政领导者责任的含义行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。2、行政领导者责任的内容行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。二、行政领导者的个体素质结构行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现。（一）政治素质政治素质决定行政领导者的价值取向、行动准则，所以是领导者的首要素质。政治素质包括正确的政治观点、高尚的道德品德、顽强的进取精神等。（二）知识素质知识素质是行政领导者胜任工作所必备的基本条件，包括科学文化知识和行政管理专业知识两个方面。（三）能力素质能力素质是行政领导者在其生理和心理要素基础上，经过后天努力，在实践中逐步形成和发展起来的一种认识世界、改造世界的能力。（四）心理素质心理素质是人的动机、兴趣、态度、情绪、个性、气质等方面内在因素的总和。三、行政领导集体的素质结构优化一个高效能的领导集体一定是一个合理组合其成员各自优势的集体，领导集体的合理组合，是指领导集体组成人员在年龄、知识、智能、气质等方面的组合都比较合理，形成互补优势，取得较高的行政效能。（一）年龄结构的优化领导集体年龄结构的优化，是指由不同年龄段的领导成员以合理的比例组成领导集体。（二）知识结构的优化领导集体的知识优化，是指具备不同专业知识、不同文化水平的领导成员组成专业齐全、高知识素质的领导集体。 （三）智能优化领导集体的智能优化，是指领导成员的智能总和能够适应领导职能的全面要求。（四）气质优化领导集体的气质优化，是指领导成员在性格、兴趣、风格等方面的合理组合第一节行政立法基本概念的阐释一、行政立法的含义关于行政立法的概念，学术界有着不同的理解。一种说法是，行政立法指它是国家行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理工作的规范性文件的活动。另一种对行政立法的解释是从制定规范性文件的机关的角度来进行的。行政立法指法定的国家行政机关为适应行政管理的需要，依照宪法、法律规定的权限和程序制定、修改和废止行政法规和规章的活动。我们比较同意第二种对行政立法的解释。我们可以从以下几个方面来理解行政立法的含义：（一）行政立法的主体是特定的国家行政机关和授权性行政主体。（二）行政立法的客体即行政法规和规章调整的对象，主要是与国家行政机关在管理活动中有关的经济、社会、文化事务的问题。（三）行政立法必须依据法定职权或经授权。（四）行政立法是一种抽象行政行为，且它的对象是普遍的。二、行政立法的基本原则和要求（一）行政立法的基本原则1、合法原则。行政立法必须严格遵守合法的原则，才能达到维持行政体系的稳定和提高行政体系效能的目的。行政法律文件的制定，必须符合宪法和法律。行政机制的运行也只有在遵守宪法和法律规定的前提下才是合法的。2、权限相符原则。在行政体系中，各级行政部门的权限大小及其范围是分级的，因此行政立法过程应严格遵守权限相符原则。即各级行政部门必须在权限范围内，制定行政法律文件，能够从事行政立法活动的主体，必须是法律规定具有行政立法权的机构。3、程序原则。行政立法过程中的程序原则是行政机制运行规律的体现。行政立法活动应遵守合法的程序。4、效力分级原则。行政体系中，各行政部门是分级的，因此行政立法活动产生的行政法律文件在效力上也是分级的。（二）行政立法的要求1.制定行政管理规范必须依据宪法和法律并旨在执行宪法、法律2.行政法规、规章的制定必须遵守法定程序和形式3.行政立法不仅应符合法律的字面含义，而且要符合法律的目的4.享有行政立法权的行政机关立法必须在各自的权限内进行5.坚持稳定性和适应性的统一6.坚持计划性与科学性相结合三、行政立法的法源行政立法过程中，我们将制定行政法律文件所依据的一定的法律规范称为行政立法的法源。在西方国家，行政立法的法源包括成文法、习惯法和法理。社会主义国家行政立法的法源，基本上各种成文法形式，一般包括宪法、基本法律、一般法律和行政法律文件。（一）宪法我国的宪法，对国家行政活动基本原则，对国务院、各部委和地方行政机构以及各级地方人民政府的组织和职权规范，都作了总的原则性的规定。(二)基本法和一般法律宪法主要从原则性方面来规范行政立法，因此需要具体的法律、法规对行政立法的实施细则和程序做出具体的规定。包括全国人民代表大会制定的基本法和全国人民代表大会常务委员会制定的一般法律。（三）国务院发布的行政法规、国务院各部委和地方省级政府制定的规章，地方性法规和自治条例。此外，国家各级行政机关制定的行政措施，有的是行政立法的法源，有的不是，区分的标准是看具体的行政措施是否属于规范性的行政法律文件，是否具有普遍的约束力；其次看其是不是为调整行政关系而制定的。第二节行政立法体制一、行政立法体制概述 行政立法体制指国家行政立法机关的体系及其立法权限的划分。行政立法体制是整个国家立法体制的一部分。一个国家的立法体制，通常是由该国的宪法及有关组织法规定的。按照我国两级多层次立法体制，行政立法体制大体上也分为两级多层次：（一）中央一级包括国务院依法享有的行政立法权限（制定行政法规）和国务院各部门依法享有的行政立法权限（制定行政规章）两个层次。中央一级的行政立法，所调整的是全国性的普遍性的社会关系。（二）地方一级包括省级人民政府依法享有的行政立法权限（制定行政规章）和省、自治区人民政府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府依法享有的行政立法权限（制定行政规章）两个层次。地方一级的行政立法一方面要将中央行政立法的规定具体化，另一方面可以调整地区性特有的社会关系。二、行政立法权限的划分中国现行立法体系在纵的方面分为中央立法和地方立法两大层次；在横的方面权力机关立法（人民代表机关立法）和行政立法（行政机关立法）两大系统。具体来说，对行政立法的权限可做如下划分：（一）国务院的立法权限1、制定行政法规2、根据全国人大或全国人大常委会的授权立法3、提出立法议案4、改变或撤销不适当的规章或命令（二）国务院各部委的立法权限1、根据法律和行政法规制定规章2、根据国务院规范性文件制定规章3、从实际需要出发，在本部门职权范围内制定规章4、起草行政法规草案（三）省级政府的立法权限1、根据法律和行政法规制定规章2、向同级人大常委会提出制定地方性法规的草案3、在省级政府职权范围内，制定符合本省实际工作需要的规章4、省、自治区、直辖市一级国务院批准的较大的市的人民政府的立法权限第三节行政立法的程序与效力一、行政立法的程序根据国务院《行政法规制定程序暂行条例》和现行行政立法的实践，整个行政立法的程序可分为以下几个阶段：（一）编制立法规限行政立法和国家社会、经济、文化的发展一样，同样必须有计划的进行。行政立法规划可分为五年规划和年度计划。行政立法五年规划根据国民经济和社会发展五年计划所规定的各项基本任务编制，年度计划则根据国民经济和社会发展年度计划所规定的具体任务制定。行政立法规划是指导性的，在执行过程中，根据社会、经济、文化发展的需要，如果要对规划作某些变更，政府法制部门在征得行政首长和有关部门同意后，可对规划作适当调整。（二）起草行政立法有相应政府主管部门起草。如属重要的行政立法，或其内容与几个主管部门有密切联系的，则由政府法制部门或主要的主管部门负责，组织各有关部门参加的起草小组进行起草。根据需要，行政立法起草小组可以吸收有关的学者专家或社会团体的代表参加。（三）征求意见为了使立法体现人民的意志和利益，必须在行政立法过程中充分听取人民的意见。特别是利害相关人的意见和有关法律专家的意见，一些重要的立法草案必须通过新闻传播媒介公布，并组织相应地区，相应阶层的人民讨论。但是目前没有建立关于征求意见的严格的制度，法律上没有确立适当的形式和程序，这需要在今后的立法上加以完善，包括建立完善听证制度、咨询制度、立法草案公布制度，为人民参与行政立法提供制度上、法律上的保障。 （四）协商《行政法规制定程序暂行条例》关于征求意见的规定，不仅是为了保障立法更加准确和慎重，而且是为了协商与有关部门的关系，解决有关的矛盾和冲突，保障所制定出来的行政法规和规章以后能得到顺利执行。（五）审查和审议行政立法经起草部门起草、征求意见，并与有关部门协商完毕后，即由起草部门主要负责人签署草案并报送相应行政立法机关审议。行政立法在正式审议前，立法草案应交政府法制部门审查。法制部门对立法草案审查以后，应向行政立法机关提出审查报告，行政立法机关即开始对立法草案进行正式审议。审议通常在政府常务会议或全体会议上进行。（六）发布经政府会议审议通过或政府首长审定的行政法规和规章，应由行政首长签署发布令，在政府公报上或通过新闻报道媒介发布。二、行政立法的效力（一）行政立法效力的涵义行政立法的效力指行政立法对于个人、组织的约束力、强制执行力以及对于人民法院审判活动的适用力。行政立法效力存在的前提条件：1、符合宪法、法律和上级行政立法2、不超越行政立法机关享有的行政立法权3、遵循了法定程序4、符合法律规定的行政立法形式（二）行政立法的效力范围1、时间范围2、地域范围3、行政立法对于国家机关、企事业组织、社会团体和个人的效力（三）对行政立法监督、审查和撤销1、上级行政机关对下级行政立法的监督、审查和撤销2、权力机关对行政立法的监督、审查和撤销3、人民法院对行政立法的监督第四节行政立法的运用一、行政立法与行政机构中国的行政机构是在宪法、法律赋予的权限范围内，进行其诸如行政管理活动、执行宪法、法律和权力机关的决议，或依法制定和发布行政法规、规章、行政措施等活动的。行政机构拥有权威性，必须在国家权力机关之下进行其执行和指挥活动。这些方面的内容很大程度上都与立法活动有着紧密的联系，而其中相当一部分立法活动属于行政立法的范畴。在处理上方面的关系时，应注意以下几方面的内容：（一）权利机构和行政机构的关系问题（二）行政机构的宏观控制问题（三）行政机构运转过程中的人民参与问题二、行政立法与行政人员行政机构规定某种工作任务应由担任某种职务的行政人员来完成，即行政人员有严格履行职务，完成国家委托的工作任务的义务。为此，国家赋予行政人员相应的权利。这些权利和义务是相辅相成的。行政部门为了使行政人员能有效的履行其权利和义务，从而采取了一系列的措施：（一）奖惩制度（二）培训制度（三）工资制度（四）福利制度三、行政立法的加强和健全（一）注重法制观念（二）注重行政立法的统一性和地方性原则（三）注重行政法律文件在行政过程中的调节作用 第一节  公共政策概述一、公共政策的产生：从“个体理性”到“集体理性”（一）现实社会中极少会出现鲁宾逊式的“原子人”现象,人一生下来便被赋予了一定的社会角色,成长过程中还将面对各种群体、社团阶级阶层等等,个体行为总不免带有社会的印迹。个体行为的另一面即是通过特定规则加总后呈现出来的统计学意义上的集体行动。集体理性是公共政策活动的机制。（二）亚里士多德说“人天生是一种政治动物”。社会学家把个体选择的社会化取向看作是一个类似于自然现象的“社会发生”过程。（三）以亚当·斯密等人为代表的古典经济学理论认为公共政策行为之所以产生,主要目的便是以集体行动的方式,协调众多的个体主义行为,减少或消除外部成本(或使之内部化),从而在权利平等的原则下实现个人净收益之和的最大化。集体理性就是要解决个体理性带来的“外部成本”如暴力犯罪、环境污染、竞争性失业。二、公共政策的概念“公共政策PUBLICPOLICY是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、配和落实的过程中所制定的行为准则”（陈庆云）政治系统分析理论的创始人戴维·伊斯顿认为,“公共政策是对全社会的价值作权威的分配”也就是说,公共政策的功能和目的就是进行全社会范围内的价值分配。这种对政策的理解“暗含这样一个政治学假设,即利益及利益关系是人类社会生活的基础,而政府的基本职能就是对利益进行社会性分配。公共政策是政府进行社会性利益分配的主要形式。”我认为戴维伊斯顿的概念中的“价值”改为“利益”更为准确,“公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程,实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中,由政策主体依据自身的利益的需求,对复杂的利益关系进行调整的过程。三、公共政策的特点（一）政治性和阶级性（二）目的性和方向性（三）规定性和规划性（四）权威性和约束性四、公共政策的分类（一）单项政策文本,如高校扩招政策、农民“减负”政策等;（二）国家某一领域的政策文本的集合,教育政策、科技政策、经济政策等;（三）一个国家总体的政策文本的总合,即一个国家的基本政策,是以前两个层次为具体政策的主导性政策,它确定具体政策所采取的态度、所应依据的假设以及所应遵循的原则。（四）元公共政策，也就是表达关于公共政策制定和实施的方法论。五、公共政策的价值取向（一）传统公共政策的价值取向:效率优先,兼顾公平1、计划经济体制下，我国社会利益结构具有高度的整体性,公有制是唯一的利益源泉,各种组织是基本的利益单元,利益分配趋向平均,公共政策的制定更多地体现在“公平”上,但过分地追求公平导致了“平均主义”,吃“大锅饭”,最后造成了生产力发展的低效率。低效率基础上的“绝对公平”实质造就了事实上的不公平。2、改革开放社会利益结构开始转型,利益主体多元化显现,政府将公共政策制定的理论着力点确定为“效率优先,兼顾公平”。由于政府的有限理性以及各个利益主体追求利益的最大化,使公共政策实施的结果并不能保证完全实现效率与公平的均衡,只能达到一个“相对满意的平衡点”。换句话说,“在市场经济条件下,在同一时期和通过同一机制,效率和公平是难以两全的。”我国改革开放的实践就可以证明这一点。（二）、公共政策价值取向改革的背景1、公平与效率失衡。2、经济与社会发展失衡。3、城乡、区域发展失衡。4、强势群体与弱势群体失衡。（三）、公共政策新的核心价值取向：“以人为本” “以人为本”作为公共政策核心价值取向是正确处理效率与公平之间矛盾的新境界、新认识阶段。公共政策价值取向是涵盖多元的价值体系,它包括“效率”、“公平”、“公正”、“发展”等,但归根结底是“以人为本”,实现公民主体利益的最大化。一方面,人是经济社会发展的主体和动力,经济的发展,效率的提高,需要坚持“以人为本”,充分调动人的积极性、创造性。另一方面,提高经济效率,保证社会公平,其最终目的在于关心人、解放人、尊重人、不断满足人的全面需求和促进人的全面自由发展。可以看出,公共政策的基本价值取向是为核心价值取向服务的。第二节  行政决策一、行政决策的概述(一)行政决策的定义和特点1、定义：行政决策指行政组织依据既定政策和法律，就面临要解决的问题，拟定并选择对策的活动。2、特点：从决策主体看，只有具有行政权的组织和个人，才能成为行政决策的主体。从决策客体看，是法定的行政管辖区域和部门所要解决的有关国家社会公共事务。从决策依据看，行政决策代表国家的意志与利益，依据国家的政策、法律、法规来制定和实施。从决策目的看，行政决策必须体现国家利益和意志。从决策约束范围看，行政决策方案一经公布，就具有普遍的约束力。(二)行政决策的类型行政决策常见的类型有：1、国家行政决策、地方行政决策和基层行政决策。2、经验决策和科学决策。3、战略决策和战术决策。4、常规决策、非常规决策和部分常规决策5、确定型决策、风险性决策和不确定决策6、单目标决策和多目标决策(三)行政决策的地位和作用1、行政决策是行政管理过程的首要环节和执行各项管理职能的基础2、行政决策正确与否是行政管理成败的关键二、行政决策的模型（一）理性决策模型（二）渐进决策模型（三）理想决策模型（四）精英决策模型（五）部门决策模型（六）团体决策模型（七）系统决策模型（八）博弈决策模型（九）公共选择模型三、现代行政决策体制行政决策体制是指行政决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，它是随社会政治、经济、科学技术诸方面条件的发展变化而发展变化的。现代行政决策体制是由行政决策中枢系统、咨询系统、信息系统组成的民主决策体制。(一)行政决策中枢系统这是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。只有它才有权就一定范围内的行政管理问题作出决策。一个行政机关只能有一个决策中枢系统，切忌多中心、政出多门。决策中枢系统的主要任务是领导、协调、控制整个决策过程，确认决策问题和决策目标，并对决策方案进行评估选优，最终拍板定案。(二)行政咨询系统 这是辅助决策中枢系统决策的机构，它具有辅助性、独立性、科学性的特点，是现代行政决策体制不可缺少的重要组成部分。咨询系统的主要任务是辅助决策中枢系统发现问题，确定目标，拟定并论证各种决策方案，为决策领导者评估选优、确定方案提供科学依据；辅助决策领导者发现、纠正决策中的偏差，提供修正意见和追踪决策方案等。(三)行政信息系统这是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。其主要任务是把来自各种信息源的行政信息集中起来，进行科学加工和处理，然后传输给决策中枢系统和咨询系统，为中枢系统和咨询系统的决策工作服务。行政信息是行政决策的基础。为了保证行政政策的正确性，必须进一步建立健全行政信息网络，注重行政信息人员的培训和素质的提高，保证行政信息通道的畅通。综上所述，中枢系统、咨询系统和信息系统是相互联系、相互制约的，三者的统一构成现代行政决策体制。为了适应行政决策民主化、科学化的需要，我们必须进一步加强中枢系统、咨询系统、信息系统及其制度的建设，使之发挥最佳的决策效能。第三节  政策过程一、政策制定的制度建设（一）制度决策的建设中共十六大提出“扩大公民有序的政治参与”后，以参与、回应、互动为特征的新的决策理念悄然渗透到社会的公共生活领域。公共管理领域在探索新的公共政策制定机制，以科学理性、平等协商、利益协调为特征的新的决策模式兴起。决策的科学化民主化的决策制度建设的重心，正逐渐转到探索形成中国特色的公众参与、双向互动的利益表达与决定机制上。（二）决策模式发生的变化1、专家走进中南海。2、各级政府纷纷建立决策咨询委员会，重视“智库”建设。3、听证制度。4、新闻发言人制度与公民旁听政府会议制度的建立。5、在网络化社会，公民通过互联网对行政决策的事项、方案选择等充分发表意见和想法，也成为行政决策的重要信息源。（三）专家参政的制度保障1、在政治地位上，专家与领导是平等的；专家之间的公共性；专家是自由的代表；专家参政需要资源。2、制度改革。只有靠制度的改革，实行政务公开和专家责任制度，调整好权力和知识的关系，专家参政的意义才能越来越大。二、公共政策执行难的原因（一）我国公共政策发展存在的不足1、公共政策制定盲目性。2、公共政策缺乏完备性。3、公共政策缺乏前瞻性。4、公共政策制定的科学性不够（二）政策执行主体素质缺陷和利益需求是导致政策规避。1、政策敷衍2、政策附加3、政策替换4、政策损缺5、政策照搬（三）政府公共政策执行机制不健全1、政府公共政策传播机制不健全。2、政府公共政策监督机制不健全。三、公共政策评估(一)概念公共政策评估是由一定的评估主体,依据一定的标准和程序,采用某些研究方法,对事关国家和社会发展的公共政策的效果及价值进行评价和判断的一种政治行为。（二）政策评估方式1、总政策和基本政策的评估非正式评估为主流的评估方式。这两种政策的评估实际上的负责机构为中共中央办公厅。 我国总政策和基本政策的非正式评估主要有以下几种类型。①由我国地方党和政府主要官员,根据对中央政策推行情况的了解和调查,向中央有关部门和国务院反映情况,或者通过中央召集的地方党政主要负责人会议向上反映情况。②党中央和国务院的主要领导同志到地方调研,亲自体验政策的效果与影响,对政策作出评估。③大众传播媒介的公开报道和内参反映政策效果。④群众的来信来访反映政策效果或问题。2、一般公共政策与具体政策的评估方式内部评估。我国政府的政策,包括一般公共政策和具体政策,中央政府和地方政府一般都有专门的部门负责政策评估,同时政府各部门也都在每年年底对自己的政策进行评估。内部评估是由行政机关内部的工作人员进行的评估。3、新兴的评估方式由独立的第三方进行的外部评估。这是指由政策制定者与执行者之外的人员进行的正式评估。在我国外部评估主要是由学术机构、行业协会、中介组织等通过研究项目的形式进行,集中体现在工程项目领域。（三）评估方式存在的问题1、非正式评估方式的客观性与科学性不足。2、内部评估体制不顺。自己制定政策、自己评估政策不可避免地造成政策评估结果的失真。3、由独立的第三方进行的外部评估方式在中国也存在发展的障碍。（四）我国公共政策评估的现状及其困难1、政策目标的不确定性。没有了考核标准。2、政策影响的广泛性。单方面的收益不能成为评估的标准。3、政策资源的混合和政策行为的重叠。政策的沉淀成本。4、有关人员的抵制。5、评估资料和经费的缺乏。6、评估结论不被重视，政策评估缺乏影响力。7、外部评估方式发展的障碍。（1）“公共政策固有的特点”（2）政策评估存在的资金与信息缺乏问题制约评估的发展（3）公共政策评估存在人为的障碍。（4）评估者的理论素养与能力存在局限性,影响评估的客观性与科学性。（5）由于中介组织不发达。第一节行政执行概述一、行政执行的含义和特点行政执行是行政机关和公务员实施决策中心发出的决策指令以达到预期目标的全部活动。行政执行是整个行政管理活动中的一个重要组成部分，不能把它缩小成行政决策活动中的一部分。行政执行是复杂的活动，内容广、范围大、环节多，要把握其基本特点，才能顺利有效、如期圆满地实现决策目标。行政执行的主要特点有：（一）目标性，以实现决策目标为宗旨；（二）实务性，是实践、服务性的活动；（三）经常性，是对既定政策(包括指令与规章制度)的反复执行；（四）果断性，要求早决断，快行动；（五）灵活性，需审时度势，因地、因时制宜，因势利导。二、行政执行的重要地位和原则　行政决策和行政执行有密切联系。行政决策是行政执行的依据，行政执行是行政决策的落实。没有有力的行政执行，决策就会落空，就无法得到检验和完善，甚至在执行中走样。行政执行是行政领导者的一项主要职责。行政执行的结果也是判断一个行政单位工作的标准。行政执行活动从总体上说应遵循其活动规律，坚持民主原则、准确原则、迅速原则、创造性原则、跟踪检查原则、毅力原则、条理原则。第二节行政执行的过程与手段一、行政执行的过程（一）行政执行的准备工作 　1、编制实施决策的行动计划。行动计划是根据实际条件，拟定出为达到决策目标的未来具体行动方案。它是组织实施的纲要，是对做什么、怎么做、谁来做这三方面作事前研究。制定行动计划必须周密细致。　2、做好思想动员工作。行政执行要调动全体行政人员齐心一致为实现决策目标而努力。统一的行动来自统一的认识和充分的理解。要通过多种方式广为宣传决策和行动计划。　3、组织落实。包括确定行政执行的组织机构，配备胜任的负责人和一般工作人员，明确职位、职权、职责，制度必要的制度规章等工作。4、财物准备。行政执行离不开一定的物资条件，要落实经费。（二）行政执行中的指挥、沟通、协调和控制指挥是行政领导者按照既定目标和计划，对下层的活动进行指导和安排，通过协调监督以实现组织目标的行为。指挥的方式有口头的、书面的、会议的。根据具体情况用适当的方式。沟通是信息的沟通，是彼此了解情况以便统一认识的方法和程序。沟通行政信息，可使行政领导者有效地指导和协调关系。沟通的方式方法有多种多样，对话谈心是政府可采用的一种有效的沟通方式方法。协调是引导行政组织之间、人员之间建立互相合作、和谐的关系，有效地达到预期的共同目标的行为。加强行政协调在当前行政管理中具有重大意义。控制就是为了保护实际工作和计划相一致而采取的活动。一般是通过检查监督，及时发现差距，找出原因，采取措施，予以纠正，使各项活动都按时保质保量完成。检查监督是实行控制的主要手段。二、行政执行的手段及其方式(一)行政干预行政干预一般分事前即预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。通常以后两种干预较为普遍。其特点是：1、以国家权力为基础，强调垂直领导关系，下级服从上级的权威性。以中央政府为行政系统中心，保证全国政令统一，统一组织、统一指挥、统一步署、统一行动、统一目标。2、性质是指令性的，令行禁止，须无条件落实执行，具有强制效力。行政干预从集权体制中派生出来，是行政权力的体现。对于维护国家行政机关的权威，保证国家的集中统一领导，建立稳定的社会公共秩序，实现行政管理的预期目标是十分必要的，是行政机关执行管理职能的一个根本手段，对计划经济体制及其运转发挥过积极作用。(二)法律手段法律手段是依法治国、行政法治的武器和工具。具体贯彻到行政执行中，是指行政机关以法律为武器，根据法律活动的规律、程序和特点实施行政管理。换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。(三)经济手段这是政府经济行政部门按经济运行规律的要求，来管理下属经济组织及其活动的一种方法。从根本上说，是利用各部门及其活动的经济利害关系来制约相互间的活动的行政执行行为。它是通过利益诱导进行间接管理的办法。在社会主义市场经济条件下，也就是要通过市场机制引导企业和其他经济组织，使它们的活动大体上符合整个宏观经济发展的目标。其特点有：一是简政放权，政企分开，使企业和经济组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的法人实体，充分发挥企业和经济组织的主观能动性；二是发挥政府的经济职能，根据价值规律，利用经济政策，如经济计划、财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、收入分配政策等。(四)奖励与惩戒奖励，是一种激励手段，是焕发人们的荣誉感和进取心的措施，是一种调动行政人员和管理相对人的积极性，最大限度地挖掘潜在能力的管理方法。惩戒，就是惩治过错，警戒将来，旨在制止和预防行政人员和管理相对人违法乱纪行为的发生。(五)行政诱导这是行政学界定的经济手段以外的其他诱导手段。它用非强制手段使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动。其方式有：启发教育、说服劝告、建议协商、标榜典范乃至舆论抑扬等。以上是常用的五种行政执行手段，当然不是只此五类。各种手段不是孤立的，而是相互联系、制约和促进的，都必须依法办事，以法律手段为核心。三、行政执行活动的总结 总结实际上是一种反馈过程，它是第二次行政过程的开始，也是第一次行政执行的终结。一项工作任务完成后应及时进行总结，肯定成绩，检讨错误，获取经验，以改进工作。这样，行政执行活动才能始终在发扬成绩、避免错误中前进。工作总结的内容基本上包括执行情况、执行者表现、经验教训等方面。总结的方法最主要的是领导和群众相结合的方法。总结时应注意以下方面：要充分发扬民主，认真听取各方面意见；行政领导要亲自参加总结，以便进一步提高领导水平；要将自上而下的总结与自下而上的总结结合起来，弥补单一总结而存在的片面性和局限性，达到总结的目的。第三节行政权力与行政执行一、行政执行的权力性质(一)行政执行本质上是国家行政机关行使国家行政权的过程行政权，即行政组织管理权，是指国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力，是国家政权的一个组成部分。它是一种管理公共事务的权力，具有国家强制力，故又称为“公共权力”。行政执行就是国家行政机关依法运用行政权于公共行政事务的组织管理过程中，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目标。可见，行政职权是行政权的转化形式。它具有法律意义上的职权和职责的统一。其内容主要包括：1、行政命令权2、行政许可确认权3、行政强制执行权4、行政处罚权5、行政处分权6、行政奖励权7、行政检查监督权(二)行政执行的权力内容大部分没有制裁性作为行政机关的核心任务，行政执行贯穿于大量日常行政工作中，还时常体现在解决突发事件上，它是通过上述行政执法权的各项行政职能的支配力和强制力来发挥作用的。其权力内容的一般特点是主动管理性，除行政处罚和处分权外，大部分没有制裁性。二、行政执行的权力保障行政执行以行政权力为后盾，是国家行政机关履行职能所必需。而维护国家行政机关的权威和保障行政机关及其工作人员行使合法权力，是十分必要的。(一)保障执行权力行使的意义无权力便无法进行管理。行政机关享有权力是基于捍卫国家意志，谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利的需要。这在我们社会主义国家与各团体、组织和个人并没有根本利害冲突。但也不是说国家、集体和个人的利益在任何时候、任何方面都能经常保持一致。(二)行政执行的强制措施行政执行的强制措施是行政机关保障行政效能、实现行政管理目标而采取的强制性手段。它包括行政上的即时强制和行政强制执行。1、行政上的即时强制(行政处置)。它指国家行政机关及其公务员为阻止或排除正在妨碍或将要妨碍行政管理活动顺利进行的危害国家和社会利益等突发事件的发生和蔓延而采取的紧急执法行为；是确保行政调查顺利进行和行政处理决定迅速有效执行的一种强制措施。2、行政强制执行。它是基于公民、法人或其他组织不履行法律、法规规定的义务，由行政机关依法采取强制手段迫使其履行义务的行政执行行为。某些法律、法规规定，需要由行政机关申请人民法院强制执行的，这实际上是行政机关强制执行的延伸和继续。行政强制执行之目的是，通过督促义务人履行其法定义务，以实现国家行政管理活动的顺利进行，提高执行工作的质量和效率，保证决策目标的实现。(三)行政处罚行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关依法对违反法律或行政管理规定，尚未构成犯罪而应当承担行政责任的行为实施制裁的行政执法行为。它不是所有行政机关都可以实施，也并非对所有领域和事项都能实施；而仅限于法律、行政法规特别授权的特定行政机关、管理公共事务的组织或行政机关依法委托的组织，在其法定的或授权、委托的职权范围内适用。处罚的对象是尚未构成犯罪的破坏行政管理秩序的违法行为，具有法律制裁的性质，这是行政处罚的基本特征。三、对行政执行权力的控制行政执行的权力保障，是运用国家行政权力排除对行政执行的抵抗或妨碍。对行政执行权力的控制，是通过法律手段来对行政权的行使实行有效的制约和监督。 (一)对行政权力控制的必要性1、行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。2、行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或则通过行政处罚或则采取行政强制执行措施来保证其意志的实现。3、行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。(二)对行政权力的法律控制对行政权力的法律控制主要从三方面来保证：一是强化行政权力的法律约束；二是严格行政权力运用的合理要求；三是通过行政法制监督，加强控制。1、严格规制行政权的存在与行使必须有宪法和法律的根据。这是政府和法律关系的根本准则。法高于行政。具体包括：(1)权力法定；(2)任何行政活动都必须以宪法和法律为根据，不能违反、超越宪法和法律，或与宪法和法律相抵触；(3)行政权的行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益。2、确定行政权行使的合理性原则，是进一步加强对行政权行使的法律控制。这是行政职权的强化，政府行政自由裁量权不断扩张，加强行政法治的必然结果。行政活动关系复杂多变，活动内容广泛纷繁，专业技术性强，讲求行政效率。要把所有行政活动全都纳入法律、法规规范、调整的范围是不可能的。3、通过行政法制监督，加强对行政权行使的控制。行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查，对于不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理，都要使其承担法律责任。法治社会，就是责任社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关也不例外。有权力就必须有责任，行政权力就必须承担相应责任。第一节公共关系概述一、公共关系的含义及特征(一)公共关系的含义所谓行政关系，就是与行政组织作为公共关系主体来开展的公共关系。站在行政组织的角度，公共关系的对象、工作途径和工作方法就有很大的特殊性，从而构成了公共关系的一个专门领域。行政组织在开展行政管理的过程中，必然要同广大的公众发生联系。行政管理工作的好坏，与广大公众对行政组织的理解和支持与否有密切的关系。只有得到公众的理解和支持，行政管理工作才能顺利进行。因此，如何处理好同公众的关系，争取公众对行政管理工作的理解和支持，是行政组织面临的永恒话题。要解决好这一问题．就必须开展公共关系工作．即公共关系。(二)公共关系的特征行政组织是行政权力的载体，与其它组织相比有许多不同。这就决定了公共关系有着自己的特点：1、主体的权威性。相比较企业、社团等公共关系主体来说，行政公关的主体都更具有权威性。这种权威性来源于政府所拥有的公共权力。2、对象的复杂性。公共关系的对象，即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，包括内部公众和外部公众两个方面。3、传播的优越性。(1)政府的组织传播严密有效。(2)政府控制着大众传播媒介，把握着国内社会舆论的绝对主导权。(3)在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能。4、目标的独特性。公共关系目标的独特性主要表现在三个方面：(1)促进公众的认知。政府是一个国家或地区的权威管理组织，通常以强制性的权力贯彻路线、方针、政策。(2)提高政府的美誉度。政府对本国公众而言，几乎不存在知名度的问题，政府公共关系的主要任务是不断完善政府的美誉度。(3)政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都是以本组织利益为取向。第二节公共关系的要素与任务一、公共关系主体——行政组织公共关系主体的含义：公共关系主体是指公关思想、公关计划与公关活动的组织者、执行者。公共关系机构及其工作人员．对于公共关系思想、公共关系策略的制定以及公共关系实务，起着重要的组织者、执行者的作用。因此公共关系机构及其工作人员就成为公共关系的当然主体。 我们说行政组织是公共关系的主体，并不意味着行政组织全体人员都是公共关系专业人员。相反，在行政组织内从事公共关系的人员总是少数。这些公共关系人员可能被集中在一个专门的公共关系机构内，也可能分散在不同的部门。更多的情况是在行政组织内既有专门的公共关系机构，每一个职能部门又都肩负着一定的公共关系使命。二、公共关系客体的含义（一）      公共关系客体是指公共关系的工作对象也就是公众。“公众”，在公共关系中具有非常重要的地位。没有公众，便没有公共关系。所谓社会公众，就是与公共关系主体即社会组织存在着相互联系，相互影响和相互作用各种群体和个人的总和。（二）公共关系客体的特点：1、广泛性：由于行政组织面向全社会开展自己的公共关系工作，故全社会成员，无论是本辖区还是外辖区，是个人还是组织，都是公共关系的公众。2、群体性：这里的公众，不是单个的组织和个人，而是由组织和个人组成的群体，是一个聚合概念，是一类人或一类组织。3、多维性：多维性首先表现在需求层次的不同，不同的组织，不同的个人，需求是不同的。其次表现为联系方式的不同，有的以文会友，有的以广告吸引顾客。4、同质性：不同的个人与组织面对共同的公共问题而“同质”而成了公众。三、公共关系的任务（一）把握公众舆论，为政府决策提供依据舆论是社会上相当数量的人对一定社会问题所发表的意见的总和。公共关系部门需要做大量的工作：了解舆论；引导舆论；纠正舆论和完善舆论。（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离从思想层次看，社会越开放，政府与人民群众的沟通越显得重要，只有树立强烈的沟通意识，才会有自觉沟通的行为。从行为层次看，要坚持开展一些卓有成效的社会沟通活动：(1)社会协商对话。(2)公众咨询活动。(3)政府机构开放接待日。(4)推动政府上网工程的建设。（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和"的行政环境政府要创造“人和”的行政环境，从外部来讲，关键是多为人民办实事，兴利除害，使群众满意。第三节我国公共关系的发展一、我国公共关系发展的动力1、经济市场化是公共关系发展的基础。市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系，其中最重要的是重新理顺政企关系。2、政治民主化为公共关系的发展创造了条件。政府需要进行公共关系活动，向公众表明它以实现公民权利及其所体现的利益为目的并具有足够的施政能力；让公众了解政府权力运作的正当性和适当性，使其相信政府行使权力不会侵害公民合法权益；让公众了解政府承担社会管理责任的积极性，使其相信政府行使权力的目的在于增进公民福祉；使公众意识到政府对公众的尊重和公众有能力监督与制约政府。3、行政改革的突破是我国公共关系发展的直接动力。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，建设专业化的行政管理队伍，逐步构建适应社会主义市场经济体制的政府行政管理体制。为了实现这一目标，行政改革提出了许多对策性建议，这些措施在实践中的具体运用包含着政府公共政策和公共管理社会化的趋势，也显示出行政管理的新内涵。二、我国推行公共关系的意义1、有利于社会主义市场经济体制的建立与完善。2、有利于加强社会主义民主政治建设。3、有利于维护转型期社会秩序的稳定。4、有利于提高政府的国际形象。第四节公共关系策划与实施一、公共关系策划的含义与作用所谓公共关系策划是指公共关系策划者为实现组织公共关系目标，对公共关系活动的性质、内容、形式和行动方案进行谋划与设计的思维过程。公共关系策划的作用主要表现在以下几个方面：（一）整理思路。（二）指导行为。（三）开启创意。 （四）咨询决策。（五）促进竞争。二、公共关系策划的原则所谓公共关系策划的原则既是指导我们进行公共关系策划的思想认识基础和行为规范准则。公共关系策划的原则包括下列五点：（一）目标导向原则。（二）利益驱动原则。（三）真诚求实原则。（四）灵活创新原则。（五）合理可行原则。公共关系的实施是解决公共关系问题和实现公共关系目标的重点环节，只有通过扎实有效的实施工作，才能直接实际的解决问题：1、民意测验政府的每项事关民生的重大政策或措施出台之前，都应该通过民意测验了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据。2、信访工作政府的信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的政府公共关系作用。3、政府信息公开与办事公开。4、新闻发布。建立和完善政府发言人制度；完善政府新闻发布工作的内容。5、拓宽社会沟通渠道。社会协商对话；公众议政活动；公众投票公决。6、危机事件处理。所谓危机事件，这里是指在特定时间和地域内危及政府职能运行、社会生活和群众利益的重大事件。危机事件有非人为事件和人为事件两大类型。对政府来说，国内国际社会出现的重大纠纷或冲突都可以成为危机事件。危机事件往往在意想不到的情况下，在较短的时间内发生，而且会在社会上产生较大影响。7、政府形象管理。政府形象是公众心目中对政府的政策表现、公务员的言行所形成的总体印象和评价，也是政府组织的外部风貌、内部特征以及全部活动状况在社会公众心目中产生的心理反应。第一节行政监督概述一、行政监督的概念(一)行政监督的含义及其特征行政监督，是指对行政的监督，即行政法制监督。包括国家权力机关的监督；行政系统内部特设的行政机关进行的监督，如监察部门、审计机关和会计系统实施的监督等；司法机关实施的监督和政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督。行政监督的特征：1、监督对象是行政机关的行政行为和行政工作人员的职务行为。2、监督主体是国家权力机关、司法机关、国家特设的行政机关、政党、社团组织和人民群众等。3、监督性质是监督主体对行政机关及其工作人员的一种法制监督。有两方面的含义：(1)主体享有的监督权是法律赋予的，要严格依法定程序进行。(2)对行政机关及其工作人员在行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。4、监督的目的在于保障社会主义民主和法制，促进行政机关及其工作人员依法行政，合理行政，改善和强化行政管理，提高行政效率，推进廉政建设。(二）行政监督的构成要素　　行政监督的构成要素包括监督的主体、客体、内容。 1．行政监督主体　　如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那幺，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。监督主体，包括国家的行政监督和社会的行政监督两个方面。其中国家的行政监督有立法机关、司法机关以及行政机关、行政监察和审计部门等。社会的行政监督包括各种社会力量，如政党组织、社会团体、公民和新闻媒体等。　　2．行政监督客体　　行政监督主要是针对行政行为和行政权力的监督，而行政行为和行政权力的载体是国家行政机关及其国家公务员，所以行政监督的指向和客体应当是国家行政机关及其国家公务员。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。　　3．行政监督内容　　行政监督主体不是对国家行政机关及其国家公务员的任何行为进行监督，而只是对国家行政机关及其国家公务员在执行公务和履行职责时的失范行为和失效行为进行监督。　二、行政监督的特点　　行政监督建立的国情背景不同，制度基础各异，所起作用有别，但作为现代的、科学的、有效的行政监督，一般具有以下特点：　　第一，权威性。在公共利益和私人利益存在差异的情况下，在权力所有者和行使者相对分离的情况下，监督就意味着一种权力对另一种权力的监控和制约。国家宪法和法律赋予行政监督主体相应的监督权力，这是行政监督最重要的权威基础。没有这种法定的监督权，或者这种权力被空泛化，行政监督就会呈现出“气不足，力不够”的失效或无效状态。　　第二，强制性。行政监督行为不同于其它的经济行为和交往行为，它不是建立在被监督者自愿的基础之上的。依据的不是温情脉脉的亲情伦理，而是条款如铁的法律规章。行政监督权在本质上是一种法权，而法律的强制性则来源于国家所具有的“暴力潜能”。在现代社会，为了增强行政监督的有效性，许多国家都赋予行政监督主体一定的处置权，其强制性色彩就更加浓厚。如中央电视台“焦点访谈”的新闻舆论监督，一度在社会上影响巨大，形成了“违法违纪者闻之色变，人民群众听之高兴”的强大的舆论氛围。　　第三，独立性。从行政监督的本身要求来看，行政监督是监督主体对客体的一种限制性活动。因此，监督主体和监督客体决不能两位一体，更不能让监督主体依附或受制于监督客体，而是必须具有相对的独立性。。　　第四，多样性。随着民主浪潮的不断推进，社会经济和文化水平的不断提高，社会公众参与意识的增强，行政监督主体不再象传统社会那样单一，而是越来越多样化，尤其越来越向广大民众拓展和渗透，公民监督政府，甚至运用“行政诉讼法”等法律武器，可以与政府机关及国家公务员直接“对簿公堂”。特别值得注意的是，在现代社会里，社会监督、舆论监督、个人监督和权力监督、司法监督并驾齐驱，构成了多样化、多极化的行政监督主体网络体系。　　第五，广泛性。行政监督涵盖了所有的行政行为，从运作过程到运作方式，从实体到程序，从合法性、合理性到有效性，几乎无所不包，无所不及。正是这些多角度、多层次、多元化的监督活动，才能对行政领域的治理形成了一个相互联系、相互作用的监督系统，才能真正体现出行政监督的民主性、科学性和合理性，才能使公共权力的运作真正指向公共利益，从而大大降低公共领域内违法、违纪和腐败现象的发生率。　　第六，整体性。尽管各种监督主体具有自己的独立性，但从其运行过程和运行功能来看，它们又彼此联系，相互衔接，相互照应、相互补充，形成一个具有某些共同特征的、完备的行政监督体系。因此，在行政监督主体多样性和监督内容广泛性的情况下，要取得良好的监督成效，不仅要充分发挥各种监督主体的功能和作用，而且更要注意各种监督主体之间的协调互补，发挥好行政监督主体之间的整体合力。　　三、行政监督的意义和作用(一)行政监督有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施。(二)行政监督有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆(三)加强行政监督是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径(四)完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施(五)加强行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。第二节行政内部监督体系一、政府机关内部的自我监督行政机关内部的自我监督，即按直接隶属关系、自上而下、自下而上及横向交错的监督。凡有领导关系的都要进行双向自我监督，这是一般性内部监督。　　政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行监督，这是职能监督。　　国务院各部委和各直属机关对各地方各级人民政府相应的工作部门、上级政府部站对下级政府部门的监督，是主管监督。　　二、国家行政监察机关的专门监督　　　　政府设立专门行使监察权的国家监察机关，对所有的行政部门的行政管理工作实行全面性的监督（违反国法构成犯罪的除外）。行政监察机关进行监督的优点是，能使行政监察活动经常化、专业化、制度化、提高监督的权威性。目前，我国各级监察部门把查处国家行政机关及其工作人员的违法违纪案件，作为严肃政纪、整饬政风的重要手段。设置和完善举报机构，是加强监察工作的一项得力措施。　　资本主义国家中很少有设立专门性的行政监察机构的，一般由部长负责内部监督。　　 三、国家审计机关的监督审计机关是政府专设的根据有关法律及财经法规，以科学的方法对各级行政机关、各企事业单位和社会团体的经济业务、财务行为实施监督的机关。审计组织体系按照权威性、系统性、协调性、群众性原则组建。审计的目的是督促改善经营管理，提高经济效益，维护国家法纪和经济秩序，严肃财经纪律；纠正错误和弊病，为打击经济违法犯罪活动提供事实依据。审计活动应遵守政策性、针对性、客观性、独立性原则。审计工作主要行使下列职权：调查权、处理权、采取强制措施、通报。　　第三节行政外部监督体系一、政党的监督　　这是政党对行政机关实行领导的一种重要方式。我国实行党政分开，使党组织更好地行使监督职权。党的监督方式是：通过各级党委对党员公务员实行监督；党员公务员模范遵纪守法；基层党组织发挥保证监督作用；党的纪委检查委会员进行监督，协助党委管理好党风。我国的公务员有相当部分是共产党员，党的监督就更重要。　　现代西方国家中，政党对行政的监督主要通过两方面进行：制造社会舆论；政党议员代表本党利益对政府工作的监督。　　二、国家权力机关的监督　　　　国家权力机关监督也叫立法监督。各国的立法监督活动主要有质询、诘问、不信任表决、弹劾、审批、调查等。　　我国的立法监督即政府接受人民代表大会及其常务委员会的监督。这是社会主义民主政治的本质决定的。人民代表大会及其常委会对政府监督的工作方式很多。要使人大具有法律效力的监督大大前进一步，需要从多方面努力。　　三、国家司法机关的监督　　　　各国司法监督的实践包括两个方面：由追究审查的机构承担的追究审查；行政裁判。　　国家司法机关的监督包括法院的监督和人民检察院的监督。法院通过审理行政案件、处罚行政人员违法犯罪行为来实施监督。人民检察院通过对触犯刑律、已构成犯罪的人员和事件进行侦查、批捕、提出公诉来实施监督。这是其他监督形式所不能代替的。　　四、群众团体的民主监督　　　　西方国家都建有许多以影响政府活动为主要目的、大小不一的集团组织，人们称之为"利益集团"或"压力集团"，其监督政府活动的方式主要是宣传、竞选和游说。我国非国家机关的各种社会团体如政协、工会、青年团、妇联、居委会、村委会等对行政活动的监督，能发挥重要的作用。实施监督的工作方式多种多样。　　人民政协是中国共产党领导的统一战线组织。政治协商和民主监督并不具有任何法律的强制力，充分发挥人民政协的民主监督作用，不会造成政府权力分散、制约过多的弊端。新时期人民政协具有的自身特点，使得人民政协能够适应现代社会所提出的客观要求，形成对权力的制约。　　五、人民群众的监督　　　　　　群众监督是人民当家作主管理国家事务的一种重要形式，既是对国家公务员的关心爱护，也是群众自我教育的方式。　　人民群众监督的方式很多，主要有直接向行政机关提出询问、要求、批评、建议；向有关国家机关提出申诉、控告或检举；来信来访等。　　六、社会舆论监督　　　　　　社会舆论监督是报纸、刊物、电视、广播等传播媒介对行政机关和行政人员所进行的监督。传播媒介在传递信息上具有公开、迅速、面广、方便灵活等特点，故新闻舆论监督具有特殊的威力和作用。传播媒介的作用应是多向的。通过新闻媒介，逐步提高政治透明度，充分扩大舆论监督的范围和深度。　　西方各国通过立法保障公共舆论的自由，因而公共舆论成为社会监督政府的重要方式之一。第四节我国行政救济监督制度一、行政复议救济监督(一)行政复议的概念行政复议是指公民、法人或者其他组织(管理相对人)，认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它不仅是行政机关内部上级对下级进行监督的重要方式，而且是一种对管理相对人合法权益提供保障的行政救济方法。(二)行政复议的范围 凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议；我国《行政复议法》在明确规定了哪些行政行为可以申请复议的同时，又对不能依照复议法申请复议的四类行政行为作了规定。它们是：国务院制定的行政法规和其他规范性法律文件、规章；行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定；行政机关对民事纠纷作出的仲裁、调解或者处理；以及国防、外交等国家行为。(三)行政复议的审查内容和依据行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序审和实体审两个方面。行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。二、行政诉讼救济监督(一)行政诉讼的概念广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决行政争议的活动。狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法程序审理和解决行政争议的活动。程序审理和解决行政争议的活动。(二)行政机关与行政诉讼《行政诉讼法》是保证人民当家作主的法。行政机关对待行政诉讼必须解决两个关键问题：一是行政机关在行政诉讼中的法律地位；二是行政机关对待行政诉讼的正确态度。1、行政机关在行政诉讼中的法律地位。根据行政诉讼制度的性质、《行政诉讼法》立法宗旨和第2条、第11条规定的精神，被诉行政机关在诉讼中处于被告的法律地位。(1)行政机关从执法者到被告地位的变换，是由被管理人认为行政机关在执法阶段的行政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼引起的。(2)行政诉讼制度是基于行政法的不平等而存在的。2、行政机关及其工作人员对待行政诉讼的正确态度。为使行政诉讼在我国正常、平稳地发展，行政机关及其工作人员应当端正态度，提高认识。(1)理解我国行政诉讼制度宗旨的全部内容。(2)摆正人民与“公仆”的关系。(3)尊重审判机关的独立审判权，维护人民法院的合法裁判。三、行政赔偿救济监督(一)行政赔偿责任概念1、行政赔偿责任的概念。行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权、执行公务过程中，因违法或不当侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，所应承担的赔偿责任。我国行政赔偿责任制度的主要法律依据是宪法和《国家赔偿法》。其基本特点是：(1)行政赔偿责任是基于行政行为违法或不当侵权的原因而产生，违法或不当侵权行为的主体是行政机关或法律授权的、受行政机关委托行使行政管理职权的其他组织及其工作人员。(2)违法或不当侵权损害必须是行政机关及其工作人员在行使职权和执行公务过程中发生。行政机关的行为与其职权无关或工作人员的非公务行为给管理相对人造成损害，不发生行政赔偿问题。(3)行政赔偿责任主要是一种财产责任，其责任形式是赔偿，如返还财产、恢复原状或金钱赔偿等。(4)行政违法侵权主体与直接赔偿责任主体相分离。行政工作人员违法侵权造成损害，其赔偿责任都由该行政工作人员所属行政机关来承担。但行政机关对有故意或重大过失的工作人员保留求偿权(索赔已经赔偿的费用)。(5)行政赔偿责任与另外两种行政责任(处罚、处分责任)不同的一个显著特点是，除单独就损害赔偿提出请求适用行政程序外，还可以适用司法程序。2、行政赔偿责任的性质。行政赔偿责任就其性质来说，是一种行政责任，而且本质上是一种国家赔偿责任。（二）我国行政赔偿责任制度的基本内容1、维护宪法确立的国家赔偿责任原则，贯彻落实依法治国方针，保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关依法行使职权的宗旨。2、行政赔偿责任的确认。3、关于赔偿请求人和赔偿义务机关及赔偿程序的规定。4、赔偿范围和方式。第一节  机关管理概述一、机关管理的涵义、任务和作用 所谓机关，就其本来的意义讲，是指器械上能发动全体的部分。引伸到社会上，机关则泛指国家政党或团体为实现其职能而组织的某些固定机构。这些机构在各自一定范围内负责指挥和控制该组织的活动，在该组织中起核心枢纽的作有。在一般情况下，机关的功能有三：一是发动功能。机关是国家等组织肌体上的心脏组织，它的工作能促使整个组织活动起来；二是控制功能。各级机关都在固定范围内承担着各种指挥责任，它是司令部，负有组织协调和控制各项工作开展的使命；三是代表功能。在各自管辖的范围内，机关就是该组织的公开代表，它的意志也就是该组织的意志。人们一般就是根据机关的作为来判断和认识一个组织的。这里的机关管理是指对于机关日常事务和工作制度与工作秩序的管理，是指行政机关本身的管理，主要是与办公厅（室）有关的事务，而不是指对于整个机关各种事务的全面领导。后者指的是搞好包括机关中心任务在内的全部领导任务，是以建立机构、使用干部、决定政策，组织执行、协调主要环节，是主要行政首长的中心任务。而通常所谓的机关管理只不过是全面领导任务中的一个组成部分，但这部分是不可缺少的，是十分重要的，它处于综合枢纽和核心的位置，它担负着与这种地位相适应的下列特殊任务：1、协助首长掌握下属单位的工作情况，收集、整理和汇总各种情报信息资料，帮助领导进行科学决策；2、掌握和研究有关本部门工作的路线、方针和政策，协助领导统筹全局，把握工作方向；3、协助领导指挥工作，承上启下，沟通渠道，协调所属单位的行动；4、处理机关日常工作，如会议准备、文书拟办、档案管理等；5、搞好后勤服务。6、处理好机关、信访以及领导交办的其它工作。总之，要参与政务（为领导服务当参谋），处理事物人为机关服务抓协调，搞好业务（为基层服务促沟通）。机关管理的工作任务，充分体现了它在行政管理工作中的作用。概括起来主要表现在：1、提高领导决策的水平。领导者要进行科学技术决策，需要对客观情况作细致的了解，掌握大量的信息，这就需要多方面的许多人的协助，咨询部门可以完成其中的许多工作，但还有许多工作需要办公厅（室）等部门当好参谋和助手。2、提高行政工作效率。一个强有力的办公厅（室）能对各专业部门起很好的协调、组织和监督作用，使他们能很好地实现的领导者的意向。而且，领导者的许多工作，都是经由办公厅（室）来完成的。这些工作的成果如何，直接影响着整个行政工作的效率。比如会议管理，文书处理，在很大程度上都取决于办公厅（室）的工作，所以，搞好机关管理，建立个干练的办公厅（室），能够大大提高领导者的工作效率。3、提高行政服务质量。完成行政工作必须有适当的后勤保证。即为工作人员创造必要的工作条件和生活条件，而这些工作，一般均属办公厅（室）的工作范围。这些工作办得好坏，将直接影响行政任务的完成。从这个意义上说，办公厅（室）起着各级政府后勤部的作用。做好办公厅（室）工作，可以免除第一线人员的后顾之优，促进行政任务更好地完成。二、机关管理的特性作为公共行政的一个组成部分，机关管理具有公共行政的一般属性，同时，它也具有—般公共行政活动所不具备的特殊属性。具体来说，机关管理具有三个力面的特性：（一）事务性（二）复杂性（三）技术性三、机关管理的意义（一）良好的机关管理，使行政机关正常运转，充分发挥其职能作用的需要；（二）良好的机关管理，使行政领导统领全局，科学决策，实施有效领导的需要；（三）良好的机关管理，使机关工作人员充分施展才干，免除后顾之忧的需要；（四）良好的机关管理，是有效地利用行政资源，提高行政效率的需要；（五）良好的机关管理，是树立政府优良形象，保持与公众良好关系的需要。第二节机关管理的内容一、业务管理所谓业务管理就是要把机关各项工作妥善安排，明确工作人员的职、权、责，各司其位，有条不紊，收到应有的效果。搞好业务管理应采取下列措施：（一）对干部进行共产主义理想和革命纪律教育。（二）明确本机关的职责及其机构。（三）搞好责任制。 （四）安置好裁判人员。二、文书管理（一）文书的涵义。文书，又称文件、文牍、公文，是表达政府意志的工具，说明政绩的记录。它有广义和狭义之分。广义上的文书包括一切处理公务有关的文件；狭义上文书是指国家机关的公务文件。我们通常讲的文书是狭义而言的，即是国家行政机关的公文，是传达贯彻党和国家的方针、政策、发布法规、交流经验的一种工具。文书包括宪法、法律、法令、通知、报告、请示、决定、会议纪要、简报、办法、规定、通告、批复、函件等。其中许多都属于行政命令，具有法律规划作用，在一定范围内具有强制性、必须遵照执行。文书管理包括及发、传递、承办、催办、拟稿、审核、签发、缮印、立卷、归档和销毁等过程。文书类型不同，程序和手续同。（二）文书的性质和作用。文书的性质是由国家的性质决定的。什么性质的国家就有什么性质的文书。我国宪法《总纲》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这就决定了我国文书的社会主义性质和它的人民性。我国文书的重要作有主要表现在：1、文书工作是领导工作的重要助手，是提高机关工作效率，利用史科的重要环节；2、文书具有鲜明的政策性；3、文书具有机密性；4、文书具有技术性和辅助性。（三）文书的格式关系和撰拟。1、公文格式。所谓公文格式是指公文的规格样式。它一般包括：标题、主送机关、正文、附件、机关印章、发文年月日、抄送单位、公文编号、机密等级、缓急程度等。公文汉字一律从左至右横写、横排。少数民族文字按习惯书写、排版。公文一般用十六开、在左侧装订。2、行文关系。它根据不同的隶属关系和职权范围来确定。每个机关都有自己特定的上级、下行文和平行文的规定。上级除特殊情况外，一般不得越级，以维护各级机关的职权和责任；下行又可以直接发至基层单位；平行文适用于同级机关和不相隶属的机关。同级机关可以联合行文，其编号按主办机关文码。3、公文撰拟。公文必须符合党和国家的方针、政策、法律、行政法规和上级的有关规定。撰拟公文要坚持的主要原则有：（1）切实的原则；（2）礼貌原则；（3）审势的原则；（4）简明的原则；（5）严密的原则。4、严格控制公文数量，及时、准确、安全地处理好公文。文书贵简、简则明、明易行。（四）文书程序。1、拟稿和审核。2、缮印和传递。3、收文分办和催办。4、立郑和销毁。三、档案管理（一）按照一定的要求搞好档案接收；（二）搞好档案的管理和利用；（三）做好档案的移交工作。四、会议管理（一）简政、简会先简政，简政必简会，政简会减、政繁会多。（二）按预算开会。（三）以文件宣传、通讯工具代会。（四）各司其职、就地解决。（五）作好开会的准备工作。（六）当好会议主持人。（七）自觉遵守会纪。（八）树立良好的会观。第三节机关后勤管理一、后勤管理的主要内容 (一)物资管理(二)财务管理(三)生活后勤管理(四)服务后勤管理(五)接待工作管理二、后勤管理的意义(一)后勤工作是其他部门工作的基本条件。政府行政离不开财、物的供给与配置，没有后勤服务，各部门难以进行正常的工作。(二)后勤管理是提高行政效率的重要条件后勤管理与行政效率问题密切相关，这不仅因为后勤工作的效率是行政效率的当然构成，还因为后勤系统的管理水平直接影响其他系统的工作效能。(三)后勤管理是维护职工利益的需要(四)后勤管理改革具有重大的现实意义三、后勤管理体制改革(一)后勤管理体制改革的必要性1、适应社会主义市场经济体制的要求2、符合行政体制的发展3、满足后勤发展的需要（二）、后勤管理体制改革的内容1、实现机关后勤服务社会化2、实现后勤行政管理职能与服务职能相分离第四节机关管理现代化与科学化一、行政技术手段现代化每个时代，行政技术手段的发展都是由当时的社会生产力决定的，它与社会生产力的发展相适应，并且随着社会生产力的发展而发展。现代社会机关管理工作量越来越大，要求越来越高，先进的技术手段逐渐地被引用到机关管理当中。就目前各国来说，正在使用或正在发展着的办公机械有：文书处理方面有邮件分类机、启封机、装封机、计邮机、打字机、复印机、照相机等。档案管理方面的有微缩摄影机、阅读机等。通讯方面有电话机、电报机、传真机、无线和有线电视、手机、光缆通讯技术等。统计和计算方面有计算机、收款机、过帐机、电子计算器、电子计算机等。记录方面有录音机、录像机等。这些现代化技术手段的应用，不仅使机关管理省力省时，而且能正确和迅速地处理与传递信息，加强储存和保密工作，达到成本低，效率高的目的。二、信息传输网络化从本质上来说，行政管理的过程就是信息的生产、收集、储藏、分配、传递和利用的过程。书写文件、报告、产生信息；调查研究、看资料、学文件、反馈是收集信息；分发文件、发通知、布置工作是在分配和传递信息；整理文件资料、分类归档是储藏信息；思考、选择、决策是在利用、整理和制造信息。党政机关社会团体无时无刻不是在和信息打交道，因此建立和健全现代化信息系统，使信息传输网络化，是机关管理科学化、现代化的重要内容。尤其是像我们这样大的国家，幅员辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化和社会环境很不平衡，如果仅靠纸笔、会议、文件是很难及时、准确和长期有效地收集信息的，这就更需要发展电子计算机通讯网络技术，使我国建立起现代化的信息系统。三、机关工作效率化效率就其基本的涵义是：根据当时当地展的水平，以最小的代价（人、时间、钱、物）最好的质量完成最多的工作。因上，使机关工作效率化，首先，要有极强的时间观念。其次，是要实现工作的高质量。质量和数量是辩证的统一，没有质量，也就没有数量。所以工作不能只讲快，而且还要讲高质量也就是既讲时效又讲功效，把一切事情都处理得迅速、精确。再次，是要节约。就是说办事情要少付出，不仅要少付出人力，还要少付出物力、财力。要以最小的消耗，产生最大的效果。提高机关工作的效率是由种因素起作用的，除了前面讲的行政手段现代化、信息传输网络化外，机关机构的设置、人员的素质、工作程序等等，都对机关工作的效率起着制约作有。机关管理科学化的重要任务之一，就在于如何把影响机关各种素质教育变成积极的力量，大大提高机关的工作效率，实现机关工作效率化。四、机关工作人员的现代化 机关管理科学化、现代化的关键是工作人员的现代化。没有现代化的人，就建立不起现代化的机关管理。现代化的机关工作人员要有全心全意为人民服务的思想，要有信息、效益、，改革等现代化观念，要有创造性、敏捷性、系统性等现代思维方式以及较高的科学文化水平和业务水平等等。总之，要按照干部和国家工作人员的条件来配备机关工作人员，建立一支又红又专的现代机关工作队伍。五、办公自动化办公自动化(OfficeAutomation，简称OA)的定义目前在国际上并无一致性解释，按我国国务院电子振兴领导小组办公自动化专业组所下定义，办公自动化是应用计算机技术、通信技术、系统科学和行为科学等先进科学技术，不断使人们的部分办公业务借助于各种办公设备，并由这些办公设备与办公人员构成服务于某种目标的人机信息系统。就一般意义而言，这一人机信息系统的规模和功能，既受行政组织机构、办公制度和办公环境等因素的制约，又对这些因素的变化起着重要的促进作用。(一)办公自动化系统(二)办公自动化对机关管理的要求第一节  行政效率概述一、行政效率的含义　　所谓效率，原指一种机械在工作时所输出的能量与输入的能量的值。我国学者认为，效率一般是人们工作时所付出的劳动与所得到的效益的比率。效率的内容包含三个方面：（1）数量，即人力、财力、物力等方面的付出；（2）节省资源；（3）、工作质量。　　现代西方学者认为，效率是投入与产出、努力与效果、支出与收入、消耗与获得等相互之间的比率。行政投入:指从事行政活动所使用或消耗的制度、时间、人力、物力、财力、信息等各种有形或无形的资源行政成果:行政活动的结果，包括各种具体的、经济的和社会的效果。行政效率总是指有益的效率。是行政管理活动在符合预定的行政目标并给社会带来有益成果的前提下的效率。所谓行政效率，亦是指所获得的行政效果与所消耗的人力、财力、物力和时间之间的比率。即在单位时间和空间内开展行政活动，所获得改造客观世界和主观世界的效果，与所付出的物质和精神代价的比率。二、行政效率的特点　　（一）、定性与定量的统一。行政管理活动的地位、作用、方向以及行政目标的某些方面，很难用纯数量关系来表示，只能从性质上来把握。因此，对行政效率的定性分析和价值判断是必要的。另外，行政管理活动毕竟是人力物力财力和时间的付出，对这些资源的有效利用和节约程度，可以从数量上做出评价。　　（二）、经济效益与社会效益的统一。任何管理都要追求经济效益，即以最少的经费投入换取最大的经济效益。如行政管理活动中的各种开支，像咨询费、设备费、会议费、人员工资等。但政府行为与企业相比，更加追求社会效益，促进经济稳定增长和社会全面发展，提高人民生活水平。　　（三）、短期效益与长期效益的统一。行政管理活动具有阶段性和连续性，每一个决策和行动，都要既立足现实，又着眼未来，要把短期效益与长期效益有机地结合起来。　　（四）、局部效益与整体效益的统一。行政系统是一个由纵向层级和横向部门交织而成的体系，各层级、各部门对提高整体效益负有相应的责任，他们各自高效实现目标是实现组织整体效益的前提。因此，要从整体出发，考察行政管理的效率，局部效益要与整体效益结合起来。　　（五）、是多种因素综合作用的结果。行政效率高低决非简单由某一行政管理因素或环节决定，而是各相关要素、各环节相互作用的结果。从行政管理的主体（人员）、实体（组织）、到行政管理的环节（领导、决策、执行、监督），再到行政法制、行政方法等，都以不同的方式对行政效率产生影响。三、行政效率的要素（一）效益要素1、行政活动的总方向和性质，即是符合人民利益和社会发展要求，是否符合国家的基本方针政策。2、各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。3、各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。4、在一定时期内完成的行政任务的数量。（二）经济要素效率是指投入与产出的比例关系，其中必定包含着经济要素。一切对效率的追求，都要遵循经济原则。由于行政产出受社会需要、客观条件和行政工作计划等制约，行政工作任务量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度讲，提高行政效率的主要途径在于减少投入，即降低行政费用，节约行政开支。（三）时间要素1、时间是完成行政任务的基本条件。任何行政任务的完成都需要一定的时间。 2、时间是一般人类劳动的自然尺度。一切人力、物力、财力的消耗，都是活劳动和物化劳动的消耗，而劳动时间是衡量劳动本身的自然尺度。在这个意义上时间是对行政投入的一种量度。3、时间是具体行政活动的现实尺度。某种具体的行政工作多久才能完成，必然有现实的时间是尺度，或者几周，或者几小时，这就是行政工作的周期。这里的时间是具体的、现实的，因为它所度量的不是抽象的一般人类劳动，而是具体完成某项特殊行政任务的劳动。4、行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这个期限，就可能造成严重的损失。时限与速度不同，它的意义是保守的。就是说，提前不一定有积极意义，而延误则必有消极影响。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的意义就越重要。四、行政效率研究的出发点及其意义（一）注重行政效率的公共性是行政效率研究的出发点（二）行政效率研究的意义　1、行政效率是行政管理学研究的主题和宗旨。　2、行政效率是衡量行政管理活动优劣的综合指标。　3、行政效率是行政管理活动的出发点和归宿。　4、行政效率是行政改革的准绳。第二节行政效率的测定一、行政效率测定的基本概念（一）、效率测定的实施框架。效率实施框架是指效率测定应系统考虑的问题。它包括测定的具体内容、测定的标准或依据、测定的过程以及结果评价等问题。　（二）、效率示标。示标即指示物，指示器。他显示了，某一事物在某一方面的信息。效率示标是生产、管理活动中效率水平的规范化了的量的显示。一般的效率示标包括单位成本、平均个案处理时间、反映速度等。行政管理和公共服务活动的多样性，决定了它的效率示标还要根据不同活动的性质和特点进行具体设计。　（三）、生产函数和成本函数。生产函数是Y=f（X），成本函数是C=C（P，X）。其中Y是产出，X是各种投入构成的向量，C表示成本，P则表示各种投入相对应的价格所构成的向量。对于生产函数来说，当投入一定时，产出可以达到一个最大值；对于成本函数来说，当产出一定，投入要素的价格一定时，成本可以达到一个最小值。　　效率测定实际上是收集和分析生产函数和成本函数的信息。生产函数测定的是技术效率，成本函数则测定的是总效率值。二、行政效率测定的基础（一）、行政环境。行政的外部环境既包括自然环境，如地理位置、气候、温度等，也包括社会环境，如政治气候、文化习俗、经济状况、民族传统、社会心理等。（二）、组织结构。机构设置是否合理，分工是否明确，层次是否清楚，人员是否精干，领导是否统一等都直接制约着行政效率。（三）、行政人员是行政活动的主体，他们自身的政治思想、专业业务知识、工作能力、道德修养等方面素质的高低以及他们的时间观念、效率观念的强弱，都直接影响着行政效率的高低。（四）、行政决策的正确程度。行政决策决定着行政管理的方向和目标。决策的正确与否，表明了行政效率的方向性要求。若决策是错误的，那么效率再高也是负的。总之，影响行政效率的相关因素十分多样化，要紧密结合他们来进行效率测定。三、行政效率测定的原则（一）行政管理为社会主义政治服务的原则（二）量与质统一的原则（三）短期效果与长期效果统一的原则（四）局部效益与全局效益统一的原则四、行政效率测定的标准（一）行政工作的质量标准1、行政决策的质量。2、中间管理层的工作质量。3、具体执行工作层的质量。（二）行政工作的数量指标1、行政决策层的工作量。2、中间管理层的工作量。3、具体执行工作层的工作量。 （三）行政工作的时效标准时间是行政效率的重要要素。评估行政效率必须有时效标准，这可分为两类：一是强调速度的标准；二是强调时限的标准。在实践中，要根据需要和条件，为每项行政工作设定速度标准和时限标准，并要不断完善。（四）行政费用指标这是最容易量化的指标。通常有两种基本尺度：1、衡量人力消耗的尺度，即劳动时间尺度，以工作日或工作小时来计算。2、衡量物力和财务消耗的尺度，以货币来计算。使用这两种指标来衡量行政费用时，需注意两点：一是简单劳动与复杂劳动创造的价值不同，计量人力支出时，应对不同知识水平的人员加以区别。二是物质资源不能完全按市场价格来计量，应区别计划物资和非计划物资、供应充足物资和短缺物资。五、行政效率测定的技术和方法　（一）传统方法。即效率评价的经验方法、科学管理学派的测定方法和资源投入进度检测法。　（二）工作负载分析法。通过不同单位在工作负载和结果方面的横向比较来确定各个单位的效率水平。运用这种方法，要满足两个条件：一是所涉及的单位从事同样或相近的工作，二是工作性质属于量的处理工作，容易进行量化衡量。　（三）要素分析法。即投入要素与结果要素转换率的分析。包括单要素分析和多要素分析。单要素分析用公式表示为：SFPax=A/X。其中SFP为单要素生产率，A代表产出，X代表投入。单要素可以是物质要素，也可以是货币要素。另外，单要素还可以用增值率来计算，即工作人员的人均增值额。多要素分析法即对上述各种投入要素和产出要素的综合分析。此外，还有行政费用法、行政统计法、行政计分法、行政功能法等。第三节行政效率的提高一、影响行政效率的主要因素　　行政管理中若干因素的综合反映，影响行政效率的因素很多，就我国目前情况来看，主要有行政环境因素、行政组织因素、观念因素、体制因素、行政人员因素、决策质量因素、法制建设滞后因素和科学技术因素等。二、我国行政效率的现状分析（一）权力过分集中（二）组织机构不合理（三）人事管理制度不够完善（四）行政法规不健全或有法不依（五）党政的不正之风尚待根本扭转（六）行政人员道德不正、作风不纯　　三、提高行政效率的途径和方法（一）提高行政效率的途径1.、增强现代效率观念。2、推进机构改革，建立合理的行政管理体制。一是不断调适行政职能；二是不断调整行政权力关系；三是调整行政组织结构。3、贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化。4、建设高素质、专业化国家公务员队伍。全面提高行政领导者及工作人员的素质。5、正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性、活力、效率。积极性是行政管理体制改革所追求的目标。6、大力反对官僚主义，转变机关作风。7、改革和完善行政决策机制，实现行政决策的科学化。8、创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化。　　　　　（二）提高行政效率的方法工作方法对提高工作效率，完成任务具有决定性的作用。就效率本身而言，最直接的制约因素是管理方法。一般地说在同等条件下，方法对路与否，会产生不同效率，方法对，效率就高。1、层次领导方法。2、目标管理方法。3、以点带面、典型带动方法。4、现场办公方法。 四、全面认识应用信息技术对提高行政效率的意义（一）政府上网工程的逐步实施，为我们展示了网络化办公的光明前景。（二）信息技术在政府管理中的运用，有助于改变政府的传统形象乃至角色。（三）“政府上网”有助于改善政府的决策，尽量减少相应的成本，从而提高乡镇效率。（四）从更远的意义上说，由于电子政府的发展，有利于它和科技进步交相辉映，从而带动相关产业群落的发展，营造有利于我国信息产业发展的“生态环境”，加速我国信息产业和国民经济信息化的发展。第一节 行政改革概述一、行政改革的涵义行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改革则是指国家行政机关为适应内外环境的变化，为了使行政效率和行政效果达到社会满意程度，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。本章从广义行政改革的角度进行研究。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。就改革的基本类型来看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种类型。二、行政改革的必然性（一）行政改革是上层建筑必须与经济基础相适应的社会发展规律的要求，是促进社会经济发展和民主政治建设的需要。（二）行政改革是行政活动必须适应行政环境变化的行政管理规律的要求，是时代发展的必然要求。（三）行政改革是行政主体能动地克服阻力，实现行政管理科学化和现代化的需要。第二节国外行政改革一、行政改革的背景分析（一）经济全球化（二）信息革命（三）公众对政府期望增高（四）官僚体制二、行政改革的主要理论（一）公共选择理论政府机构及其官员虽然是公民的政治代理人，但由于“经济人”的特性，使政治过程必然同市场过程—样表现为交易性质。政治代理人会利用这一过程实现自己个人或小集团效用的最大化，而对公共利益造成不利。因此，代理人的政治决策过程必须受到规则的制约。政治和行政改革也必须针对规则而进行，而不是促使代理人的个人品德或行为产生有利于公共利益的变化，那样不会带来实质性的改变。改革导向：一是在公共产品生产方面引入竞争因素，打破传统的行政垄断局面。应当允许其他主体参与公共产品提供活动，这样可以起到限制行政机构规模扩大和促进效率提高的作用。二是将公共产品的提供与生产分开来，将有些生产交给私营企业。三是以随机组成并随时变化的专家委员会对行政机构的工作进行定期评估，以起到监督促进作用。（二）新公共管理主义新公共管理则以现代西方经济学和私营管理理论、方法作为自己的基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如“理性人”的假定、公共选择和交易成本理论、成本——效益分析等。其次，新公共管理又从私营管理理论中汲取营养。新公共管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用，如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，对产出和结果的高度重视，人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制等。改革导向：企业和市场导向的观点，即政府管理应该也可以采纳私人企业的管理方法，引进市场机制和竞争机制；公共服务组织应该多样化；公共服务的供给与生产分离；重点从政策转向管理，重视服务供给的效率和成本；重视绩效和评估的量化方法和效率标准；从程序控制转向结果控制。三、国外行政改革的主要趋势和主要措施(一)缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施：1、以私补公，打破政府垄断，国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营，建立政府部门与私营企业的伙伴关系。2、公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。3、政府业务合同出租(Contracting-out)，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。 西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性的经济计划，对国民经济的发展前景作出预测，对经济的长处和短处作出分析，向经济和社会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则。另一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性与合法性。此外，各国政府普遍加强了宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调的机制。(二)政府间纵向分权，调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。70年代以来，这方面的改革呈分权和集权两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央的宏观调控。(三)精简机构，改革传统科层组织制度传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。(四)注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理英国1968年的《富尔顿报告》反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。《富尔顿报告》对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。在西方各国的公务员制度改革中，还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。其中，日本政府在加强公务员的定员管理、削弱公务员人数方面的做法很值得借鉴。(五)简化行政工作程序，改进行政管理的方式方法西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：1、缩小审批事项的管理范围；2、下放审批权限；3、废除失效的、过时的条例；4、合并重复的审批程序和审批制度；5、简化申报程序和审批手续等。四、西方国家行政改革的主要特点(一)有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展(二)坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范(三)注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益(四)组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用第三节我国行政改革一、我国历次机构改革概况（一）1949——1978年，经历了四次机构改革1、1949年——1953年。《中华人民共和国政府组织法》，政务院下设35个工作部门。2、1954年——1956年9月，1956年国务院机构达到81个，形成了建国以来政府机构数量的第一个高峰。3、1958年，到1959年，国务院设60个部门，比1956年减少了21个。这是我国政府对行政机构的第一次大精简。到1965年，国务院机构从60个增加到79个。4、1968年至1970年，国务院机构数从79个减少到32个，但实际上只有19个部门，达到建国以来中央机构调整数量的最低点。（二）1978-1998，其间经历了三次机构调整。1、1982年，1981年，国务院机构数量已达100个，达到建国以来的最高峰。国务院工作部门从100个减少为61个。2、1988年的机构改革，改革后国务院部委由45个减为42个，直属机构由32个减少为19个，办事机构由4个调整为5个，共计66个部门。此外，非常设机构75个减到53个，国务院各机构人员由5万多人减少近1／5。3、1993年的机构改革，改革后的国务院设部委41个，直属机构和办事机构18个，共59个，比原有的86个(三)、1998年的行政机构改革1998年2月10日第九届全国人大第一次会议通过《国务院机构改革方案》，新一轮政府机构改革正式开始。这次机构改革的目标是：建立办事高效，运转协调、行为规范的政府行政管理体系；完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制和有中国特色的行政管理体制。1998年机构改革的主要内容： 1、要把政府职能切实转变到宏观调控，社会管理和公共服务方面来；根据精简、统一、效能原则，调整政府部门组织机构，加强宏观经济调控；部门调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门职能，克服多头管理，政出多门的弊端；按照依法治国，依法行政的要求，加强行政体系的法制建设等。2、在改革幅度上，国务院部委的机构由40个减少到29个。机关干部编制减少了将近一半，例如，国务院办公厅实际人员精简幅度达50.1%。3、 2003年3月的全国人大第十届会议上，将国务院部委的机构进一步减少到28个。（四）2003年的行政改革这次改革的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的目的：改进管理方式，推进电子政务，减少行政审批事项，规范行政审批行为，逐步建立和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能体系。改革的重点：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。改革的内容主要有：1、 深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)。2、完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称发展和改革委)。3、健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。4、继续推进流通管理体制改革，组建商务部。5、加强食品安全和安全生产监管体制建设。二、我国行政改革的实践（咸安）（一）交叉任职对“四大家”的改革（二）“七站八所”等机构的改革（三）人员分流（四）总结：政府管理方式变革，政府职能与管理方式两者紧密联系，没有政府职能，政府管理方式或者说政府治理工具便没有意义；没有政府治理工具，政府职能就只能是一个理想状态。三、我国行政改革的难点和出路（一）行政改革的难点1、观念和利益问题。2、职能转变、政企分开问题。3、改革的配套、平衡问题。行政改革是一项巨大复杂的系统工程，它本身包含着政府职能的转变、机构的精简以及人事制度、工资制度、社会保障制度管理方式和方法等方面的配套改革，外部又受到政治、经济、文化环境的影响和制约，必须与政治、经济、文化环境保持动态的平衡。4、人员分流问题。精兵简政、人员分流是历次改革的难点，也是以往改革成效不大、成果难以巩固的重要原因。5、行政法制建设问题。中国当前正处于行政改革的关键时期。尽管在改革的道路上还会有这样那样的困难和问题，但我们有中国共产党的坚强领导，有全国广大人民群众的拥护支持，有数十年来行政改革积累的经验，只要我们继续努力，坚定不移地贯彻党的十六大精神，积极稳妥地推进改革，一个适应社会主义市场经济体制的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”一定会在我国建立起来。（二）  我国行政改革的出路1、继续深入转变政府职能2、建立职能统—、具有权威的宏观调控部门3、加强市场管理和监督，建立中介组织自律机制，发展和完善市场体系4、进一步规范中央与地方的关系5、加强行政管理的法制化、制度化建设6、深化人事制度改革，完善国家公务员制度