bct行政管理学讲义 16页

行政管理学及其在中国的发展尊敬的各位领导、同学们，大家上/下午好，我先自我介绍一下，我叫李海宝，来自陕西省延安市吴起县，现即将毕业于陕西师范大学，我本科和研究生所学的专业都是行政管理。成为一名老师一直是我的愿望，今天，我有幸来到这里，首先要感谢各位领导给我的这次锻炼机会，让我有尝试实现自己愿望的机会，其次我也感谢同学们的到来。今天和大家分享的主要内容是：行政管理学及其在中国的发展。由于水平有限，所以在交流中如果有什么错误之处，敬请各位领导和同学们批评指正，我将不胜感激，并努力改正。这个题目主要由两大部分内容组成：其一是行政管理学的由来以及演进，其二是行政管理学在中国的发展。下面我们先看第一部分内容。一、行政管理学的由来以及演进这一部分主要包括六个知识点，我逐一给大家分析。谈到行政管理学的由来，我们难免会想到我国古代的行政管理思想和实践活动。所以我们先看第一个知识点，（一）古代的行政管理思想我们大家都知道，行政管理实践古已有之。但是作为一门专业性质的学科来学习和研究，还是比较晚的事。虽然我国很早就大讲治国之道，积聚了丰富的参考资料，如被国际管理学公认的《孙子兵法》，其实就是世界上现存最早的论述关于管理的著作，16 他虽然看是兵法，但它里面的内容，无论是作战篇、谋攻篇还是行军篇等等，大都暗含着管理的思想，如行军篇里的这句话：“凡军好高而恶下，贵阳而贱阴，养生而处实，军无百疾，是谓必胜”，这句话的意思就是说凡是驻军，总是喜欢干燥的高地，厌恶潮湿的洼地，要求向阳，回避阴暗，接近水草，保证军需。这样，军中百病不生，胜利就有保证了。”这里就暗含了以人为本的管理思想，通过满足人的生理和心理需求，来充分调动人的积极性。还有《论语》（子曰：“为政以德、譬如北辰，居其所而众星共之。”孔子说：“用道德来治理国政，自己便像北极星一般，在一定的位置上，别的星辰都环绕着它”；子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”孔子说：“用政法来诱导他们，使用刑法来整顿他们，人民只是暂时地免于罪过，却没有廉耻之心。如果用道德来诱导他们，使用礼教来整顿他们，人民不但有廉耻之心，而且人心归附。”这和我们现在提倡的以德治国和管理组织不谋而合）、《孟子》（孟子见公孙丑时曰：“人皆有不忍人之心。先王有不忍人之心，斯有不忍之政矣。以不忍人之心，行不忍人之政，治天下可运之掌上。”这句话的意思就是说：“每个人都有怜悯体恤别人的心情。先王由于怜悯体恤别人的心情，所以才有怜悯体恤百姓的政治。用怜悯体恤别人的心情，施行怜悯体恤百姓的政治，治理天下就可以像在手掌心里面运转东西一样容易了。”它体现的是一种民本主义管理思想）。我国古代的文化博大精深，类似的思想还有很多，16 在这里就不一一列举了。下面我们看行政管理学由来这部分内容的第二个知识点。（二）近现代行政管理学的涵义虽然我们说行政管理思想古已有之，但它毕竟还不能等同于近现代意义上的行政管理学，对于近现代意义上的行政管理学，学者给其下的定义很多，目前我国学者在论述时一般以北大张国庆给行政管理学下的定义为参考。张国庆认为：“行政管理学就是关于行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法体系。”它其实是一种方法体系。在一般情况下，它主要反映政府（或者国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发觉公共行政管理的规律性，从而帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。其中，合法性与有效性是政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。这是近代意义上我们所说的行政管理学，它是一整套知识和方法体系，不是一种零散的思想组合。说到行政管理学的涵义，我们也不免会想到行政管理（所谓行政管理：它主要是指国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。它是一种规范化的行政活动，是具体的实践。）。在这里我们还要简单区分一下行政管理学和公共管理学（行政管理学它是公共管理学16 的重要组成部分，但他在学科发展的创始阶段先行了一步。公共管理学的研究更注重如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。公共管理学把关注点放在满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。在研究对象或研究内容方面，公共管理学不再像公共行政学那样限定于政府，而是要把一切参与社会治理行动的因素都纳入到自己的视野中来，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的对社会治理有影响的因素加以认识和分析。在研究目标上，公共管理学是服务于新型社会治理模式建构的需要的，不仅要实现全面的理论创新，而且要积极探讨刷新社会治理的实践方案，在社会治理的每一件具体事务上进行开放性和创新性探索。）这是第二个知识点的内容，下面我们再看第三个知识点。（三）行政管理学的起源上面我们对行政管理学的涵义进行了介绍，下面我们再接着看这门学科的由来。目前，为和国际接轨，“行政管理学”也可称为“公共行政学”。对于“行政学”一词，一般认为，他是由德国学者冯·史坦因最早提出和使用的，他在其1856年出版的著作《国家学说体系》（1865年对内容重新修改后改名为《行政学》）一书中使用了该词。书中虽涉及了诸多行政管理问题，但其内容主要倾向于行政法学和官房学方向16 （官房学主要研究如何有效地为国家管理财政、经济、行政等问题，这门学科后来逐步演变为现代所说的公共财政学）。而作为公共行政的概念，“行政学”一词一般认为始于美国学者伍德罗威尔逊（美国第28任总统）1887年所著的《行政学研究》一文，该文被认为是公共行政学的开端，继威尔逊之后，美国的另一个著名行政学家、霍普金斯大学校长佛兰克·古德诺在1900年写了《政治与行政》一书。古德诺提出了“政治是决定政策，行政是执行政策”这一著名的论点，即“政治与行政分离”的两分法观点，从而使威尔逊开创的行政科学正式从政治学中分离出来，并引起人们的广泛重视和研究。威尔逊和古德诺两人的贡献在于开创了一个新的研究领域。但在当时，行政管理学本身的研究内容还是局部的，缺乏系统性的研究。之后在1926年，美国学者怀特出版了美国第一本大学行政管理学教科书《行政学导论》（怀特采用理论研究的方法来研究行政学，他把行政要素划分为四大部分：①组织原理；②人事行政；③财务行政；④行政法规。）这本著作和美国另一位学者韦劳毕在1927年发表的另一本大学教科书《行政学原理》，这两本著作基本上勾画出了行政学研究的大致范围，包括研究对象、内容和研究方法，使得行政学作为一个开始为人们所接受的新的研究领域从政治学中独立出来，并进入了大学课堂。至此，行政管理学（或者叫做公共行政学）作为一门独立的学科就被确定下来了。16 从上面的论述我们可以看出，行政管理作为一门独立的学科产生于美国，但这不是偶然的，而是有着深刻的历史背景：首先，美国与欧洲各国相比，独立比较晚，（美国把1776年7月4日大陆会议在费城正式通过《独立宣言》的这一天定为美国独立日。）因而美国较少受旧传统的约束和影响，不那么保守，容易发挥在发展资本主义的条件下优越于封建社会的创新、进取精神。在新学科的建设方面，也就较少受到一些旧框架的约束。（18世纪60年代的第一次工业革命发生与英国）其次，西方资本主义国家政府职能的扩张和行政权力的扩大，提出行政学研究的要求。19世纪中叶第二次科技革命的发生，促使生产力的迅速发展和经济结构、社会结构的巨大变化，使社会管理经济的任务越来越重，社会关系也日益复杂化，各种社会问题、社会矛盾冲突普遍出现，为了缓和、解决各种社会矛盾，维护社会的稳定和促进社会的发展，行政管理活动就自然变得日益重要。第三，科学管理运动的兴起，推动了行政学的形成与发展。泰勒所创立的科学管理理论，虽然最初是针对当时企业生产效率低下的状况而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法，正是科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求解决政府行政效率的问题，从而促成了行政学的形成和兴盛。最后，美国依孟德斯鸠“三权分立”16 的学说建国，实行立法、司法、行政三权分立。但在实际运作中，行政权力和行政作用的影响很大，这种影响盖过了立法和司法的权力带来的影响，于是人们通常都把注意力集中于行政方面，并在行政方面多下功夫，包括对行政管理改革的研究。加之美国在政治学和法学领域有一批重量级的学者，在酝酿和创立行政管理学的早期，起了决定性的作用。这是第二个知识点的内容，下面我们再看第四个知识点。（四）行政管理学的演进目前学术界一般以19世纪末期威尔逊《行政学研究》一文的发表作为公共行政学的发端，并根据新学派的创立、新理论的形成、新研究方法的提出作为主要划分标准，可以将以后一百年来行政管理学的演进分为：早期公共行政研究时期，传统公共行政研究时期，修正公共行政研究时期，整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。（1）早期公共行政研究时期这一时期主要是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前（1911年）。在这一时期，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系。这一阶段的代表人物主要是美国的威尔逊和古德诺，主要代表作是威尔逊的《行政学研究》和古德诺的《政治与行政：对政府的研究》，他们二者对公共行政学突出的贡献就是强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，同时也提出了一些新的理论观点。威尔逊认为传统对政府的论证主要集中在16 政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，在文章中威尔逊主要论述了：A.行政学研究的必要性。他认为：“没有一种政府职责而今不是变得复杂化起来，尽管当初曾经一度是很简单的，政府曾经仅仅由少数人主宰，而现在它却由大批大批的人主宰；政府的职能在逐日变得更加复杂和更加艰难，并且在数量上也同样在大大增加，行政管理当局把他的手伸向每一处地方以执行新的任务”；这是行政管理学研究的必要性。B.行政学的目标和任务。他认为：“行政学研究的任务在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府咋样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。”；“研究的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”C.行政的实质。他说：“行政管理是行动中的政府，是政府的执行和操作，它不同于政治，是置身于政治所特有的范围之外的，政治是重大而且带有普遍性的事项方面的活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理是技术性职员的事情。”此外，他还论述了行政学的研究方法论（以本国为核心、实践为准绳）、人事行政思想（为政在人，建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，实质上就是要建立我们国家目前所说的公务员制度）、行政监督思想（他认为通过发挥公共舆论来对行政管理进行监督）。古德诺全面、系统地论述了政治和行政分离的16 两分法理论，他认为传统的三权分立学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它属于议会的权力；所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，它属于行政部门的权力。他进一步认为行政学不研究政治问题，因为那是政治学的任务，行政学是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。（2）传统公共行政研究时期这一时期以美国人泰罗1911年出版的《科学管理原理》一文为起点，一直到30年代行为科学兴起之前这段历史时期。在这一时期，公共行政学在前一阶段的研究基础上，开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方面上来，研究的重点主要集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，基本上形成了行政管理学的学科体系（公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列规范）。这一时期的主要代表人物有被称为“管理学之父”的美国泰勒（他的管理理论是：着眼于基层，以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等为核心的管理理论。）；第二位是法国的亨利·法约尔，其主要代表作为《工业管理和一般管理》，他首次提出了行政管理的要素论，即计划、组织、指挥、协调、控制五种；同时也提出了六种组织的基本16 职能，即技术活动、商业活动、安全活动、会计活动、财政活动和行政管理活动。他的理论思想核心为职能分工、统一指挥（管理的十四项原则：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链、秩序、平等、人员保持稳定、主动性、团结精神）；第三位是德国的马克斯·韦伯，他以合法性和合理性为中心概念提出了官僚科层制理论，该理论被认为是组织学和行政学最重要的理论之一。他认为官僚科层组织并非文牍主义、效率低下的组织现象，而是指一种组织形态及其结构特点。这和我们常说的官僚制是不同的概念，他的官僚制指的是一种组织结构形态。他详细地描述了这种组织结构的特征：A.他是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。B.它有井然有序的权责体系。C.公开招选组织成员。D.行政管理人员只是公职人员。E.行政管理人员要遵循官场的严格规则、纪律和制约。最后一位是美国人怀特，他于1926年出版的《行政学概论》一书，对行政学也有相当的影响。这是传统公共行政学研究时期的情况，下面我们再看第三个时期。（3）修正公共行政研究时期这一时期以梅奥1933年发表的《工业文明的人类问题》一文为标志，一直到60年代系统管理学派兴起之前。这一时期主要盛行的是“行为科学—人际关系”管理理论。研究主要集中在人的行为和人际关系方面，梅奥等人通过著名的霍桑试验，提出了三条原理：A.人不仅是经济人还是社会人。B.组织中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”16 。C.通过提高员工的满足度可实现提高生产效率的目标。这时期的第二位学者西蒙，他于1947年出版了他的成名作《管理行为——管理组织决策过程的研究》一书，他的中心思想是：要对组织进行研究，就必须对影响人的行为的全部决策过程的复杂网络进行研究，提出了决策的满意原则。他的行政学说主要有三部分：行政管理研究方法论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究。（4）整合公共行政研究时期这一时期开始于60年代初期，主要代表人物有哈罗德·孔茨，其代表作为1961年发表的《管理理论丛林》一文，他的思想核心是系统理论和权变理论。前者强调组织的部分与部分之间的交互影响、部分之和组成整体的重要性，他把组织看成一个相互联系的、开放的、动态的系统；后者强调组织应该随着环境和条件的变化而变化，即我们常说的权变的概念。这一时期的突出人物还有经验主义学派的代表彼得德鲁克、管理科学学派的代表埃尔伍德伯法等。从80年代以后到现在，西方行政管理学的研究基本上进入了总结和探索时期，或者理解为公共行政研究的发展时期。这是行政管理学演进的基本过程。下面我们再看行政管理由来这部分内容的第五个知识点。（五）行政管理学的研究对象和研究目的16 第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，目的确保官员能依法行政，有效履行宪法和法律赋予的公共行政职能。第二，研究关于提升政府行政管理水平和行政效率的思想、途径和方法。提升政府与时俱进和自律的能力。第三，为行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。（六）行政管理学的研究范畴和研究方法一般来说，主要有以下方面：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政效率、机关管理、公共财政、行政责任、行政监督、行政道德、法治行政、行政改革、行政能力、行政发展等。研究方法主要有：逻辑分析法、法规分析法、历史分析法、实证分析法、规范分析法、比较分析法、系统分析法、心理分析法、案例分析法、量化分析法、利益分析法、模拟分析法、生理分析法等。上述内容就是行政管理学或者说是公共行政学的由来及演进过程。下面我们再看第二大部分的内容。二、行政管理学在中国的发展我国是世界上为数有限的四大文明古国之一，在漫长的封建发展史上，逐步形成了一套内容丰富、特点鲜明、相对完善的封建行政管理制度。但是，现代意义上的行政管理学却是从西方发达国家引进和借鉴的。16 19世纪末20世纪初，我一些学者就开始翻译和引进西方国家的行政学著作。比较有影响的著作有：《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》、《行政法撮要》等。到了30年代，我国学者也陆续发表了一些研究专著，最早首推1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》，1936年江康出版了《行政学原理》，龚祥瑞和楼邦合著的《欧美官吏制度》等著作，影响较大。新中国成立以后，将行政学改名为行政组织与管理，在一些高等院校开始上课，然而到1952年夏秋之交，高等院校的院系调整在全国范围内进行，政治学系被撤销，与之相关的行政学也随之停止了。当然，行政管理学这门学科停止的原因可能有很多，具体原因只是猜测和推论（有兴趣的请大家参看夏书章主编的行政管理学第四版第一章内容。）改革开放以来，行政管理学才逐渐有了转机，1980年12月中国政治学学会的成立，酝酿了恢复和发展公共行政学的氛围，一些研究者公开著文呼吁和讨论有关公共行政学的问题；同时，改革过程中所暴露出来的缺乏系统的科学行政管理理论指导的缺陷，对恢复和发展公共行政学提出了现实要求。理论和实践的要求为公共行政学的恢复和发展创造了条件，1988年中国行政管理协会正式成立，并发行了会刊《中国行政管理》。1995年国家行政学院在北京正式成立，主要培训各级政府司局级以上官员，行政管理学开始纳入国家行政建设的轨道。16 在我国行政管理学恢复和发展的过程中，出现了一批学者，出版了一大批专著，主要有国务院办公厅编辑的《中国行政管理学初探》、夏书章的《行政管理学》、李方教授的《行政管理学纲要》、《行政管理学基础》，唐代望教授的《现代行政管理学教程》等。通过上述论述，我们可以看出，行政管理学这门学科真正在我国的发展只有20年左右的时间，所以，关于行政管理学的研究也呈现出了某些后发的特征。第一，在这20年的时间里，行政管理学研究迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，一些领域的研究已开始触及世界公共行政学研究的某些前沿问题。第二，许多行政管理学方面的研究仍然停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，还没有独立开掘出具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的意愿和能力，其主要原因是我国学者对行政管理本土化研究的重视极其不足造成的，行政管理理应为实现国家战略目标服务，为建设和发展中国特色社会主义服务，所以，对于行政管理学研究者来说，不能仅仅停留在掌握引进的学科知识，，而且应对我国社会主义建设的方方面面都要有较多和较深的理解，才能有针对性地做好服务工作，才能形成具有中国特色社会主义的行政管理学学科。我国行政管理学目前主要研究的课题为以下几个方面。第一，16 研究政府行政管理的基本技能和符合我国国情的行政管理模式。从而逐渐达到形成我国行政管理学理论体系的目标。第二，研究我国行政管理的内部机制。目的是降低行政成本，提高行政效率。第三，研究我国文官制度（公务员制度）。选拔优秀人才，调动公务员的积极性。第四，研究我国行政管理的民主化进程。扩大公民参与，提高决策和执行决策的效率。第五，研究我国行政管理的法制化进程。以达实现真正的依法行政的目的。第六，研究我国行政管理的发展战略。促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化和法制化进程。就实际研究情况而言，在目前阶段，我国学者对于行政管理学的研究主要集中在五个方面：第一，行政管理体制改革。第二，政府职能转变。第三，政府绩效管理与评估。第四，政务公开与公民参与。第五，非政府组织。所谓行政发展是指一种以自身为诉求对象的行政现象，即政府随着社会大环境的变化而相应地调整和完善行政体制、领导制度、行政行为方式、行政管理技术等等，以适应社会发展变化的需要。改革是基调。所谓发展行政主要是指一种以社会为诉求对象的行政现象，即政府在良好行政发展的基础上审时度势、主动进取，打破“汉承秦制、萧规曹随”的旧习，通过向社会和公众提供优质的公共产品即公共政策及其执行，来引导、推动、促进社会的快速、均16 衡、稳定、持续的发展进步。促动是发展行政的基调。16