俄罗斯高等教育行政管理体制改革探析 10页

俄罗斯高等教育行政管理体制改革探析（黑河学院比较教育研究所，黑龙江黑河164300）??摘要：由于政治、文化以及市场经济的发展，俄罗斯对高等教育行政管理体制中的管理结构、经费投入、管理方式等方面进行了深入改革，这对我国高等教育行政管理体制在管理理念、筹资机制、管理民主化、法制化等方面的改革具有一定参考价值。？关键词：高等教育行政管理体制；教育改革；俄罗斯？中图分类号:G551.21文献标志码:A文章编号：1008-0961（2008）06-0058-03??一、改革的原因（一）政治体制改革？俄罗斯独立后选择了全盘效仿西式民主政治，其政治体制转轨引起社会剧烈震荡，同时也推动了高等教育行政管理体制的改革。高等教育政治性质的定位、高校与政府和社会之间的关系的定位、高等教育彳丁政 管理方式的选择及高等教育结构的安排都要随着俄政治体制的改变而发生变化。（二）社会文化发展？“俄罗斯新思想”的产生为高等教育行政管理体制改革奠定了思想基础。其特点是十分注重全民的“自愿性”原则，是对大众的一种心理征服，它的每个思想因子都是对经历过贫穷与苦难的俄罗斯人民的呼唤。“俄罗斯新思想”逐渐成为现今俄罗斯的主流意识，当然也对高等教育产生了重大影响。（三）适应市场经济发展的需求？俄罗斯经济转轨的核心是经济自由化、宏观经济稳定和大规模私有化。但是私有化没有带来预想的经济繁荣和企业效益的提高。国家经济处于持续的衰退中，政府财政非常紧张，这导致了高校人才流失严重，科研经费急剧减少，学校生存举步维艰。前总统普京曾提出，强国离不开教育，如果处理不好能源经济增长与高等教育发展的关系，“强国富民”的目标将很难实现［1］。国家把市场化作为教育改革的一个重要切入点。1992年，俄通过立法承认并保障国有和市有企业私有化形式的存在。教育的私有化也就伴随企业的私有化进程展开，甚至在此前高等教育市场就出现了收费机构。十多年间，社会各界，特别是教育研究领 域，围绕着教育市场化问题展开了争论。二、改革的特点（一）管理机构多级化改革后的俄罗斯高等教育管理体制在管理方式上，由中央集中统一和部门条块分割的管理体制转为分级管理。根据《俄罗斯联邦教育法》，0前高等教育实行由中央联邦政府、联邦主体和地方自治机构三级管理，各级管理有其明确的权限，而且对不同类型的学校也实施了分级管理［2］。2004年俄政府机构改组，原联邦教育部与原工业科技部合并，成立了新的教育科学部。目前，俄罗斯的教育工作由教育科学部、教育署、教育与科学督察署等共同管理。（二）经费投入的多元化俄罗斯改变原有的单一拨款制为多渠道经营制。随着高等教育国家集中管理观念的淡化，俄罗斯改变了由国家提供高等教育经费的传统观念，积极尝试建立新的拨款机制，重新理顺联邦政府、各级地方政府与高校之间的财务关系。俄鼓励地方政府分担部分高教经费，教育经费除了来自联邦预算拨款外，还来自区域和地区的预算拨款，尤其是地方院校更是如此。 例如，教师的劳动报酬和教学过程的资金保障问题由联邦主体和市来负责；在国家财政预算仍然缺口较大的情况下，俄罗斯联邦努力促使联邦主体、地区、市一级的政府承担一部分财政经费，以缓解政府压力，维持各方面的权利平衡。各类高等院校还在继续开拓扩大其经费来源的渠道，教育经费投入的多元化是当前教育事业进一步发展的必然趋势。俄罗斯教育资金筹措的渠道及政府的作用：1.国家教育拨款是主渠道；2.社会组织、机构、企业及个人对教育投资，国家对投资单位或个人实行税收优惠政策；3.允许教育机构从事商业性经营活动，将其收入主要用于教育再投入；4.学校从事非商业活动所得收入，包括学校向居民、企业、机关或组织提供的教育有偿服务［3］。（三）高等教育管理国际化由于财政、体制等方面的原因，俄高等教育在世界教育中处于封闭、被动的地位。随着国内政局的稳定和经济的逐步复苏，为了赢取信息时代的人力资源优势，俄当局更加关注教育的优先发展地位，积极响应关于建立欧洲高等教育一体化空间的建议，并于2003年9月在柏林签署了《博洛尼亚宣言》，由此揭开了高等教育管理国际化的新篇章。俄罗斯高等教育国际化的理念，主要体现在适应市场经济对人才的实 际需要、顺应国际高等教育的发展潮流、加强国际交流与合作、借鉴国外高校先进经验、努力培养“国际型”人才上。首先加强对独联体国家留学生教育市场的开发，确立了国家之间联合办学的新思路。教育主管部门采取了一系列措施，对各项职能进行了调配，建立了协调委员会和区域间的跨高校国际合作中心，负责实施国际合作。（四）高等学校自主权扩大高等学校的自治是指高校按照法律程序自主挑选任用干部，开展教学、科研、财经和其他活动。教学人员、科研人员和学生享有教学和学术自由。教学人员可按照自己的想法授课、选择科研课题；学生有按照个人兴趣和爱好获得知识的自由。自主权则是指社会发展到一定阶段，政府转变职能，把本来应该是政府的权力转移由高校承担。俄扩大高校自主权的高教管理体制改革的具体0标比较复杂，主要包括以下几方面：1.改变高教经费单纯依靠中央政府拨款的办法，努力促使经费来源多样化，给予高校在筹集经费方面必要的权利；2.改变中央政府的高教主管部门对高校课程和教学严格控制的做法，以鼓励高校的教学革新;3.废止高校招生中中央规划的做法，扩大高校和用人单位在招生中的权利；4.改革以前人为地把高校与科学院、工业研究中心分开的做法，让高校与科学院、 工业研究中心平等竞争经费，增强高校的科研能力；5.必须增加地方政府参与高等教育的机会，以促进高校融入当地社会。？、改革对我国的启示（一）改革应与国情相适应苏联解体后，俄罗斯的政治、经济和社会制度发生了重大变化，教育也适应市场经济的需求发生了重大变革。俄把教育改革的重点首先放在探索和建立与新的社会政治经济体制相适应的教育体制上。自普京执政后，俄罗斯的许多治国策略和改革方针发生了变化。他指出，只有将市场经济和民主制的普遍原则与俄现实有机地结合起来，我们才会有一个光明的未来[4]。此外，自由、民主的价值观已经得到社会的普遍认同。我国当今社会经济迅速发展，科学技术突飞猛进，在实施科教兴国战略中加大教育贡献力度的迪切要求面前，高等教育行政管理体制也要与社会经济发展水平相适应，以满足全民族对于文化知识的需要。？（二）转变高等教育的管理理念 在行政管理机制上，俄打破了国家对高等教育资源的全面垄断局面，使社会拥有的高等教育权利不断加强，国家与社会关系发生了根本性变化，如办学主体多样化、经费来源多样化等等，使高等教育办学制度进一步社会化、市场化。俄高等教育这一发展趋势也为我国高等教育提供了一些有益的启示，即建立市场化与社会化机制。我们也要借鉴俄的经验，从理论上打破传统观念，树立“高等教育社会化”的思想，推进管理主体社会化，实现管理效能社会化，从而实现高等教育行政管理体制改革的最终目标。（三）协调政府与大学的关系政府与大学的关系是划分高等教育行政管理体制类型的主要依据，调整二者的关系是目前俄高等教育管理体制改革的基本内容之一。我国在这方面的改革必须关注以下三点：一是在政府与大学之间建立缓冲地带，扩大双方活动的余地，使双方都能发挥各自的优势；二是改变政府教育行政部门的职能，从直接管理变为引导、帮助、协调和监督，在有限度的前提下发展大学的自主性和责任性；三是完善政府调控的方式，充分利用行政命令以外的各种方式协调高等教育的发展。（四）高等教育行政管理体制应该进一步法制化和民主化 俄罗斯根据本国国情在行政管理体制上由原来实行中央集中统一管理逐步转向分级管理，扩大高校办学自主权。但这并不意味着政府放弃对高等教育的管理，而是要求政府管理高等教育的内容、方式、手段、水平都提到更高的层面，即从对高校事无巨细、一管到底的直接行政管理转向以方针、法规、拨款、规划、评估以及必要的行政手段，对高校进行宏观目标管理。我国也要借鉴俄罗斯的经验，大大减弱国家级管理机构的计划决策职能，加强其组织协调职能。国家对高等教育的管理向分权式地方性的方向发展，对大部分管理权限逐级下放，形成以省级高等教育管理部门为主体的管理体制［5］。？（五）完善高等教育筹资机制在很多方面，中俄两国教育界所面临的问题、困难都极其相似，高等教育同样都被教育经费的“瓶颈”制约着，俄罗斯的一些做法和经验值得我们关注。为增加对高等教育的投资，可采取以下措施：1.创造条件，增设不同法律组织形式的教育机构，扩大学校的 财务自主权；2.创造条件，发动社会参与教育管理，以降低教育投资风险；3.保证教育创办者对学校管理情况有最大限度的了解，创造条件提高学校管理效益;4.在坚持学校资产国有的前提下，把原来由国家或地方政府主办的公办学校交给企、事业组织、社会团体或校长个人，利用民办教育的部分政策，把公立高校改办成具有民办学校经营与管理机制的新型高校。同时，我们还须制定保护地方政府教育资产的措施，避免其非法私有化。俄高等教育力求经费来源多元化，但坚持以国家财政拨款为主的方针是值得我国借鉴的（六）继续扩大高校自主权俄罗斯在扩大高校自主权方面取得的某些成功经验，值得我们借鉴。1985年以来，我国以扩大高校办学自主权为主要内容的高等教育管理体制改革已经使我国高校与政府的关系发生了很大变化，高校与政府的“线性关系图式”被打破，市场作为一个新的要素关系”。但是，由于市场尚处于发展与完善的过程中，人们在高校与政府关系问题上长期形成的思维定式以及制度惯性仍在发挥着作用，在长期的政府高度集中管理体制下形成的观念、行为模式仍然对现时政府部门处理高校与政府关系产生着影响。这种行为模式主加入进来，正在形成高校、市场与政府的多向“ZTJ 要表现为：一是没有制约与限制的权力，二是政府对于高校办学与教育过程事无巨细地直接参与和领导。所谓没有制约与限制的权力，是指政府对高校的领导与管理权限没有由法律所规定的明确界限，同时政府在行使这些权力时也没有必要的监督与制约。这种情况在政府高度集中管理的体制内或许习以为常，伹是在高校的自主权被明确规定在法律条文中的今天就不得不加以改变了。参考文献：？［1］蔡克勇.我国高等教育体制改革及其综合效益分析［M］.北京：人民教育出版社，1996.［2］吕文华，李凤忱.俄罗斯国家体制转轨后教育体制的变化［门.外国教育研究，2004,(9).［3］梅汉成.急剧变化中的俄罗斯教育［门.东南大学学报，2005，(2).?［4］孙明娟.俄罗斯高等教育鉴定制定及其启示［J］.外国教育研究，2006,(5).?［5］武金有，蔡志萍.俄罗斯教育体制的发展及学制［■!］.华北工学院学报，2000,(4).?［责任编辑：张梅］