行政管理学(教科书) 118页

第一章行政管理与行政管理学通过本章的学习，掌握行政管理这一概念的内涵与特点；了解行政管理学产生的背景、发展的阶段及不同阶段的主要理论特征；了解并能运用行政管理学的相关研究方法。本章学习的重点是正确理解和掌握行政管理的概念、行政管理学发展不同时期的主要理论和思想。本章学习的难点有二：一是正确区分与行政管理相关的一些概念，如公共管理；二是行政管理学研究方法的有效运用。第一节行政管理的涵义与特点一、行政管理的涵义(一)早期学者对行政管理涵义的解释和分析行政管理又称行政，随着国家的产生而产生，是国家的一种基本职能形态。在我国古代，行政是执掌政务、推行政令的意思。如远在2000多年前的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。到了近现代，一些学者根据不同历史时期、不同国家的政治结构、政治历史和政治实践，从不同角度或不同层面来分析和解释行政，赋予行政以不同的涵义。概括地说，大体有以下几种：1．从“三权分立”的角度来理解行政法国启蒙思想大师孟德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政，司法三类，主张这三种权力由三个独立的部门掌握，以使相互制约和平衡。以后的学者，以此理论为基础，认为“行政”就是指与立法、司法并立的“三权”的一部分，认为“行政乃是政府行政机关所管辖的事务”。这种解释虽十分明确，但过于狭隘，不完全符合现代社会的实际情况。现代国家中政府权力日益膨胀，愈来愈明显地凌驾于立法、司法机关之上，行政机关有立法权(委托立法)已成为一种普遍现象。另外，立法机关、司法机关同样也有大量人事、财务等方面的行政事务。2．从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政西方早期的一些政治学家和行政学家，把政治与行政相分离，认为政治是国家意志活动的领域，主要指国家政策的制定；行政是指实现国家目的的方法和技术，主要是指国家政策的执行。如美国学者F．J．古德诺在他的名著《政治与行政》一书中，明确提出国家功能两分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”，前者谓之政治，后者即是行政。这种把政治与行政相分离的说法固然适应了行政学从政治学中分离，专门研究行政管理活动的现实需要，但从总体上来看是不科学的。实际上，政治与行政之间存在着内在的不可分割的关系，任何行政活动不可能不体现国家的意志，与政治不相联系的纯粹的行政现象是不存在的。现代国家的政府机关日益积极地参与政治决策，具有强烈的政治色彩。3．从管理功能的角度来分析和释义行政这种观点从管理的特点和功能方面来释义行政。如美国著名行政学家L．D．怀特在其1926年所著的《行政学导论》一书中说：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”美国行政学家J．M．费富纳在1930年出版的《行政学》一书中也有同样意思的解释：“行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。”这种观点从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性，对于我们把握行政的涵义有重要的参考意义。但是，这种解释把行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性。另外，这种解释又过于强调行政活动的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响，因而也难以科学地揭示作为一种国家管理活动的“行政”的本质和特点。(二)科学理解行政的涵义什么是行政呢？我们所理解的行政，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理的活动。要科学地说明行政，必须理解以下几点：第一，行政是“国家的组织活动”。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，行政的客体或内容是国家事务，行政的基础是国家权力。行政是政治上层建筑的重要组成部分，行政活动是国家意志的贯彻和执行，而国家总是代表某个阶级的利益和意志的。因此，行政是国家的行政，是阶级的行政，它是为实现国家的社会目标和统治阶级利益进行活动的， 是阶级统治的一种工具。世界上没有脱离国家的行政，也不存在超阶级的、非政治性的行政。第二，行政是一种特殊的管理活动。所谓管理，是管辖和治理的意思。主其事为管，治其事为理。管理是人类社会的基本活动之一，是人类社会的一种普遍和永久的现象。管理无处不有，无时不在。行政是管理，因此它具有管理的一般要素和特点；但行政只是管理的一种，是有特定意义的管理。只有通过国家行政机关对国家各种事务所进行的管理，才是行政管理。第三，行政是一种必须依法进行的特殊管理活动。行政虽然也是一种管理活动，但它与非行政性的管理活动的显著区别，即行政是一种以国家强制力为后盾的管理，一切行政活动均须以法律为依据，要依法管理。在现代国家，国家行政机关的组织形式、职能、权限、责任，国家行政人员的职责、权利、义务，国家行政机关行使职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等，都必须以法律为基本依据，不得越出法律规定的范围。从这个意义上说，行政是凭借国家法定权力、依法管理国家事务的活动。（三）相关概念辨析1.行政、行政管理与公共行政行政、行政管理、公共行政，是行政管理学中最基本的概念，其称谓略有不同，各学者对其涵义的理解也略有差异，但三者并无实质上的区别，在目前我国行政管理学著作中，指的基本上是同一对象。“行政”(administration)二字，在中国已有久远历史。在两千多年前撰写的《左传》中，就有“行其政事”、“行其政令”的记载。在国外，也很早就出现了与中文“行政”相类似的词汇。古希腊学者亚里士多德就使用过“行政”一词。现今对这一概念的解释就是国家事务的管理。“行政管理”(administration)的称谓，源于科学管理的兴起，使“行政”从政治性的管理向技术性和程序性管理演进，出现了行政管理学与管理学融合发展的趋势。“行政管理”概念丰富了“行政”概念原有的内涵，但和“行政”所指的仍然是同一个对象。当然，也有学者指出，行政、行政管理具有广义与狭义之分。政府所从事的行政管理称为狭义行政管理；由于企事业等组织中也有使用行政和行政管理概念的情况，因此，包括企事业和其他组织的行政管理则称为广义行政管理。本课程中所使用的行政和行政管理概念均是狭义行政管理。对“公共行政”(publicadministration)这一概念的理解有很大的不同：部分学者把它等同于“行政管理”，认为是“行政管理”的又一称谓，只不过它突出强调了行政管理的一个重要特征——公共性，这是行政管理与其他管理的一个重要区别，也是行政管理学最需要着力探讨的领域。也有部分学者认为，“公共行政”的范围，远比“行政管理”的范围广，如美国新公共行政学派的代表人物乔治•弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中所指出的那样，“公共行政的范围包括非营利组织、第三部门、志愿者、契约、公共设施、公共事业管理部门以及大量的政府、准政府和私人——政府合作组织的活动”。这一概念下，公共行政的主体已不再局限于政府组织，还包括了非政府的公共组织等。据此，对公共行政的界定为：以政府为核心的公共组织，为维护国家稳定、促进社会发展、满足社会公共需要，综合运用各种手段、技术和方法，依法对国家政务、社会公共事务和组织内部事务依法进行的管理活动。2.公共行政与公共管理（publicmanagement）“公共管理”的概念是在20世纪80年代以来而广泛使用的，简单地说，就是公共组织提供公共物品和公共服务的活动。公共管理在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容和范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代。但公共管理并不能替代公共行政的全部。公共管理与公共行政的差别在于：公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任以及外部取向。二、行政管理的特点1．主体的特定性政府是行政领域的最主要主体与关注对象。什么是政府呢?首先，从国家的外部关系上看，政府是构成一个现代国家必不可少的要件，政府是一国主权的集中反映形式，是近似于主权国家的一个概念，其为广义的政府。其次，从国家内部权力关系上看，政府是国家权力的一种组织形态，是一种国家机关，即行政机关，与之对应的概念是立法机关或司法机关。行政研究领域所言的政府是指国家行政机关，即狭义的政府。国家行政机关包括从中央到地方的各级人民政府，以及各级政府中依法对外有独立活动能力的职能部门、各级人民政府依据宪法、组织法而设置的派出机关等。2．公共性公共性是行政管理的重要特征。现代行政活动的公共性质可以从三个方面得以说明。(1)政府所拥有的行政权力是一种基 于宪政和政治契约而存在的公共权力，此种权力要依法行使，不得滥用。(2)行政组织的存在通常以一定的地域为基础，基于契约共同体的考虑，每一个该地域内的居民在公共利益、公共服务面前都是平等的自治个体。(3)行政存在和发展的基本理由是社会公共需求及其变化发展。换句话说，政府存在的目的是为了维护公共秩序、满足公共需求、实现公共利益。3．合法性行政的合法性包括以下几个方面的内容：(1)行政主体应当合法。从国家行政机关到公务员，行政的组织形式应当有法律依据，如我国的《公务员法》、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》等。(2)各级国家行政机关的资产、在行政活动方面的财政预算与审计等要依法进行，如我国的《预算法》等。(3)各级国家行政机关在行政活动中的职权、程序应当符合法律的要求，如我国的《行政处罚法》、《行政许可法》等。(4)行政活动中所产生的行政争议应当依法解决，合法权益受到行政活动侵害的应当在法律上有救济的渠道，对公民个人受损的利益，政府应当依法予以赔偿或补偿，如我国的《国家赔偿法》以及《宪法》修正案中所规定的政府补偿制度。4．变动性行政的根本目标是如何在最大化地实现社会资源配置效率的基础上，不断地满足公共需求、实现公共利益。在任何一个国家和地区，公共需求与公共利益的变动性都是绝对的，相对于两者的绝对变动性而言，对政府职能的界限如何，即政府应当做什么这一问题就不存在绝对正确的答案。对于一项具体的公共事务，政府是应当有所为，还是应当不为；是应当完全由政府组织参与，还是应当适当或完全利用市场或其他社会组织的力量；是凭借公的方式，还是利用私的手段；是强制还是协商等等，都需要因时因地根据公共需求的情况，从资源配置的优化程度与效率的高低来做出判断。第二节行政管理学的产生和发展一、行政管理学的产生（一）行政管理学产生的背景行政管理学作为一门独立的学科，产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。它起源于美国，然后再扩及西欧国家和世界各国。行政管理学之所以在这个时期并首先在美国产生，是由一系列相关的社会历史因素决定的。第一，社会经济的飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立、深入研究。自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进，由生产和资本集中所引起的垄断统治开始形成，社会经济以更大的规模和更快的速度发展。美国是垄断资本主义的典型国家。从19世纪中叶起，美国经济进入迅猛发展时期。在19世纪与20世纪之交，美国的工业化基本完成，已从农业国发展为工业国。美国的工业生产跃居世界第一，到1913年，它在整个世界工业生产中已占38％的份额。社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化，使政府管理社会经济的任务日益繁重。与此同时，垄断统治使社会各种矛盾进一步扩大和加深，也要求政府加强干预和调节。政府干预经济生活和其他社会事务的活动开始增多，行政管理活动变得越来越重要。在这种背景下，加强行政管理的研究就变得非常重要。第二，行政管理学的产生还同这个时期管理思想的突破性进展密切相关。在19世纪末期，资本主义先进国家特别是美国，工业和整个社会经济的迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题：资本积累的惊人增长与管理、利用巨额资金的陈旧方式不相适应；生产技术的进步、企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的严重对立情绪和“不融洽关系”，使劳动生产率低下，影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才，使专业化协作大生产陷于混乱。这些矛盾和问题，归结到一点，就是需要创立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这种来自社会实践的历史性要求，促使西方国家的管理思想获得了长足的进展，迎来了一个崭新的科学管理时代。这一时代的佼佼者首推美国的F．w．泰罗。科学管理理论的产生是管理思想史上的一次革命，是对经验性的传统管理的否定和胜利，它强调用科学的方法和标准实施管理，以提高效率和生产率。这一理论在美国曾发展为一种运动，对美国和欧洲的工业界产生了巨大的影响，同时又为政府行政的改革提供了线索和方法，促进了行政管理的发展。西方学者普遍认为，科学管理理论对公共行政学作为一门学科的建立有直接影响。第三，文官制度的变革运动直接推动了对行政管理学的研究。美国的文官制度经历了“绅士政府”(1789—1828)、“政党分肥制”(1829—1882)到“功绩制”(1883)的过程。 19世纪末，美国国内进行了文官改革运动，这场运动的主要目的是废除政党分肥制，建立“中立的”文官制度和功绩制。1877年纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟。1883年1月美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》(即彭德尔顿法)。该法规定文官委员会领导的文官制度在联邦的任命中执行功绩制原则，虽然最初只有10％的联邦雇员实行功绩制，但却有十分重要的意义。该法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立及职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法开始确立功绩制原则，奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成。这样，行政人员的考核、培训、廉洁、工作效率等等也开始成为重要的研究课题。因而19世纪末美国国内的这场文官改革运动直接推动了对行政管理学的研究。第四，资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定了最重要的理论基础。政治学是行政学的直接理论基础。有人把这两门学科比作根与树、花与果的关系，行政学之树，源之于政治学之根；行政学之果，结之于政治学之花。从学科发展的历史看，行政学是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中，政治学理论的发展是促进行政学产生和发展的一个重要因素。17、18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所传播和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。西方国家普遍采用立法、行政、司法三权分立的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。19世纪末、20世纪初，由于垄断统治关系的确立，使一系列社会问题变得愈益严重和复杂起来。垄断势力的扩张，劳资矛盾的加深，贫富两极分化的加剧，社会经济生活的混乱和动荡，进步运动的高涨等，都是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。同时，由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越热心了。1880年，美国哥伦比亚学院建立政治学研究院，1903年“美国政治科学协会”成立。与此同时，一批政治学著作出版发行，哥伦比亚学院的《政治学季刊》在政治学研究方面更是排头兵。政治学在美国逐渐成为拥有大批专门学者的独立学科。许多政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的行政管理职能。这种研究促进了行政管理学的产生。（二）行政管理学产生的标志●行政管理学产生的标志在于1887年，美国政治与行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来研究。该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。在《行政学之研究》一文中，威尔逊认为，要恢宏政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读内容。●1900年美国著名行政学家F．J．古德诺写出《政治与行政》一书，提出政治与行政的两分法，更为明确地指出，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，主张从理论上把行政管理从政治的范畴中独立出来，进行专门研究，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。在《政治与行政》一书中，古德诺全面、系统地论述了两分法理论。他认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。它直接和强有力地推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。因此，古德诺是行政学的奠基人之一。但是，应 当看到，古德诺以两分观点划分国家职能，固然有其合理的一面，但却忽视了政治与行政内在的、必然的联系；同时，他过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位。二、西方行政管理学的发展行政学产生以后至今已有120多年的历史，其发展经历了不同的时期。对行政学思想的发展阶段，国内外学者的看法不尽相同，有多种划分方式。有的学者划分得比较详细，阶段多一些；有的学者则划分得比较概括一些；也有的学者划分得抽象一些，时间界限比较模糊；还有的学者划分得比较明确，时间起止清楚。比较具有代表性的划分方法有：◆美国学者杰伊•M．沙夫利兹和阿尔伯特•C．海德把行政学思想的发展阶段分为六个时期：早期研究者、两次世界大战期间、战后时期、60年代、70年代和80年代。◆美国著名管理学家丹尼尔•A．雷恩把整个管理思想的演变分为三个时代：科学管理时代(19世纪末到20世纪初)、社会人时代(20世纪20年代开始)和当前时代(第二次世界大战以后)。◆我国台湾学者张洞书将行政学的发展划分为三大阶段：传统理论时期(x理论时期，1900—1930)、行为科学时期(Y理论时期，1930—1960)和系统理论时期(z理论时期，1960年至目前)。◆我国学者夏书章教授把西方行政学的发展历史概括为三个时期：形成阶段—传统管理时期(19世纪末—20世纪20年代)、成长阶段—科学管理时期(20世纪20年代以后)和科学化阶段—现代化管理时期(始于本世纪40年代)。◆也有学者将公共行政学一百年来的产生和发展分为六个时期：第一，提出与创立时期。（1887——1918）代表人物主要是威尔逊和古德诺。第二，正统（传统）时期。（1919——1941）代表人物包括：提出美国管理科学家泰勒、法国行政管理学家法约尔、现代官僚制理论的奠基人德国社会学家韦伯，以及美国行政学家怀特（《行政学导论》，第一本行政学教科书）、古利克及英国行政学家厄威克等（《行政科学论文集》）。第三，批评与转变时期。（1941——1959）代表人物包括：率先对传统行政学的所谓行政原则进行抨击并将行为主义研究方法和决策概念因如行政管理研究的美国行为主义行政学家西蒙、沃尔多、巴纳德（系统的行政组织学说）、帕金森（帕金森定律）及美国管理学家麦格雷戈（Y理论）、政治学家林德布洛姆（渐进决策模式）。第四，应用与发展时期（20世纪60年代）。代表人物包括：政策科学的创始人以色列政策科学家德罗尔、研究行政生态系统的美国行政学家里格斯、提出“彼得原理”的美国行政学者彼得等。第五，挑战与创新时期（70年代）。代表人物包括：将权变管理理论应用于领导科学研究领域并提出了权变领导模式的美国管理学家菲德勒、提出了目标管理理论的著名学者德鲁克和新公共行政学派的代表、美国行政学家弗雷德里克森等。第六，总结与探索时期（80年代）。代表人物包括：以经济学方法探讨政府行政问题为特征的公共选择理论的创始人布坎南；倡导以企业家精神改革政府的奥斯本和盖布勒、提出新公共服务理论的美行政学家登哈特等。我们大体上把它划分为三个时期，即科学管理时期、行为科学时期、现代化管理时期。(一)科学管理时期1.泰罗的科学管理思想及其影响这一时期是行政学的形成阶段。这个时期的行政学深受泰罗倡导的科学管理理论的影响，行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。为提高效率或生产率，泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。泰罗认为：构成科学管理的不是任何一个因素，而是各种因素组成的整体。它是科学，而不是单凭经验行事的方法；它提倡合作，而不是不和；它要求最大的产出，而不是受了限制的产出；它力求使个人发挥他的最大的效能和获得最多的财富。这一时期的行政学家从科学管理理论中得到启迪，积极将这一理论的许多原理、原则吸收、移植到政府行政研究中去：●他们根据科学管理理论的整体系统性原则，开始重视对行政管理过程的考察，从行政管理的总过程中研究其中各个重要环节以及各个环节间的联系；●他们根据科学管理理论有关建立合适的组织的原则，注重组织结构的研究，提出了行政管理中的组织原理；●他们根据科学管理理论的计划性和程序化原则，主张行政工作也要先拟定管理计划目标，并采用目标分解法，把一个大的行政目标分解为若干层次的小目标，以保证总目标有计划有步骤地实现；●他们根据科学管理理论的协调化原则，强调行政组织与所属人员之间、行政人员之间的合作、协调一致和相互督促；●他们根据科学管理理论的核心原则——效率原则，着力寻求提高政府工作效率和节省政府开支的途径、办法。总之，这一时期的行政学家在科学管理思想的影响下，根据企业经营管理的一些理论和原则，提出政府行政管理的一些原则、原理，力图以此来指导一切行政工作，达到提高行政效率的目的。在怀特、威洛比等美国行政学家运用泰罗的科学管理理论和方法推进行政管理研究的同时，欧洲大陆的另一些人则从企 业的行政管理角度对科学管理理论进行补充、修正和丰富，从而使这一理论趋于完整和成熟。其突出代表是被誉为“法国科学管理之父”的亨利•法约尔。2.韦伯的官僚制理论对这一时期的行政管理理论研究做出历史性贡献的，还有德国的马克斯•韦伯。韦伯在行政学领域最重要的成就是提出了官僚集权组织理论。（1）三种权威类型韦伯认为，无论是大企业还是政府、军队、政党、教会等，都须建立合理的组织进行管理；而最理想、最有效的组织形式是官僚集权组织。这种官僚集权组织，是以合理合法的权力为基础，通过法律确定的职位的权力进行管理。韦伯认为，合法的即被人所接受的权力有三种：第一种是传统权力，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重；第二种是超人权力，是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威及个人魅力；第三种是法定权力，是选举产生的，它来自法律和社会契约。韦伯认为，某种形式的权力是组织实现其目标的基础，没有这种权力，组织就将一事无成。其中法定权力构成官僚集权组织的基础，因为这种权力既合理又合法，既重视了人的能力，又重视了管人的制度。（2）官僚集权组织的特点韦伯所设计的理想的官僚集权组织，是一种包含多种因素的行政组织体系：★合理的分工。明确规定每一个成员的职责权限，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化；★层级节制的权力体系。官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征。★依照规程办事的运作机制。官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证组织的一致性和明确性。★形式正规的决策文书。一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并要记录在案，用毕归档。★组织管理的非人格化。管理工作以法律、法规、条例和正式文件等来规范人们的行为，公与私有明确的界限，不得掺杂个人感情等非理性因素，不应考虑任何私情关系。★适应工作需要的专业培训机制。官僚制组织为其成员提供各种需要的专业培训，提高其能力，从而提高组织效率。★合理合法的人事行政制度。韦伯的组织理论，后为许多行政组织理论家所继承，成为西方行政学中行政组织理论研究的重要出发点。故韦伯被称为“组织理论之父”。（3）对官僚制理论的评价韦伯提出的官僚制理论对西方行政产生了深远影响，官僚制原则的确立是行政实践和理论的重大进步。欧文•休斯评论说:韦伯与早期模式的重大反差和最主要的差别在于，它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政。官僚制的合理性或优势在于它以确定性、非人格性和专业化运作来保证管理效率，从而满足资本主义发展的要求。而且，这种以工具理性为特征的组织形式，不仅适合于公共部门，也适合大型的私人企业。可以说，没有官僚制，西方国家就不可能取得现有的巨大成就。当然，随着20世纪把官僚制发展到顶峰的时候，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也就暴露了出来。官僚制受到了来自理论和实践两个方面的批评，认为它是一种基于“工业时代”特征而对政治、经济和社会体制所做出的概括和总结。随着工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，它变得逐渐失效或过时，成了一种僵化的和无效率的政府体制模式：◎官僚制作为一种形式合理性的设计，过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求；◎特别是由于官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。◎由于官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工，致使官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，它们之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。结果是，政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。从政治的角度来看，现代官僚制一开始就是一个集权模式，是与政治民主和经济自由的生态环境相对立的，而且这种集权体制是一种极为死板和僵化的模式。在官僚制体制之中，由于各种严密法律规范的制约，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动。这实际上是与启蒙时期以来的整个人文精神相悖的。单就政府而言，官僚制的设计要求政治与行政的二分，实际上是为了保障官僚制即文官的政治中立。从实践上看，政治与行政的分开是难以做到的。在当代，官僚们日益卷入政策制定之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点 和信念，它的执行又怎么可能呢？3.科学管理时期行政学理论的缺陷科学管理时期的行政学理论，由于受到科学管理思想的某些片面性的束缚而存在着许多缺陷。主要是：过分重视和强调机械效率，忽视社会影响、社会效益；偏重于行政现象的静态方面，忽视其动态方面的研究；偏重于组织的功能，忽视组织中人的作用；偏重于理论的研究，寻求普遍适用的原理、原则，忽视时空因素的影响和实际运用；片面强调人的生理能力和物质需求，忽视人的心理因素和精神需要，缺乏对人的尊重。尽管如此，这一时期的行政学理论研究还是有重大历史贡献的，因为它毕竟开创了行政管理科学独立研究的新领域，形成了这门学科的基本体系。(二)行为科学时期行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。行为科学最初被称为“人际关系学”，产生于20世纪30年代。其创始人和早期代表人物是原籍澳大利亚后移居美国的乔治•埃尔顿•梅奥和美国的弗里茨-朱利斯•罗特利斯伯格等。1.行为科学的缘起一般认为，行为科学发端于1927年—1932年梅奥和罗特利斯伯格等在美国芝加哥西方电气公司以新的方式进行的“霍桑实验”。这个试验取得了很大的成功，他们由此总结出一套有关人际关系的原理、原则。主要有：①工人不是只受物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”；他们会追求金钱，也会追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等。②人不是单独的、孤立的、机械的个体，而是复杂的社会系统的成员。③企业中除了正式组织外还存在着无形的“非正式组织”；这些团体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例，并且，非正式组织同正式组织是相互依存的，对生产率有直接的影响。④管理者要寻求和采取一种以社会和人群关系技能为基础的新的领导方式。在这之后，芝加哥大学、密执安大学、哈佛大学、麻省理工学院等著名学校相继建立了人际关系研究中心，很多有名望的学者对人的需要、动机和激励问题，人性问题，企业中的非正式组织以及人与人的关系问题，企业中的领导方式问题等，进行了全面、广泛的研究，使行为科学成为一门独立的学科并迅速发展起来。如马斯洛的人类需要层次论、麦格雷戈的X-Y理论，洛希的超Y理论等。2.巴纳德的思想在行为科学时期，把有关行为科学的理论和方法引入行政管理研究领域，最著名和最有影响的人物是C．I．巴纳德和H．A．西蒙。巴纳德，美国著名管理学家，是行为科学管理理论的重要奠基人。他的主要理论观点和贡献表现在以下几个方面：①运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。巴纳德认为，正式组织不是单个人的行为，而是人们自觉的、有意识的、有目的的一种协作，是有意识加以协调的系统。任何组织都包含三种普遍的要素：协作的意愿；共同的目标；信息沟通。②非正式组织理论。巴纳德认为，非正式组织是没有正式结构、不定型的，往往也不能自觉地认识到共同的目的，而是在共同工作中自然形成的一定的态度、习惯和规范。非正式组织对正式组织起着三种作用：从事正式组织难以或不宜沟通的信息、意见；通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结；可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。巴纳德强调，非正式组织的存在和作用，可以增强组织功能和使组织更有效率，所以行政主管人员要重视和创造条件发挥非正式组织的作用。③权威的接受理论。巴纳德认为，权威的来源和实质，不在于权威者或发出命令的人，而在于被命令者接受不接受。若被命令者不接受，也就不存在这个权威。所以行政主管者应力求使自己的命令被下属所接受或同意。④组织平衡理论。巴纳德认为，组织的存在取决于组织成员的贡献与满足之间的平衡。一个行政领导者要善于协调贡献与满足之间的平衡关系，不断将组织成员的贡献转换成满足，又利用满足促使组织成员作更多的贡献，这样才能保持组织的活力和发展。3.西蒙的思想★西蒙，美国著名行政学家，著有《行政行为—行政组织决策过程的研究》等著作，是行政学家中运用行为科学理论研究行政管理最有成就的人之一。他不满意传统的行政学忽视人的因素和静态的研究方法，力主用行为主义的观点和方法研究行政问题，提出要注意对人的行为、非正式组织、决策过程、信息沟通等动态的东西进行研究。由于西蒙等人把行为科学的一套理论和方法引入行政学研究领域，形成了西方行政学中的一个新的学派，即所谓行为主义学派或逻辑实证主义学派。★西蒙在行政学理论方面最突出的贡献，是把决策概念引入行政管理，建立了一个比较完整的决策理论体系。西蒙认为，管理就是决策，决策是行政的中心，行政行为之根本就是组织中决策制定的整个过程。因此行政学必须注重决策问题的 研究。西蒙采用行为主义的行政研究方法，系统地研究了行政决策过程。他把决策过程分为三个阶段，即情报阶段、设计阶段、抉择阶段，强调整个决策活动过程，需要对实际情况的真切了解，需要上层和下层的密切配合，需要信息沟通。★西蒙还十分重视决策中的所谓“价值”的研究。他认为行政决策所涉及的一是价值因素，二是事实因素，前者是目的，后者是手段，强调决策不能只注意事实和过程，而忽视社会的价值。★西蒙还从决策过程的角度研究行政组织。他认为行政组织的作用在于提供一个有利于做出合理决策的组织结构。西蒙强调，行政组织要为决策活动提供各方面的信息，要确定行政组织及其所属机构的活动目标，要确定各个层级组织成员制定决策的范围，并要为达到组织目标创造各种条件和提供各种有效手段。所以人们把西蒙的组织理论称为决策过程组织理论。4.对行为科学时期行政学研究的评价毫无疑问，行为科学时期行政学研究获得了重大进展。从总体上说，行政学研究着眼于行政现象中人的行为的动机、过程和效果，重视人的各种需要和非正式组织的作用，重视激励人的积极性和民主的领导方式，而不拘泥于制度、法规、原则、组织等方面的静态研究。由此对行政活动规律的探索进一步深化，在某些方面更符合实际，更具有实际指导意义。但是，这个时期又出现了新的片面性，如过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响。(三)现代化管理时期1.这一时期行政管理学发展的特点大约从20世纪40年代起，在第三次科技革命浪潮的有力冲击下，西方国家的整个管理思想在经历了一个多样化的青春期后逐步走向成熟。其主要标志是管理理论和方法愈益科学化、现代化，在整个社会现代化进程中起着越来越重要的作用。在行政学领域，由于现代社会科学、自然科学、技术科学以及管理科学新的理论和方法的不断被引进，使这门学科也大踏步前进而迈入了其生命旺盛时期。◆这个时期行政管理学发展的一个最显著的特色，是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。从20世纪60年代起，一批有现代化思想和自然科学知识素养的行政学家，运用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。他们把行政管理看成是由许多相互独立又相互依存的要素构成的有机整体，以综合的、开放的、环境系统的观点来考察行政活动过程，研究行政管理总体目标的确定和组织实施。与此同时，一批优秀的数学家也参与到行政学研究中。他们利用运筹学、系统工程、电子技术等科学技术手段，力求为行政决策找到一个有效的数量解，使决策过程定量化、科学化。行政管理学发展的这些新趋势，不仅使其研究的领域大大拓宽，把行政管理置于整个社会环境的大系统之中，而且使这方面的研究由于采用一系列先进的技术手段和数学方法而更加趋于科学化。◆这个时期行政管理学的另一个重要特点，是发展迅速，学派林立，呈现出一种日新月异、百家争鸣的局面。战后几十年来，由于现代科学技术的巨大进步和生产力的迅速发展，再加上现代社会中利益多元化的趋向，使人们有需要、也有可能运用不同的理论和方法，从不同的利益和不同的角度出发研究行政管理。当前西方行政管理学派，自成体系的至少有10多个。这一方面反映了当代西方行政学的繁荣，另一方面也表现了自由主义思潮下的混乱。总之，在这个现代化时期，西方行政学也以现代化的速度、现代化的面貌不断向前发展，进入了科学化阶段而趋于成熟。2.主要思想学派（1）政策科学西方行政学在20世纪60年代的一个重要发展就是政策科学的兴起。政策科学的代表性学者是美国工作的以色列学者叶海卡.德罗尔和爱德华.奎德，其中德罗尔被誉为政策科学之父。他的《公共政策制定的再审查》、《政策科学构想》和《政策科学探索》等著作影响深远。政策科学是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。（2）“新公共行政学”★产生背景。1968年，以乔治•弗雷德里克森为代表的一批美国年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学名诺布鲁克会议中心召开会议，倡导以新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势问题。他们把会议前的公共行政理论称之为“旧的公共行政学”，而把以新的研究方法、强调公共行政的“公共”部分为研究内容的行政理论称之为“新公共行政学”。★主要观点：“新公共行政学”是在对传统公共行政学“效率至上”观以及政治与行政二分思想的反思和批判中，提出自己的主张的。一是提倡社会公平的价值观。该学派提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，作 为行政活动的一项基本准则。二是主张对传统的官僚组织理论进行重大变革和改造。他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建构一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。用以市场竞争驱动的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。三是强调公共行政的公共性质。四是倡导民主行政。★简评。新公共行政学超越了实证主义的研究模式，扩大了公共行政的领域范围，完善了公共行政组织理论，对当代美国政府及其行政管理产生重大影响。但是，新公共行政学在解决一些问题的同时也提出了不少问题，而其自身没能深入系统地予以研究解决。（3）公共选择理论公共选择理论起源于20世纪40年代末50年代初，但其真正盛行是在20世纪80年代中期以后。学科的创始人是詹姆斯.布坎南，其代表性著作有《一致的计算—宪法民主的逻辑基础》(与图洛克合著，1962年)、《公共选择理论：经济学在政治方面的应用》(与R.托尼逊合著，1972年)、《市场、国家和道德范围》(1978)、《自由、市场和国家：80年代的政治经济学》(1986年)。他从个人主义、经济理性和交易政治出发；把政治决策的分析和经济理论相结合，从对政治过程的经济分析中发现社会经济问题的根源在于现代国家政治制度的缺陷，提出了政府失败的成因及其治理对策。（4）新公共管理运动与新公共管理学当代西方国家的政府改革往往被描述为追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness,即经济，效率和效益）为目标的新公共管理运动。它的基本取向是采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平和公共服务质量。新公共管理实践模式在某种意义上是为了克服传统的公共行政模式的弊端而出现的，它是当代人类社会发展尤其是公共管理实践变化的必然产物，与旧模式相比，新公共管理模式更具现实性和生命力。然而，新公共管理亦有其内在的缺陷和局限性，主要表现在：理论上滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张；市场化取向是一种新的市场神话，管理主义的改革取向实质是一种新泰勒主义；对宪政法律、民主责任、基本规范等重大问题的理解存在偏差。相比较传统意义上的将行政学等同于公共管理学而言，在当代西方行政改革的实践与传统公共行政学发展的基础上产生的新公共管理学是有着新的内涵的。具体说，新公共管理学的实践基础是统称为新公共管理运动的西方各国再造政府的行政改革浪潮，改革的前行迫使人们反思传统行政学理论；新公共管理学的理论基础是新公共行政学、政策科学、公共选择理论。这三个学派对传统公共行政学理论的批判促使了它的演变和发展。换言之，新公共管理学是西方行政学发展到当今的产物。但是，正由于新公共管理学是时新的学科，所以人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，还不能说新公共管理学取代了传统行政学。但有至少可以肯定，理论产生是缘自实践的需求，公共管理对公共利益、管理方式、管理结果、价值目标的认识已对现实政府管理产生了深远的影响。三、行政管理学在中国的发展（一）改革开放前行政学在中国的发展行政学在欧美国家产生以后，我国学者就开始翻译出版一些西方行政学论著，介绍这方面的思想，号召国民学习行政学，并着手进行一些研究。特别是孙中山先生，其五权分立思想及其他许多有关行政管理的思想，为后人研究行政学提供了宝贵的思想资料。从20世纪30年代起，我国学者开始自己编著、出版行政学著作。其中，张金鉴教授所著的《行政学之理论与实践》于1935年由上海商务印书馆印行，被认为是我国最早最系统的行政学专著。与此同时，在我国几个主要大学开始开设行政学方面的课程，行政学研究有了一定的发展。但在当时的历史条件下，行政学理论研究不可能得到更多的发展。在新中国成立前中国共产党领导下的革命根据地，行政学研究的成就主要体现在行政管理实践方面。在革命根据地政权建设中，中国共产党总结和积累了许多行政管理方面的经验：人民管理的思想；精兵简政、选贤任能的原则；实事求是、调查研究、理论联系实际、集体领导与个人负责相结合等原则和方法等。我国新民主主义革命时期人民政权行政管理的科学实践，以及在此基础上形成的理论研究成果，是我国行政学发展的一个重要方面。新中国建立后，从中央到地方建立了新的行政管理体制，我国的行政管理实践进入了一个新的历史时期。但主要由于“左”的错误，在1952年高等学校院系调整时，错误地取消了政治学、行政学专业以及有关课程。由于没有把行政管理学视为一门独立学科，对我国行政管理所存在的问题，也未能进行全面系统的科学研究。国家行政管理活动因缺乏科学理论的指导而导致失误，造成了许多重大损失。（二）改革开放后行政管理学在中国的发展中国共产党十一届三中全会以后，我国行政管理科学发展进入了一个新的时期。1980年邓小平在《坚持四项基本原则》 这篇讲话中指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”根据这一精神，1980年12月，中国政治学会成立，恢复了政治学领域的科学研究。作为政治学一个重要分支学科的行政管理学，也逐渐引起理论界和各级政府领导的重视。中国政治学会于1982年和1983年分别在上海和北京举办讲习班，开始讲授行政管理和人事管理等课程。1984年7月，中国政治学会和中国法学会在天津召开了“行政科学学术讨论会”，积极倡导开展对行政管理科学的研究。1984年8月，由国务院办公厅和劳动人事部发起召开了“行政管理学研讨会”。这次会议明确提出了我国行政管理科学应研究的主要课题及指导原则，提出了建立具有中国特色的行政管理学体系，为实现行政管理科学化、法制化、现代化服务。会后正式成立了中国行政管理学会筹备组。特别是1987年党的十三大提出政治体制改革任务以及决定在我国推行国家公务员制度，极大地推动了行政管理科学研究的深入发展。1988年10月，经过几年筹备，中国行政管理学会正式成立。1993年10月1日，国家公务员制度在全国正式推行。1994年9月，作为国家高级公务员培训基地的国家行政学院正式成立。1997年9月，中共15大全面提出“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”的政治纲领。这些都标志着我国行政管理科学已经进入了一个全新发展阶段。中国行政管理学恢复、重建以来，取得了重大进展和成就，这主要表现为：◎行政管理学作为一门独立学科的地位被正式确定下来，并逐步成为广大行政工作者和理论工作者日益重视的热门学科；◎初步确立了行政管理学研究的主要范畴和基本框架，进而提出了建立有中国特色的行政管理学理论体系的目标和任务；◎行政管理学研究朝着分科化、专业化方向发展，形成了若干部门行政管理学和专业化比较强的分支学科；◎紧密联系改革实际开展研究，明确提出“行政管理体制改革”的概念，并初步勾绘了行政管理体制改革的基本框架和主要研究课题，推动了行政管理体制和机构改革的深入发展；◎行政管理学的教学、科研体系基本形成并逐步完善，各种形式的学术团体得到加强，该学科领域的理论队伍不断壮大；◎国际学术交流日益增多，与国外一些行政学学术团体和学者专家建立了联系。中国行政管理学恢复、重建的时间还不长，各方面还不够成熟，正处于一个从引进、借鉴到消化、提高、创新的渐进发展过程中。在新的世纪里，中国行政管理学的优势会得到进一步的充分发挥，研究的内外环境会不断得到改善，其现存的一些缺陷、弱点会逐步得到解决，在广大行政工作者和理论工作者的共同努力下，一定能够创造出具有中国特色的社会主义行政管理学。第三节学习研究行政管理学的意义和方法一、学习研究行政管理学的意义学习研究行政管理学具有重要的理论意义和实践意义。具体来看：●加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确运用国家权力，正确行使国家的管理职能，有力地推动社会经济文化发展。行政管理学是研究行政管理活动及其内在规律的科学。行政管理学的研究对象是通过国家行政机关对整个国家社会事务所实施的行政管理。这种管理的范围极为广泛，它不仅包括政府内部事务的管理，而且包括国家重大事务和社会事务的管理，以及行政管理构成要素的管理等。而整个行政管理过程在一定规律的支配下运行。当人们正确认识和利用行政活动规律时，行政管理就能顺利进行并达到预期目标；反之，行政管理活动就会出现失误和混乱。行政管理学作为一门科学，就是要揭示其一般规律性，从而为具体管理实践提供指导。●加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的展开。我国的改革事业取得了巨大的成就，但还须继续前进和全面深化。经济体制改革能否成功，关键在于政府管理体制、管理方式能否进行相应的变革；同样，行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，政治体制改革的目标和各项内容，都涉及行政管理体制的改革。政治体制改革的每一个进展，都与政府行政管理工作有着密切关系。不进行行政管理体制改革，不改进政府行政管理工作，其他改革就难以深入。而行政管理体制改革是一项复杂的工作，需要在科学的理论指导下逐步推进。当然，有些问题是需要在改革实践中进一步探索和加深认识的。行政改革实践使行政管理科学研究获得更为丰富的内容而不断深化。●加强行政管理科学的学习和研究，有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好地推进社会主义现代化建设事业的发展。当今世界，社会经济的发展得力于科学技术和管理所产生的巨大无比的力量。国外学者认为，管理、科学、技术是现代文明的三鼎足，科学技术和管理是推动社会进步和经济发展的两个轮子，缺一不可。使科学技术充分发挥威力的是科学 的组织管理。现代任何国家的兴衰，很大程度上取决于管理的优劣。这里所说的管理，当然也包括行政管理。我国的社会主义现代化建设，不能脱离这样一种国际大环境。不靠先进的科学技术和科学的管理，我们就不能达到民族的振兴和国家的富强，甚至无法在这个地球上生存下来。人类正迈向知识经济社会，这一趋势将对政府管理提出更多更高的要求。因此，现实和未来都要求我们加强行政管理科学的学习和研究。●加强行政管理科学的学习和研究，有助于增强广大行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。人是管理的主体。现代化行政管理，需要有一支掌握现代管理专业知识的行政管理队伍去进行和实现。我国行政管理中存在着的许多问题，与行政人员的业务素质普遍不高有着密切关系。现有的行政管理干部，普遍缺乏系统的管理理论和管理知识，这就难以适应改革和建设发展的新形势、新情况。在广大行政人员和人民群众中，加强对行政管理科学的学习和研究，是培养和造就一支高素质的行政管理队伍的重要途径。二、行政管理学的研究方法行政管理学的研究方法不是一成不变的。在西方行政学发展的不同时期，行政学家们采用不同的研究方法，并都曾取得过积极的成果。比较典型的有以下一些研究方法：理论的研究方法、实证的研究方法、法学的研究方法、历史的研究方法、比较的研究方法、静态的研究方法、动态的研究方法、间接的研究方法、直接的研究方法、行为主义的研究方法、心理学的研究方法、系统的研究方法、数量的研究方法，等等。这些研究方法，都有其合理的因素和实际效用，可供我们借鉴。根据行政管理学的学科特点和我国的实际情况，应注意采用以下一些具体的学习研究方法：●理论与实际相结合的研究方法行政管理学是理论性与实践性统一的科学。在学习和研究行政管理学的过程中，一方面要注重基本理论、基本知识的把握，积极进行理论研究和理论探索；另一方面又要紧密联系中国的实际，必须从中国的具体国情出发，研究中国的实际问题。我们不能闭门造车，不能关起门来“坐而论道”，不能专啃洋书本而“食洋不化”。我们所要研究的问题，应当主要是我国改革和建设中迫切需要回答和解决的问题，做到有的放矢，为实践服务；同时要从理论与实践相结合的角度分析问题，求得解决问题的好办法。只有这样，我们的学习与研究，才能有好的收获和成果，才能有实际意义，我国的行政管理学也才能得到新的发展。●比较研究方法比较研究方法就是对不同国家的行政管理制度或其中的某个方面(行政组织、人事行政、管理方法等)进行分析比较，探究异同，权衡利弊，取长补短。采用这种研究方法，可以使我们放开眼界，了解当代世界一些主要国家行政管理的实际情况，从比较和鉴别中更好地把握行政管理规律，积极吸取国外一切有益的东西，建立适合我国国情的最优化的行政管理模式。●系统研究方法这种研究方法，就是运用系统工程的理论和方法来分析研究行政现象和行政过程，把行政的各种构成要素以及管理的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析；对行政内部、外部的各种关系进行综合研究和数量分析，以确定目标和实施方案的优化，求得最佳行政效率。这种研究方法注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统整体功能的最优化，在现代行政管理中具有较高的应用价值。我国行政管理学的研究，也应积极采用这种研究方法。它能帮助我们增强系统整体观念，全面了解和把握行政大系统内外各种因素间相互作用、相互制约的关系，深刻认识我国行政管理所处的社会历史环境，从而使我们的理论研究及其成果具有科学性、可行性。在研究我国政府行政改革问题时，更应注意采用这种研究方法。●综合研究方法行政管理学是一门综合性学科，这就要求对它采用综合研究的方法。这就是说，在对行政管理学的学习和研究中，要综合运用与行政学密切相联系的各种学科理论和知识，探索行政管理活动的一般规律，同时，在行政管理活动中，要将反映社会生活各方面的客观规律(如经济规律、文化发展规律、自然规律等)综合地加以认识和利用，采用综合研究方法，可以拓宽我们的视野和研究思路，从宏观整体和整个社会发展的角度深化行政管理学的研究，深化对行政活动规律的认识，避免片面性、局限性。●案例分析方法又称个案研究方法。这种研究方法的特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件或问题，通过广泛收集各种相关资料并分析整理，按照客观公正、实事求是的原则得出结论，提出意见，以供有关方面分析研究和借鉴之用。此种研究方法的关键，在于资料的全面、真实，能充分反映该行政事件全过程中各个主要因素及其相互关系。运用案例分析方法，不仅有助于我们加深对行政管理理论的理解，而且能提高我们分析和解决实际问题的能力，提高行政管理水平。学习和研究行政管理学的各种方法不是孤立的，要注意结合运用；它也不是一成不变的，应当在实践中不断丰富和改进。 本章小结行政管理是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理的活动，具有主体特定性、公共性、合法性和变动性等特征。行政管理学是研究行政管理活动及其规律的科学。自行政管理学产生以来，经历了科学管理时期、行为科学时期和现代化管理时期等不同发展阶段，使得行政管理学的研究领域和研究内容由静到动、由内而外、由分散到系统，逐步形成了完整的体系框架。行政管理学作为一门科学，对推动经济社会发展、对深化经济、政治和行政管理体制改革、对实现行政管理的科学化、法制化和现代化以及造就一支高素质的行政管理队伍具有积极意义。 第二章行政权力通过本章的学习，掌握行政权力、行政体制两个概念的涵义；掌握行政权力来源与特点、行政权力的行使原则；了解行政权力的类型；掌握行政体制的基本形式。本章学习的重点是掌握行政权力、行政体制两个概念，行政权力的特点、运行的基本原则以及行政体制的基本形式。本章的难点在于对权力、行政权力、行政体制等概念的理解。第一节行政权力概述一、行政权力的涵义（一）权力的涵义及相关概念辨析1.权力的涵义什么是权力？◎马克斯•韦伯将权力定义为“一个人或一些人在某一社会活动中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。◎托马斯•霍布斯认为权力是“获得未来任何明显利益的当前手段”。◎丹尼斯•朗认为，“权力是某些人对他人产生预期效果的能力”。以上几种对权力的解释虽然着眼点不同，但都从不同角度揭示了“权力”的特性，即：权力是一种力量，借助这种力量可以或可能产生某种特定的预期局面和结果。需要进一步说明的是，权力从本质上来说，是一种社会关系而不是某个人的特征，也就是说，指称某个人具有权力是毫无意义的，除非我们能同时指出他或她对谁具有权力。因此，个人间的权力可以定义为：影响的潜力，以一个人制约另一个人的能力和愿望为基础，而这种制约是通过操纵对后者来说非常重要的奖励或惩罚来实现的。权力也是组织生活中无处不在的一部分，要实现组织目标，就需要权力。组织中的权力是特定管理主体组织管理对象在实现组织既定目标的过程中对管理对象理念、行为的影响力和控制力，管理主体可以是个人，也可以是集团。2.相关概念辨析（1）权力与权威从表面上来看，权力与权威都表现为一种命令与服从的关系，且其本质也是相同的，都可使某种主观意志得以贯彻执行。但二者从作用对象的服从方面来考察，却有很大的区别。权力的服从依赖于强制力量，建立在恐惧与害怕的基础之上，权力的作用对象担心不服从会导致对自己不利的后果；权威依靠的则是作用对象的认同、承认和信赖，这种命令与服从的关系建立在尊敬、拥戴、自愿的基础之上，权威的作用对象是出于自身信仰或情感而认为应该服从。权威作为一种合法化的权力，且由于取得了作用对象的认可，而让双方的关系较为融洽，发生冲突的可能性降低，同时其影响也比权力来得更加持久和稳定，执行成本更低。因此，一个组织若想建立稳定、持久和高效率的权力系统，就必须充分考虑管理者和被管理者两方面的因素：领导者要正确行使权力；组织成员要理解权力的行使过程，并认可权力系统。只有如此，组织权力才能有效运行，并降低运行成本。（2）权力与职权职权也就是职位权力，是指与组织正式职位相联系，根据职责而确定的制度化权力。职权与权力和权威在很多方面都具有一致性，实际上，权力和权威都是职权的表现形式，同时又超出了职权的范围，且通常带有浓厚的角色特征，如成员的个性、质量、体格、容貌、仪表、气质、知识等，都可以使权力关系发生变化。职权则不具有任何角色方面的特点，其影响范围相对狭窄，主要特点是：①职权与正式职位密切相关。权力与权威的形成与职员本身有密切关系，这种关系是唯一且不可替代的；而职权与职位密切相关，它不受个人因素的影响，只要占据某个职位，便同时获得了相应的职权。②职权是根据职责而确定和授予的。职权的实施范围只限于完成特定职责，而不能超出职责范围。③职权是明确成文的制度化权力。职权具有明确性和清晰性，它的权力范围由成文的法规、条例、协定、活动细则等明确规定，内容包括对该职位的任务、权力范围及具体活动程序的说明，消除了职位与职责问的模糊性。 ④职权是一种法理权威。职权作为一种合法化权力，也具备权威的一些特点，但它不是建立在作用对象对某个具体作用者的拥戴基础之上，而是奠基于对成文的法规、章程的认可和接受。⑤职权具有高度的可预测性。组织目标的实现依靠权力的正确行使，而权力的基本功能是减少人们在组织内的随意性、不稳定性和不可预测性。与职位密切相关的职权由于具有非人格化的特点，很少受到角色或偶然因素的干扰，能够比较稳定地发挥组织权力的功能。因此，职权运转状况能直接决定组织目标的实现。（3）权力（power）与权利（right）权利，法律关系的内容之一，与义务相对应，指法律对法律关系主体能够做出或者不做出一定行为，以及要求他人相应做出或不做出一定行为的许可与保障。权利由法律确认、设定，并为法律所保护。当权利受到侵害时，国家应依法施用强制手段予以恢复，或使享有权利者得到相应补偿。离开法律的确认和保护，无所谓法律权利的存在。权力与权利密切相关。国家权力因其具有强制力，既可以成为公民权利的保护者，也有可能成为个人权利的侵害者，因此，必须对权力加以制约。3.权力的类型通过对权力所做的分类，有助于我们着眼于不同的权力基础，从而更容易领会组织设计和组织权力有效运转的基本要求。（1）法定性权力是一个人由于其所处的位置而能够影响他人的能力，即处于较高位置的人对位于他之下的人具有权力。法定性权力类似于权威的概念，因此下属在行使法定性权力中扮演了重要的角色。如果下属把权力的行使视为合法，他们就会服从。同时，一个组织的文化、习惯及价值观体系也会影响权力的使用，决定法定性权力的限度。（2）奖励性权力是指作用者对依照组织规则和命令完成工作的人员拥有分配价值资源的能力。如果服从者看重一个人可能提供的奖励或潜在的奖励(承认、分配好的工作、调薪、提供完成工作所需的额外资源)，他们就会回应要求、命令与指示。人们通常把奖励性权力作为巩固和维系权力关系的一种重要手段，如果奖励性权力与组织目标相结合，并制定出详细的操作规则，具备公开性和公平性，就能激发成员工作的积极性，提高组织运行效率。（3）强制性权力奖励性权力的反面，也就是惩罚权力。在强制性权力下，人们服从是因为害怕，因此一个管理者可能因为下属的工作业绩不佳，阻止他的升迁或工作转换，而这样的情况就是强制性权力。一般来说，强制性权力的实施手段主要包括批评、训斥、降职、减薪、降级、解雇等。强制性权力是一种负强化手段，目的是为了保证组织效率而禁止某种行为的发生，或者以此来纠正偏差的组织行为。但由于强制性权力的行使是组织权力的极端形式，经常会遇到反抗、抵制，而使相互关系趋于紧张，尤其是当负强化手段运用不当时，甚至可能会引起激烈的冲突。（4）专家性权力是指作用者通过自己的专业知识所产生的一种影响能力。法定性权力、奖励性权力和强制性权力在相当程度上是由组织赋予的，而专家性权力则是基于一个人的个人特征。个体可能在技术、行政管理或个人事务上具有专长，这些人即使位置比较低，也会具有一定的权力。与其他类型的权力相比，专家性权力尽管比较容易得到组织成员的普遍接受，却也可能构成对组织权威的威胁，破坏命令统一的原则。（5）参照性权力是以个人魅力(charisma)为基础的权力。魅力通常用来描述一些政治家、娱乐界人士及体育明星所具有的个性特征，而许多人认同另一个人或受另一个人影响的主因就在于后者具有的个性或行为风格。具有个人魅力的个体所具有的个人魅力大小是他或她具有参照性权力的指标，因此一些组织的管理者也被他们的下属认为是具有魅力的。这五种类型的权力并不是相互独立的，相反地，管理者应在不同的情况下，有效地综合使用这些权力基础，使组织目标顺利达成。当然，依据不同的标准，还可以将权力作不同的划分。如果就其性质而言，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等。行政权力属于政治权力的一种。（二）行政权力的涵义在行政体系中，行政权力是行政机关履行职能、实现行政目标所必需的支配性力量。具体而言，行政权力是政府各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法律授权的范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量与影响力。在国家权力结构中，行政权力属于国家权力的重要组成部分，与国家的立法权、司法权共同构成国家权力的主要内容。在现代社会，国家权力一般分为立法权、行政权和司法权，并分别由三个不同的国家机关——立法机关、行政机关和司法机关——来行使。行政权力就是国家行政机关在从事公共管理活动、调整社会关系或分配社会资源时所体现出来的影 响力。正确理解“行政权力”的概念，必须把握以下几个方面：第一，行政权力是国家政权的重要组成部分，是统治阶级赖以实现其政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具。第二，行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，他们依照宪法、法律和各种行政法规履行国家行政职能，实施各种行政行为。第三，设置和运行国家行政权力的目的和任务是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务。第四，行政权力是一种合法的强制力量，是国家强制力的重要组成部分，它通常以行政法规、政策、计划、决议、命令等为表现形式，通过政府指挥命令系统来实现。二、行政权力的来源和特点(一)行政权力的来源行政权力不是自发产生的，它是社会分化出管理职能的产物。自从国家产生之日起，行政权力就成为国家治理社会，乃至国家政权体系本身运作所不可或缺的重要权力手段。随之，人们对于行政权力的认识与研究也便开始展开并随着历史的发展而不断深入。1.行政权力的理论来源（1）早期分权学说人们对于行政权力的认识最早发端于分权学说。一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。虽然古代的三种权力与近代以来的三权分立内容有许多不同，而且当时执政官的执行权力与现代行政权力也不能等量齐观，但是无疑的，早期分权学说所描述的执行权力属于行政权力的重要组成部分。（2）三权分立学说随着近代民族国家的出现，国家权力的分工日趋明显，人们对于行政权力的认识也进一步深化。近代意义的分权学说是从洛克开始的。他认为，国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。在这里，洛克实际上是把行政权力划分为两部分，对外权很大程度上属于行政权的一种。集分权学说之大成、明确划分国家权力的是孟德斯鸠。他把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。随着反封建任务的完成，其自身的不完善性也日益暴露出来。尽管如此，三权分立学说在当时的意义及其对于后世的重大影响仍是不容忽视的。美国早期的建国者汉密尔顿与杰弗逊等人就行政权力的争论，就是在三权分立框架内进行的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义，人们对于行政权力的认识也日趋深化。战后初期美国著名行政学家保罗•阿普尔比就是这方面的著名代表人物。（3）政治与行政二分法一般认为，近代德国学者J．K．布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想。行政学创始人威尔逊以及社会组织理论之父马克斯.韦伯都对此做了进一步的继承与发展。美国政治学家古德诺全面阐明了“政治与行政二分法”的理论。古德诺认为，国家只有政治与行政两种权力。其中，“政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关”。这种区分是与资本主义民主制度的要求分不开的。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政科学的诞生，从而为对行政权力的专门研究奠定了基础。然而，进一步的研究表明，政治与行政二分法对于权力所进行的分割过于简单化，在解释复杂多变的权力运行时显得力不从心。因此，它遭到诸多学派学者的反对和批判。（4）五权宪法学说五权宪法是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。这是孙中山在总结西方历史并看到了三权分立的弊端之后，为克服行政权力膨胀趋势而提出的设想。五权当中的考试权就是指国家录用公务人员时要通过考试选贤任能，监察权也就是要对行政官员进行监督。可见，在三权基础上所增加的考试权和监察权，实际上是从三权之中的行政权里分离出来的两大权力。五权宪法学说表明，孙中山对于行政权力的复杂特征已经有所察觉。（5）议行合一学说议行合一理论既不同于三权分立学说，又不同于政治与行政二分法的学说，这是马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴黎公社首创了议行合一的先例。公社兼有立法和行政两种权力，并统一行使这两种权力。马克思对这种形式给予了充分肯定，后来列宁又对此进行进一步阐述。随着社会主义理论与实践的发展，议行合一理论日臻完善，其形式也渐趋多样化。在议行合一的权力结构当中，民主集中制原则成为权力运行的基本原则。后世的社会主义国家比之巴黎公社虽然有所改变，分别设立行使立法权力的代表机 关、行使行政权力的执行机关和行使司法权力的司法机关，但执行机关由代表机关产生，对代表机关负责，向代表机关报告工作，并接受代表机关的制约与监督。这从原则上讲仍属于议行合一。可见，议行合一在当代并非是议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则。它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。2.行政权力的现实来源在现代国家，行政权力都必须通过法定程序的授予，而这种法定程序的授予即为行政权力的来源。实质上，行政权力的来源也就是行政权力的合法性问题。一般来说，公共行政权力的授予方式主要有三种：（1）法律法律是公共行政权力的主要来源，它包括宪法和普通法律。而行政权力包括了根本性和一般性的权力，其中根本性的权力由宪法规定，一般性的权力由普通法律规定。法律授予行政权力的方式有两种：概括和列举。概括是仅作笼统的规定，不一一列举其内容，范围比较广泛，运用时具有一定的弹性；列举是明确规定内容，凡未经列举的权力，不得行使。（2）行政授权一般来说，行政权力应由法定的行政机关和行政人员来行使。但由于行政事务庞杂，领导者很难总揽一切，必须把一定的行政工作交付给下级去做，因而产生了行政授权的问题。所谓行政授权，是指在行政组织内部，上级行政机关把某些权力授予下级行政机关或职能机关，以便下级能在上级的监督下，自主地行动和处理行政事务。授权者对被授权者有指挥和监督的权力，被授权者对授权者则负有完成任务及报告的责任。一般来说，行政授权由三个基本的要素构成：(1)指派工作；(2)授予权力；(3)承担责任。（3）惯例由于公共行政的作用范围广泛、内容复杂，相对地，公共行政权力很难由法律一一明确规定，因此凡无法律明文规定且与宪法原则和精神不相抵触的行政权力，便可依具有法律效力的行政惯例决定其归属。而具有法律效力的行政惯例就成为公共行政权力的一种来源。（二）行政权力的特点行政权力是国家权力体系中的一种特殊形式，除了具有一般国家权力所表现出的强制性和普遍性等特点之外，还有自己的独特之处。行政权力的特点主要表现在：1.公共性。在现代社会，行政权力是一种公共权力，其公共性主要体现在几个方面：(1)就行政权力的属性而言，行政权力具有共享性。行政权力属于公共产品，而非私有性权力，它可以共享但不能排他性占有。在一个国家中，政治权力往往更直接地反映出统治阶级的利益要求和意志，而行政权力则具有更多的公共性特征，其表现为行政权力既不代表某一党派，也不代表某一阶级，而是属于一个国家中的全社会的权力。(2)就行政权力的宗旨而言，行政权力具有公益性。行政权力的价值与目的是提供公共利益，其所提供的服务是一种公共服务，如维护公共财产、公共安全、社会福利、国民收入、公共信息等。且由于行政权力致力实现的是以国家利益形式表现的公共利益，所以在行政机关行使行政权力时，就必须超脱于某一个人或某一社会阶层之上，成为凌驾于社会之上的超然权力。(3)行政权力具有全面性。超然性要求行政权力的行使不能只局限于特定个人或集团所关注的问题，而应着眼于社会中全面性的事务或关乎整个社会秩序的基本问题。2.执行性。行政权力属于执行性权力，其目的并非产生于行政系统本身，作为派生性的权力，它必须执行赋予其权力之公众或国家立法机关的意志。从传统的政治—行政两分观点来看，行政权力是在国家意志形成之后，履行输出的功能，即承担组织、实施、实现国家意志的功能。3.一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能有一个；其二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个中心，“政出多门”必然带来行政客体的无所适从；其三，行政权力主体与客体间的不可逆性，也就是行政权力的单向性，其运作是由上而下的线性运动。4.时效性。行政权力要有效地执行国家意志，因此，时间就成为行政权力运作的主要坐标，效率就成为行政权力追求的直接目的。在行政权力的时效性上，有两个基本问题是必须掌握的：一是时间和效率两个概念不能简单等同，单纯地追求时间的效率可能会导致短期行为的出现，但那不是真正的效率；二是民主与效率两个概念不能简单对立，因为效率的追求与民主的发展是并行不悖的，在一般情况下，民主的政府与效率的政府乃是实体的两面，如果民主通常是与立法权力相联系的话，那么效率则往往同行政权力相关联，因此牺牲民主单纯追求效率或舍弃效率盲目强调民主都是不可取的，民主与效率都不可偏废。5.膨胀性。行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀性。这种特性的表现为两种情况：一种是行政权力的自然增长，属正常状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，属异常现象。行政权力的自我膨胀源于行政权力的自身结构、行政权力的性质，以及行政权力客体的状况。行政权力的运作是由上而下的放射状结构，且每经过一层中介，其放射都要扩大一定 的范围；而各级权力行使者又常常产生扩大权力的本能冲动，以至于行政权力具有一种无限延伸的动力；且随着社会的发展，公共行政权力所作用的对象也必将日益增加，行政权力必然要随之增大，这样又自然会带来权力结构的变化，形成连锁反应。这三种因素相互作用，行政权力的膨胀也就成为一种不可避免的趋势。三、行政权力的功能与分类（一）行政权力的功能行政权力贯穿于国家行政管理过程的始终，是实施国家行政管理、达成行政管理目标、履行国家行政职能的根本保证。第一，管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序。设置行政权力的基本目的是管理国家和社会公共事务，实现政府的行政职能，维持正常的政治、经济、文化和社会秩序，保持国家的长治久安。第二，组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利。社会主义国家权力的基本任务之一是组织社会经济和文化事业，服务于社会主义现代化建设，调动一切积极因素，动员一切社会力量，努力创造更加充裕的物质和精神财富，不断提高人民物质文化生活水平。第三，维护国家的主权和领土完整，不断提升国家的国际地位，为人类的发展做出应有的贡献。在国家和平时期，行政权力受到其他国家权力体系和人民群众的广泛制约，其对外职能主要是维护国家和国民的安全；在国家与国民安全受到严重威胁时，作为一种紧急措施，国家会通过一定的法律程序，授予行政首长更大的权力，以增强政府的迅速反应能力。第四，在行政管理中，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。因此，在发挥行政权力的积极建设功能的同时，要注意加强对行政权力的制约和监督，尽量防止或降低行政权力的消极破坏作用。（二）行政权力的类型行政体系是一个规模庞大、结构复杂、职能多样的管理系统，行政权力作为这个系统得以运行的动力也是非常复杂的。若要认识行政权力，就必须先对行政权力加以分类。1.根据行政权力受约束的程度，可以将其分为拘束性行政权力和自由裁量性行政权力。拘束性行政权力是指行使范围、程度和方式均受到法律、法规严格限制的行政权力。自由裁量性行政权力即行政自由裁量权，它是一个法理上的概念，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此做出或不做出具体行政行为的权力，它具有法定性，自主选择性，相对性等特点。之所以对行政权力做这样的区分，乃是基于现实的需要，一方面，是为了防止行政权力被滥用，防止公众和社会组织的合法权益受到行政权力的不法侵害，有必要对行政权力做出严格的限制；另一方面，则是为了推行积极行政，提高行政的回应性和反应力，而必须给予行政机关相当的行使行政权力的自由度，使其能够根据实际情况采取得力的行政措施。但在现实当中，行政权力的拘束与自由裁量之间存在着冲突。拘束太多，会使行政机关丧失主动性；自由裁量的空间过大，则容易造成行政权力的失控。从行政管理的发展来看，目前各国处理这个问题的趋势是在扩大实质性行政自由裁量权的同时，从形式上加强对裁量权的控制。2.根据行政行为的模式，行政权力又可以分为：（1）行政立法权所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据宪法和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力。在现代社会中，各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论，立法权属于立法机关，行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方行政国家的出现，现代社会中行政机关具有广泛的职责。行政机关为有效地管理国家事务和社会事务，仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需要，于是，宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权，允许行政机关为履行职责的需要，根据法律的精神和原则，制定行政法规和规章，用以调整各种行政关系，规范行政相对方的行为。不过，行政机关的行政立法权是一种不完全的立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。（2）行政决策权行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、做出决定的权力。行政决策是行政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程。行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何，决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在行使行政决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅，始终将公共利益的实现作为决策追求的目标，保证行政决策的科学化与民主化。（3）行政组织权行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权力；对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。 （4）行政决定权行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力，因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务做出具体行政决定。行政机关大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。（5）行政命令权行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过做出行政决定，依法要求被管理对象做出某种行为或不做出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样的，如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。行政命令可以是针对特定的人和事的，也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政立法相似，往往以规范性文件的形式发布。（6）行政执行权行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下，可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法规的根据是不行的。（7）行政监督检查权行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。行政监督检查的形式是多种多样的，主要有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政决定权实现的保障。（8）行政处罚权行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手段之一。为实现行政管理目的，行政机关常常会对公民的行为做出种种规定，公民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定，不履行相关义务，行政机关可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权，一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则，包括处罚主体法定，处罚依据法定以及处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。（9）行政强制执行权行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中，对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序，法律赋予其行政强制权是必要的。但是，行政强制权因涉及公民的人身和财产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范。因此，行政强制执行的行使，必须有法律的依据，并严格按照法定程序进行。行政机关行使时也必须非常慎重，不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内，否则，将导致行政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者的目的和形式不同：行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制执行的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。（10）行政司法权行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应，而行政机关因为长期管理这方面的事务，恰恰具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。于是，法律赋予行政机关以一定范围内的司法权，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输、劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷，显然有利于及时解决社会矛盾，实现行政管理的目标。当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。我国的行政权力来源于宪法和政府组织法，其权力行使的主体主要是国家行政机关，也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定，我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力，主要包括：①行政立法权；②行政命令权；③行政处理权；④行政监督权；⑤行政裁决权；⑥行政强制权；⑦行政处罚权等。 四、行政权力行使的原则行政权力是实现公共利益的工具。行政权力如果得到正当、有效的行使，将能极大地促进经济、社会与科技的发展。但是，行政权力毕竟是一种能够控制他人意志的强制性力量，如果使用不当，将会给国家和公民带来灾难。因此，行政权力的行使应遵循一定的原则。(一)为人民服务的原则行政权力是一种国家权力，这种国家权力最终是由人民赋予的。因此，行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。换句话说，行政权力的行使必须是为了国家的利益，为了公共利益。如果行政机关及其工作人员在行使行政权力时出于其他的动机和意图，追求不当利益，那就违反了为人民服务的原则。(二)依据法律的原则行政机关在行使行政权力时必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。它要求行政机关依据法律和法律的授权来制定规范、政策、命令等，同时也要求行政机关在做出具体行政决定时要有法律、法规的依据。(三)不超越权限的原则超越职权是指行政机关所作的行政决定超越了法律、法规规定或授权的范围。“越权无效”是法治行政的精髓。因此，行政权力的行使必须在法定的权限范围之内才是有效的。在现代社会中，公民、法人和其他组织在法律上享有并受法律保护的权益越来越多，行政机关对于行政权力的行使只能在法定的范围和限度内进行，在无法律依据时，不得随意做出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，否则就要承担相应的法律责任。(四)遵守程序的原则程序是指行政权力达到一定目标所应遵循的步骤、形式、时间和顺序等。行政程序作为规范行政权力，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。我国历来是一个重实体、轻程序的国家。因此，在行使行政权力时，更应该强调遵守行政程序。在一定意义上，只有程序正义才是真正看得见的正义。程序一旦为法律所规定，就应得到行政机关的遵守。(五)公正原则公正地行使行政权力，对于行政机关来说，是树立行政权威的源泉；对于行政管理相对方来说，是信任行政权力的基础，也是行政权具有执行力的保证。公正是指行政机关在进行行政行为时要在程序上平等地对待当事人各方。它要求行政机关在行使行政权力时，相同的情况同样考虑，不同的情况不同考虑。如果相同的情况不同考虑，或者不同的情况同样考虑，或者不考虑相关因素，或者考虑了不相关的因素，都是缺乏行政公正性的表现。因此，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，是公正行政权力公正行使的基本内容，是行政民主化的必然要求。(六)公开原则公开是指行政权力的行使应当通过一定的途径让公民了解。公开是政府活动公开化的具体体现，是公民参政权的延伸。行政权力行使的公开性将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及其工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，同时也保障公民对于政府工作的了解权。社会成员因此可以通过参与行政权力的行使过程来维护自己的合法权益，并监督行政机关依法行使行政权力。公开应当包括以下内容：首先，行政权力行使的依据必须公开。其次，行政权力行使的有关信息应当公开。社会成员了解、掌握行政信息，是参与行政管理过程，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政机关应当向社会成员提供其所需要的行政信息，除非法律另有规定。最后，依据行政权力做出的行政决定应当公开，以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。(七)对结果负责的原则行政权力的行使，如果只有权力而没有责任，掌权者就会毫无顾忌地滥用权力。因此，行政权力的行使必须坚持有权必有责的原则。责任既是对行政权力行使的约束，也是让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。第二节行政权力与行政体制一、行政体制的涵义、影响因素与作用（一）行政体制的涵义行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置、行政职能的配置以及运行等各种关系和制度的总和。行政体制是国家政治体制不可分割的重要组成部分，政治体制决定行政体制。具体来看，它包括 以下几层涵义：★行政体制的核心内容是行政权力的划分和行政职能的配置。行政职能的配置决定行政权力的划分以及行政机构的设置和行政运行。★行政机构的设置是行政体制的表现形式。其中，行政机构是行政权力和行政职能的载体，若无机构，行政体制也就不存在了。★运行机制是行政体制的灵魂。若无决策、执行、反馈等连续不断的运行活动，行政体制则无法运转，毫无价值。★行政体制是政治体制的有机组成部分，因此，行政体制要受到政治体制的制约。（二）行政体制的影响因素一个国家的行政体制的形成和发展不是孤立于社会之外的，而是受到该国特定的经济、政治、文化、历史传统和国际环境等因素的制约和影响的。正确分析认识影响国家行政体制的诸因素，有利于把握本国行政体制的特点、利弊；有利于借鉴各国行政管理体制的先进经验；有利于本国的行政体制改革。1．政治因素的影响行政体制受政治因素影响，主要是指受国家基本政治制度的影响。一个国家的基本政治制度包括国家政权的组成形式、结构形式、运行机制等。行政制度和行政体制是政治制度这个大系统中的重要组成部分，两者有紧密的联系。基本政治制度决定行政体制的性质和行政权力运行的基本方向；行政体制必须与该国基本政治制度相适应，并随基本政治制度的发展而进行变革。2．经济因素的影响行政体制作为上层建筑范畴，必须与经济基础相适应。因此，行政体制必然受到该国所处的社会生产力水平和所有制的影响。先进的生产力水平必然要求科学化、现代化的行政体制与之相适应，同时，它也为行政体制的发展提供物质基础。所有制结构是经济体制的重要组成部分，它不仅决定经济体制的性质，也决定着行政体制运行的原则，不同的所有制结构必然要求不同的行政体制为之服务。3．文化因素的影响任何国家的行政体制，无不受本民族文化的影响。民族文化中直接影响行政体制的是政治文化，它是该民族在一定时期流行的占统治地位的政治思想、政治心理和价值观念的总和。它积淀在民族的文化心理结构中，渗透到人们的言行之中，对行政职能、行政权力、行政行为和行政人员的影响十分广泛和深远。4．国际环境的影响国际环境是指本国与世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理的相互关系。当今世界是开放的世界，国与国之间的交往达到了前所未有的程度，国际环境对一个国家的行政体制的影响是不可忽视的。吸收和借鉴发达国家的行政管理经验，研究其行政体制的科学性、合理性，可以为本国的行政体制改革创造有利条件。反之，闭关锁国、固步自封，或盲目照搬，则会使行政体制因缺少参照系或与本国实际不相符而变得僵化、落后、缺少生机和活力。（三）行政体制的作用行政体制作为政治体制不可分割的重要组成部分，对行政系统乃至整个社会都有重要的作用。优良的行政体制能够提高行政管理的效能，增加行政资源的作为，进而促进社会的发展与进步。1．科学的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善。科学的行政体制作为上层建筑的范畴，首要的含义是适应社会经济的发展要求，在合理确定职能的基础上，科学地设置职能齐全、运转灵便、富有效率、充满活力的各级各类行政机构。随着经济体制和行政体制改革的深入发展，科学的行政管理机构在职能转变和分解的基础上正逐步健全和完善。科学合理界定政府的经济职能，实行政企分开，进一步推动社会主义市场经济的完善，有助于促进经济发展和社会进步。2．科学合理的行政体制有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力，降低行政成本、提高行政效率。科学合理的行政体制就是对行政机关及其行政人员的行政职权的明确而科学合理的划分。行政体制中的职权配置是行政管理过程中的根本性问题。通过权力下放，划清各级各类行政机关的职责范围，层层建立行政责任制和实绩考核制，这是克服官僚主义的有效途径，也是增强行政管理活力、提高行政绩效的治本措施。3．科学合理的行政体制有助于造就更多优秀的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍。科学合理的行政体制，其中一项重要的内容就是对行政人员依法进行科学的分类管理，为年轻有为的优秀行政管理人才脱颖而出创造良好的环境。行政绩效的提高，活力的增强，乃至整个行政机构的高效化、廉洁化，都取决于公务员的个体素质以及整体结构的合理配置。优良的行政人员的素质及合理的行政人员的整体结构，既是科学合理的行政体制的一个标志，又是其发挥作用的前提。4．科学合理的行政体制有助于维护社会公平，保证社会的长期稳定。科学合理的行政体制就是要理顺社会各方面的关系， 调动各方面的积极性，保障弱势群体的利益，努力实现社会公平和正义，维护广大民众的利益，以保证全社会的安定团结。行政体制在运行过程中要逐步消除不安定的社会因素，实现国家的稳定和繁荣，必须靠加快和深化改革。二、行政体制的基本形式（一）行政权力体制行政权力体制主要是指在一个国家的行政组织体系中，行政权力配置与运用的组织形式和组织制度。行政权力是一切行政现象的基础，它是国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家意志而依法对国家和社会事务进行管理的权限和能力。正确地、科学地配置和运用行政权力，是建设行政体制的核心内容。行政权力体制主要包括两种基本类型：集权制和分权制。●集权制又称中央集权制，是指一切行政权力集中于中央政府或上级机关，中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权；地方政府或下级依据上级命令、指令，在中央或上级授权范围内处理公务的行政体制。集权制的优点是：政令统一，标准一致，力量集中，能统筹全局，兼顾各方，一动百动。缺点是：下级一切听命而行，缺乏积极性、主动性和应变能力；上级趋于专制与专断，管理过于单一、刻板。●分权制是指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，地方政府或下级在其权力范围内，有完全的自决权，中央政府或上级机关除了对其进行必要的监督之外，不得随意进行干预的体制。分权制的优点是：分权分工，分级治事，分层负责，有利于发挥下级的积极性、主动性、创造性和因地制宜，灵活权变，对外界有较强的适应力。缺点是：分权过度，容易造成权力分散，导致本位主义和各自为政，上级与下级之间难以实现有效的沟通与协调，难以统筹全局和实现政令统一。集权制与分权制各有优劣，各有千秋。在行政实践中，不能简单地用集权制来否定分权制，或者用分权制来否定集权制，而是注意发挥各自的优点，克服其缺点，积极寻找和掌握集权与分权结合的适度点。寻找和掌握集权与分权的适度点，要注意集权不可滥用，分权不可越轨。既要从维护国家利益的角度来集权，以利于保持行政关系内部的统一与平衡，又要从便于地方独立自主地行使行政权力的角度来分权，以利于发挥地方的积极性、主动性和创造性。但集权以不损害地方利益为准则，分权也不能以削弱中央权威为代价。没有必要的集权，只能导致民族矛盾冲突的加深，导致国家的分裂。我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”从而把集权制与分权制有机地结合起来了，为寻找和掌握集权与分权的适度点提供了有益的经验和启迪。(二)中央政府体制中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。它是行政体制的核心部分，它直接影响着行政效率，关系着整个国家行政系统的运行状况，乃至决定着国家经济和社会的发展。中央政府体制，由于各国的政权性质不同以及历史发展条件不同，因而类型各不相同。依据中央政府的组织形式，可以将世界上现代国家的中央政府体制，划分为以下几种类型：1．内阁制内阁制，又称作责任内阁制或议会内阁制，最早起源于18世纪初期的英国。后来为许多西方国家普遍采用的中央政府组织形式。如日本、联邦德国、加拿大、印度、斯里兰卡等国均采用此制。内阁制的主要特点是：第一，由议会中占多数席位的一个政党或政党联盟的领袖，受国家元首的委托，单独或联合组阁，该政党领袖经国家元首任命为内阁首脑，一般称内阁总理或首相。第二，内阁总理或首相是国家实际权力的中心，不仅是所属政党的领袖，而且是议会(或众议院)的领袖，更是政府首脑。第三，内阁代表国家元首行使行政全权，向议会负责，受其监督，若议会通过对内阁的不信任案，则内阁应辞职，或提请国家元首解散议会，重新选出议会，以决定内阁的去留。第四，内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心，其组成人员由内阁总理或首相挑选，一般从本执政党内择其地位重要人物入阁，并担任外交、财政、内政、国务等部长或大臣职务。内阁决策以首相的意见为准，最后决议也不投票表决，当内阁成员不同意首相意见而又不愿放弃时，首相有权免去其职务，或接受其辞职。2．总统制总统制最早起源于美国，后来成为许多国家普遍采用的中央政府的一种组织形式，如墨西哥、巴西、智利、菲律宾等国家。总统制的主要特点是：(1)由选民普遍选举产生的总统，既是国家元首，又是政府首脑，对所有选民负责，不对议会或国会负责，议会或国会除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任票迫使总统辞职，而总统也不能解散议会或国会。(2)总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统，拥有任免政府部长、驻外大使等高级官员之权，有对外缔约权、统帅武装部队并掌握最高军事指挥权，有发布行政命令权、签署法案权等。总统行使其职权要依法受立法机关、司法机关的监督和制约。 (3)由总统组织和领导内阁。在美国，按照惯例，各部部长都是内阁成员，内阁会议不定期，成员也不固定，由总统决定。内阁本身不是决策机关，仅是总统的集体顾问或办事机构，向总统个人负责，内阁成员不能同时兼任国会议员。3．委员会制委员会制最早起源于19世纪中期的瑞士，至今仍沿用这种独具特色的中央政府的组织形式。它集内阁制和总统制的特点于一身，其主要特点是：(1)国家最高行政权力由联邦议会产生的联邦委员会集体执掌，一切重要决议都要经过集体讨论，以少数服从多数的原则通过，包括总统、副总统或主席、副主席在内的所有委员地位完全平等，职权完全相同。(2)联邦委员会是联邦议会的执行机关，必须服从联邦议会所决定的政策，无权否决或退还联邦议会通过的法律和决议，更不得解散联邦议会，而联邦议会也不能因与其意见不合，而迫使联邦委员会辞职。(3)联邦委员会委员的出任由政党推荐，但本人不一定就是该政党的领袖，并且一旦当选，就不以该政党身份参与领导工作，其言行原则上不受该政党约束，只对联邦委员会集体负责。4．国务院制国务院制是由我国建国初期的中央人民政府政务院演变而来，并于1954年正式确立为中央人民政府的组织形式。我国国务院制的主要特点是：第一，国务院由每届全国人民代表大会第一次会议组织产生，是我国最高国家权力机关的执行机关，也是我国最高行政机关，对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。第二，国务院组成人员主要包括总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长等。其中的总理由党中央以法定程序予以推荐，由国家主席提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。其他国务院组成人员，均由党中央推荐，总理提名，由全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。第三，实行总理负责制，国务院总理负责领导国务院的工作，副总理和国务委员协助其工作。由总理召集和主持国务院全体会议、国务院常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经全体会议或常务会议讨论。（三）行政领导体制行政领导体制是指行政领导在行政管理活动中权责关系的制度化表现形式，是行政运行机制的关键。行政领导体制决定着行政领导者个体和群体作用的发挥，影响着行政领导活动的优劣。基本类型有两种：首长制和委员会制。★首长制，又称一长制，或独任制。它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖范围内的行政管理事务实行统一领导、全权负责的组织形式和组织制度。首长制的优点是：事权集中，责任明确，指挥统一，行动迅速。缺点是：首长一人独揽大权，容易产生专制、独裁、滥用权力、个人崇拜等弊端，同时，一个人的智力、精力、能力有限，难免会出现“智者千虑，必有一失”的现象，领导者易陷于繁杂琐碎的事务之中而无法自拔，下级又易养成依赖心理，对工作缺乏必要的积极性和主动性。★委员会制，也称合议制，是指在一个行政组织中，最高决策权由两个以上人员组成委员会来共同执掌，对所管辖范围内的行政事务实行集体领导、共同负责的组织形式和制度。委员会制的优点是：发扬民主，集思广益，分工合作，能力互补，互相制约，互相监督。缺点是：事权分散，难以集中，易出现职责不明，争功诿过，行动迟缓，互相扯皮，坐失时机，议而不决，决而不行的现象。名曰人人负责，实际上是无人负责，导致管理上出现混乱。我国宪法明确规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，同时还规定了由总理召集和主持国务院全体议、国务院常务会议，国务院工作中的重大问题，必须由全体会议或常务会议讨论。从而使我国的行政首长负责制建立在合议的基础之上，实现了两者之间的有机结合。本章小结行政权力是政府各级行政机关执行法律，制定和发布行政法规，在法律授权的范围内实现对公共事务的管理，解决一系列行政问题的强制力量与影响力。现代行政权力主要来源于宪法、法律的授予，行政授权和惯例。行政权力具有公共性、执行性、一元性、实效性和膨胀性等特征。行政权力贯穿于国家行政管理过程的始终，是实施国家行政管理、达成行政管理目标、履行国家行政职能的根本保证。行政权力如果正当地行使，会起到积极的推动作用；反之，就会产生严重危害。因此，行政权力行使中必须遵循公开、公正、法治、为民等原则。行政体制又称行政管理体制，主要是指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置、行政职能的配置以及运行等各种关系和制度的总和。一国的行政体制会受到政治、经济、文化和国际环境的影响。行政体制的基本形式包括行政权力体制、中央政府体制、行政领导体制等。 案例分析2003年7月，湖南省嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目。该县县委宣传部的一份材料显示，项目涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000余人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。8月7日，嘉禾县委、县政府办联合下发“嘉办字[2003]136号文”（下称“136号文”），要求全县党政机关和企事业单位工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状。136号文规定，不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理——暂停原单位工作、停发工资。并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行”。“对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠工作的，将开除或下放到边远地区工作。”今年4月27日，嘉禾县政府某部门负责人李滔（化名）在一份拆迁协议上签字，虽然那栋老房子的产权属于他67岁的老父。据知情人士透露，嘉禾县各级部门单位中，共有100多名公职人员面临李滔这样的选择：要么做通拆迁工作，要么被下放边远地区工作。李滔的父亲对有关政策十分愤怒：“搞这样株连九族的拆迁，嘉禾现在是父子关系紧张、夫妻离婚、兄弟反目。”后经调查发现，嘉禾珠泉商贸城建设项目并不是国家投资，而是纯粹的商业性开发。为了推动该商业工程的拆迁工作，嘉禾县政府竟然出手相助，打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的口号，所创造性地推出的“四包两停”的株连政策，使得大约160人因为是被拆迁户的亲属而受到牵连。（资料来源：《新京报》2004/05/26）案例思考题1．此案例中嘉禾县政府有哪些不符合行政规范的地方？2．如何规范政府在拆迁过程中的管理行为？第三章行政职能通过本章的学习，掌握行政职能的涵义及市场经济条件下政府行政职能的主要内容，特别是中国行政职能转变的必然性、问题及途径；了解西方行政职能发展的相关理论，深入理解政府与市场的关系。本章学习的重点是行政职能的涵义及我国市场经济条件下的行政职能定位，以及我国行政职能转变的必然性、问题及途径。本章的难点在于如何正确理解西方行政职能发展的相关理论，以及政府与市场的关系。第一节行政职能概述一、行政职能的内涵（一）行政职能的概念“职能”一词通常是指某一主体所具有的职责和功能。所谓行政职能，即行政组织所具有的职责和功能。具体而言，行政职能是指国家行政机关因其行政权力主体地位而依照法律规定在国家政治、经济、社会生活中承担的各项职责与功能的总和。这一概念包含如下几个要点：1.行政职能的实施主体是整个政府行政组织系统，包括政府的各级行政机构及其所属公务人员。在我国，包括中央人民政府即国务院及其各部委、地方各级人民政府和所有政府系统的工作人员。2.行政职能的客体涉及政府对国家政治经济和社会事务进行管理的全部活动，诸如外交、国防、公安、财政、金融、工业、农业、商业、文化、教育、科技、卫生等，它们构成政府行政管理的工作范围。3.行政职能强调政府行政管理职责与功能作用的辨证统一。行政职能与行政功能不同，它首先遇到的是政府管什么事，管多一点好还是管少一点好，管到什么程度等问题，然后才谈得上管理的作用。而行政管理功能只强调后一方面的内容。行政职能与行政职责也不同，它又比后者增加了功能、作用方面的内容。4.行政职能是一个完整的体系。其构成要素纵横交错、结构严密。整个职能体系的运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约。对行政职能进行分类考察，在此基础上再从整体上予以把握，有利于对行政职能体系的深入了解，正确处理内部各部分的关系，以及与外在环境的相互关系，促进行政职能体系的科学化。 （二）行政职能与国家职能行政职能和国家职能既相互联系又相互区别。二者相互联系表现在：一方面，二者在本质上是一致的。国家职能规定了整个国家的活动总体方向，侧重于反映国家的阶级属性和本质特征，它决定了政府活动的基本方向、根本任务。行政职能是国家职能的具体实施，侧重于揭示政府作用范围和作用方式等可执行的、有形的层面。另一方面，国家职能包括政府政能，就国家职能而言，行政职能是与立法职能、司法职能相对应，是国家公共职能的一种。政府作为国家机关的一部分，与立法机关和司法机关一起承担着共同的职责，如：维护社会秩序、保障公民权利等等。行政职能与国家职能的区别表现在：一方面，二者的稳定程度不同。国家职能是由一国的阶级属性和社会生产力发展水平决定的，正如人类社会的交替是一个长期的过程一样，国家职能在相当长的历史时期内都是固定不变的。而政府为了维护自身的合法性，最大限度地满足社会公共需求，使得行政职能更多的受阶级力量对比、社会经济发展需要、社会公共需求的变化等的影响，必然要随着社会形势的发展做出适应性调整。另一方面，二者侧重点不同，国家职能具有整体性和宏观性，是对全部国家机关职能总的概括；行政职能侧重于管理和干预社会经济生活，管理社会公共事务。特别是20世纪末期后，各国政府都面临管理危机、信任危机和财政危机，政府更加重视处理协调好其与社会、与市场的关系，力求提供的公共物品最大限度的满足社会的需求，如加大社会保障力度和提供公共服务等。二、行政职能的特点（一）行政职能的一般特点从行政职能本身来看，它具有以下特点：1.公共性。行政组织机构承担的最基本的职责即维护公共利益、管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，其所作用的领域限定在公共领域，因此，行政职能本身具有鲜明的公共性。2．多样性。这种多样性是就行政职能内容而言的。在当今社会，行政管理的范围涉及社会生活的各个方面，即行政作用客体具有广泛性。行政活动涉及一个国家的经济、政治、文化、卫生、教育、外交等领域。行政管理活动客体的广泛性决定了行政职能的多样性特征。3．执行性。行政机关是国家权力机关的执行机关，从总体上说，是执行立法机关所表达的国家统治阶级的意志，即执行表现国家意志的宪法和法律，所以，从行政和立法二者的关系而言，行政职能具有明显的执行性。4．差异性。行政职能的差异性亦即行政职能的动态性。不同性质的国家以及同一性质不同类型的国家，其行政职能各异；同时，行政职能又随国家形势和环境的变化而变化，同一历史类型的国家在不同的历史时期，随着国家经济、政治等的发展变化，行政职能的内容和范围也会发生变化。它不是静止不变的，而是一个动态变化的过程。5．层级性。行政职能按照行政区域划分状况，在中央政府和各级地方政府之间进行配置。一般要区分出中央行政机关和地方行政机关的专有职能和共有职能。中央行政机关的专有职能主要是管理国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、货币发行、宏观调控、全国性基础设施建设以及与其相适应的机构设置、人员编制、经费支付等。地方行政机关的专有职能主要是在维护国家利益和中央权威的前提下管理地方性公共事务，如对本行政区经济社会发展实施区域调节与管理、举办地方公益事业、征收地方赋税等。中央行政机关与地方行政机关共同具有的职能主要是指有些公共事务涉及国家整体利益，但由地方政府具体实施比较有效，则应当由中央政府和地方政府共同承担。通常是由中央政府制定全国统一的政策法规，由地方负责实施，与之相应的机构设置、人员编制、经费拨付等则由中央和地方分别管理。6．服务性。行政机构具有政治统治和社会管理双重职能，而行政机构只有在履行了社会管理职能之后，政治统治职能才能得以实现。行政机构职能的服务性越显著，就会更多的赢得人民的支持，进而为其合法性奠定基础。所以行政机构总会千方百计地将服务职能纳入其完整的职能体系当中，从而使行政职能具有明显的服务性。（二）行政职能的比较特点现代以来，随着“行政国家”的出现，行政职能不断拓展，进而具备了准立法性和准司法性，使得本来在传统上泾渭分明的立法、行政、司法三大职能出现交叉、融合，然而，为使国家体系的整体架构依然保持分权制衡的合理性，我们必须明确地划分三权及其各自职能之间的界限。为此，有必要对行政职能与立法、司法职能之间的区别进行归纳总结。1.与立法职能相比，行政职能具有如下特点：（1）实践性。行政活动涉及的是具体的行政事务，实务性强；立法活动更多关注价值方面的抽象理论。（2）具体性。行政活动内容广泛具体，每一项行政活动涉及具体的主体、客体，针对性强；而立法活动所制定的法律往往只是针对某一类具有某些共同性质的事务，若具体到细节层面以及个体事务时则缺乏可行性。（3）经常性。由于行政活动作用客体的广泛性和复杂性，行政活动发生的频次较高，如政府制定相关政策、行政复议等；而一套法律出台后，除非相应的客观环境发生改变，否则法律不会被随意终止、废除。（4）操作性。与立法活动制定的法律大都是一些规范、准则及其规定相应的条条框框相比，行政活动的操作性更强。2.与司法职能相比，行政职能具有如下特点：（1）主动性与积极性。司法职能是为了保证公民与社会组织权利不受侵犯，通常奉行“不告不理”的原则，具有被动性、消极性。相比之下，行政活动除了需对社会需求做出被动反应外，还必须主 动发现与解决公共问题，积极干预社会生活。（2）灵活性与创造性。司法职能的履行须严格依照既定法律，具有强烈的规定性与服从性。而行政职能因涉及种类繁多、形式多样且不断变迁的公共事务，客观上需要具备较强的灵活性与创造性方能保障行政职能的有效实现。三、行政职能的意义行政职能界定了行政机构“做什么”的问题，国家职能的实现，行政机构工作的正常开展都有赖于能否准确地把握各个历史时期的行政职能。科学地认识和确定行政各方面、各阶段的职能，对于建立合理有效的行政组织系统、明确行政机构的工作目标、有效组织各项管理活动、适时转变政府职能等，都有重要的意义。1.行政职能是科学建立行政组织的根本依据。虽然行政职能的实现要以一定的行政组织机构为载体，但是行政机构的建立、重组都要以行政职能为依据，行政职能的状况在很大程度上决定了行政组织的规模、层次、数量、运行方式。所以，只有设置科学合理的行政职能体系，才能建立结构合理、功能齐全、运行有效的行政组织体系。一般地说，行政职能大小直接决定着行政机构、职位及人员的多少。行政机构改革的实践反复证明，要设置机构先要确定其职能，要改革机构先要转变其职能。2.行政职能的确立有利于行政机构明确和优化行为目标与工作任务。行政机构的一切活动、任务都要在职能的范围内，否则就会出现不该管的事瞎管、该管的事管不好的局面。行政职能的确定可以使政府把握其活动的基本方向、管理范围和管理程度，在这个范围内更有效的发挥自身作用。3.行政职能是确定行政权力大小，实现行政领导职位、职责、职权统一的必要条件。某一职位的行政领导者具有其职位赋予的相应职权、职责。其中公权力的不当使用会使其向私权力转化，进而成为谋求个人私利的工具，而恰当合理的行政职能范围、大小的确定直接影响着行政领导者的权力范围和大小，规范行政权力使用，可以有效防止权力被滥用现象。4.行政职能是行政管理过程科学化的基础。现代行政管理要求法制化、程序化，行政管理活动过程的各个环节的确立不是由人的主观意志决定的，而必须依据行政管理职能。而对行政管理运行职能如组织职能、协调职能、控制职能等的理解和把握，能让我们更科学的认识行政管理全过程，从而把握行政管理各个阶段的实质内容。也只有科学地认识和充分把握行政管理活动及其相互联系，才能保证整个行政管理系统的高效率。第二节行政职能体系及其运行特点一、行政职能体系的核心问题近代以来，随着市场经济的产生和发展，市场和政府成为影响社会的两种重要力量，政府和市场的关系问题也就成了行政职能体系研究的核心问题。在西方，对此问题的争论始终没有沉寂过。在我国，自从实行以市场为取向的经济体制改革以来，对此问题的关注与探讨也一直是经济学、政治学以及行政学研究的焦点。回答这一问题的关键是要明确政府到底应该管什么，不应该管什么，对此问题的不同回答形成了不同的理论。（一）亚当•斯密的思想亚当•斯密，英国的经济学家，于1776年发表了《国富论》这一名著。他以提出“看不见的手”的市场经济理论而著称于世。亚当•斯密对个人在竞争条件下追求私人利益的行为进行了系统分析，从而导出了市场资源配置最优理论。他认为，在没有任何外来干预的情况下，具有理性而追求利润或效用最大化的个人，利己动机的驱动必然会使他们选择资本和劳动的最有利的用途，从而实现资源的最佳配置，引致个人财富以最大的速度增长。国家财富是由个人的财富所组成的，所以追求私利的行为也会在冥冥之中受一只“看不见的手”(市场)的指引而自发带动国家财富的增长，并最大限度地促进社会的利益。政府的行动很可能是干涉这种自然的过程，因此，应将它限制在只提供私人企业依靠自己力量无法提供的公共服务上。他的结论是：如果让竞争性的市场自由地发挥它们的作用而不受政府干预，政府只起到保护财产权利的作用，高效率的和谐的经济体制就会出现。亚当•斯密在“市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的”前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。亚当•斯密认为，在这样一种经济秩序中，政府没有必要操心和插手经济生活，它只需做好3件事：①保护国家安全，使其不受外来侵犯；②保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；③建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。亚当•斯密认为，除了这些最低限度的职能外，政府的适当角色就是尽可能地远离经济生活之外，扮演好社会“守夜人”的角色，即“更夫政府”或“守夜人政府”。 亚当•斯密的思想在当时得到普遍认可，美国第三任总统杰佛逊的名言“最少管事的政府是最好的政府”是这一思想的典型写照。亚当•斯密有关政府职能理论的提出有其特定的背景。一是为市场经济的发育扫清道路。工业革命后，代表新生产力的资产阶级为摆脱封建制度及其盛行的重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的作用。亚当•斯密的理论顺应了这一要求。二是亚当•斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来。因而其思想理论是当时市场经济不成熟的产物。亚当•斯密的思想影响是深远的，“其观点时至今日仍持续产生重要的影响。当前新古典主义和自由主义经济学家都将他的理论作为对其思想产生重大影响的理论来源。”（二）凯恩斯的国家干预思想国家干预的思想较早地出现于重商主义的思想。重商主义者从国富的角度出发，主张政府对国家经济尤其是对外贸易进行干预，制定积极的政策以推动国家财政的增加。尽管这一理论并没有从行政职能的角度加以明确的阐述，但是通过国家干预来增进国家财富的认识却一直流传下来。19世纪末20世纪初，资本主义经历了自由资本主义向垄断资本主义的过度。相应地，资本主义国家行政职能得到了前所未有的扩张。进入20世纪后，连续的经济危机打破了市场经济的神话，尤其是20世纪20年代爆发的震撼整个西方世界的经济危机，给资本主义世界以沉重的打击。人们开始反思自由放任的经济政策，出现了主张国家干预的凯恩斯主义。凯恩斯以“市场失灵”为依据，在1936年发表的《就业，利息和货币通论》一书中认为，完全竞争的市场并不存在，纯粹依靠市场调节的资本主义不可能实现社会供求平衡。这种不均衡引发了社会有效需求不足，从而导致了经济危机。在这种情况下，政府对经济的干预和调节显得必不可少。只有通过宏观调控对国民收入进行再分配，才有可能平衡自由放任导致的不平衡。在凯恩斯看来，实行“国家调节”是现行经济形态免于全面毁灭的唯一的切实途径。主张国家干预，扩大国家行政职能的理论家们，总是将“市场失灵”以及收入不公等现象的存在视为政府对社会经济领域进行积极干预的依据。凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府职能由此从消极保护转向积极干预，美国罗斯福总统实施的“新政”，欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行了不同程度的干预，尤其是20世纪50年代以后，许多国家推行国有化、经济计划化以及政府管制等，政府干预经济和社会的措施此起彼伏，政府的职能始终保持着极度扩张的趋势。人们把二战后的国家称为“行政国家”，因为政府职能极大地扩张，政府行政权力在三权中的地位也更为突出。干预主义政府职能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府职能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的政府职能论相对的另一种政府职能理论。（三）20世纪70年代以来西方国家有关政府职能的理论主张1.新自由主义的思想主张20世纪70年代，西方经济发展出现了前所未有的滞涨现象，凯恩斯主义的国家干预政策束手无策，凯恩斯主义遇到最大的挑战，在此背景下，新自由主义一度成为西方思想的主流。国外学术界关于新自由主义的定义多种多样，其中较有代表性的是：《新自由主义和全球秩序》一书的作者诺姆•乔姆斯基认为，新自由主义是在亚当•斯密古典自由主义思想基础上建立起来的一个新的理论体系。该理论体系强调以市场为导向，是一个包含一系列有关全球秩序和主张贸易自由化、价格市场化、私有化观点的理论和思想体系，其完成形态则是所谓“华盛顿共识”。新自由主义经过近百年发展，学派林立，思想、理论体系庞杂，就当前美英新自由主义主流学派而言,其主要观点有：●在经济理论方面：新自由主义继承了资产阶级古典自由主义经济理论的自由经营、自由贸易等思想,并走向极端,大力宣扬“三化”：即自由化、私有化、市场化。●在政治理论方面：新自由主义特别强调和坚持三个“否定”：否定公有制；否定社会主义；否定国家干预。●在战略和政策方面：新自由主义极力鼓吹以超级大国为主导的全球一体化。经济全球化是人类社会发展的一个必然趋势和一个自然的历史过程。但经济全球化并不排除政治和文化的多元化,更不等于全球经济、政治、文化一体化。新自由主义并不是一般地鼓吹经济全球化,而是着力强调要推行以超级大国为主导的全球经济、政治、文化一体化,即全球资本主义化。新自由主义对西方国家和一些发展中国家产生重大影响。一些发展中国家，如拉美国家等，在此思想的指导下实施了私有化、市场化、自由化改革，但在20世界90年代引发了一系列危机。因此，要正确对待这一思想。 2.新凯恩斯主义的思想主张然而，国家干预的行政职能理论并没有销声匿迹。以约瑟夫•斯蒂格利茨、格雷戈里等为首的一批中青年经济学者，在融合了一些新保守主义者的理论的同时，继续高举凯恩斯主义的大旗，在20世纪80年代至90年代兴起了一股新凯恩斯主义的浪潮。新凯恩斯主义者认为，政府的干预不仅基于“市场失灵”，而且还从政府干预的有效性中得出合法性，尤其是在发展中国家，政府干预对于那些市场经济还没有完善的国家更为必要。令人瞩目的是新凯恩斯主义者试图跳出干预还是不干预的怪圈，更多地将关注点放在“私人经济活动和政府经济活动间的平衡等主要问题”上。（四）政府与市场的关系1.市场经济的效率机制市场体制是高度依赖价格机制来解决经济活动三大基本经济问题（即为什么生产、怎样生产、为谁生产）的经济制度形式。什么是市场?市场指的是一个可持续的行为过程，即一种产品(或要素)的买卖双方相互竞争，共同决定商品和劳务的价格、数量和质量的过程。市场中，经济主体是具有牟利动机的、拥有充分决策自主权的经济人个体。经济主体能够通过权衡利弊得失做出市场选择，以追求自身利益的极大化，而引导经济主体做出选择的是价格信号。价格是供求量变化的货币表现，是经济生活中的主要量表和信息，能够消除人们经济意识中的不确定性并可计量。由供求关系决定的价格信号最重要的功能是对巨量供求行为信息实施“消冗”，并以最简洁的方式把市场中的供求信息传递给关注它和需要它的人。人们无须花费巨大精力在茫茫人海中寻觅供求新信息，而是依据价格做出生产和消费决策，从而大大节约了人的注意力资源。在价格信息的引导下，消费者对符合其偏好的、物美价廉的商品投出他的货币选票；生产者则依据消费者的货币选票，将资源配置到有需求的和利润高的产品上。为了应对价格竞争和获取最大利润，生产者的唯一办法是采用效率最高的生产方法，将成本压到最低点。无数分散的经济主体就是在市场这只看不见的手的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果不仅提高了效率，又使资源得到了合理配置。正是由于市场机制在提高资源配置效率方面显示出的巨大的优越性，使得当今世界越来越多的国家承认市场机制在资源配置中应发挥基础性的作用。2.市场失灵与政府干预市场经济凭借竞争和价格机制对经济活动进行自发和有效的组织，实现了资源配置的高效率。但是，这并不意味着市场机制自身能够调节、解决经济活动中的所有问题，实现所有的经济职能。市场机制也有不能发挥作用的失灵之处，主要表现在以下方面：(1)不能有效提供公共产品公共产品是相对于私人产品而言。私人产品是谁消费谁付费，一旦某人按要求付费，就享有了对该产品的所有权，非经物主许可任何人不得使用该物。因而私人产品具有排他性和竞争性，可以加以分割并按照其价格来销售，从而以市场的方式被有效率地提供出来。而公共产品则不同，它具有非排他性与非竞争性：任何人无论付费与否都可从中受益；增加一个人对该物的消费，不会妨碍和减少别人对其消费的效用值。典型的例子如国防，国家的防务体系一旦建立，它就同时保证社会所有成员不受外来侵犯。海上的灯塔也是经常被引用的公共产品的例子。公共产品不限于如公路、灯塔等物质产品，一些非物质性产品和服务也是公共产品，如法律、规章、政策、环境保护、天气预报、消防、社会保障、失业保险等。公共产品消费上的非排他性产生了“搭便车”的可能，即由别人提供公共产品，自己免费使用。公共产品一旦生产出来，要想排除不付费的享用要么不可能(如国防)，要么成本太高(如灯塔)，因而追求利润极大化的生产者没有动力去提供这类产品。由于通过市场方式无法解决公共产品的供给问题，而公共产品又是消费者不可缺少的，因此“公共物品常常要求集体行动”，政府部门的干预也就非常必要。(2)不能消除外部性问题外部性是指“成本或效益被加于他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价。更为确切地说，外部经济效果是一个经济人的行为对另一个人福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。”外部性分为正的外部性和负的外部性两种形式。前者如河流上游修建的水库起到防旱排涝作用，使下游也从中受益，下游却不用负担建造水库的费用；后者如企业排放未被处理的废水，损害了周围居民的健康，却没有对居民做出经济补偿，从而将本应由企业承担的成本强加在居民身上。在某种意义上说，公共产品属于典型的有正外部性的产品，这种产品的内部性收益很少，所提供的绝大部分收益都外部化了。由于外部性不能通过市场机制反映出来，造成成本与收益的不对等，影响了市场机制的有效配置。不难理解，如果任由外部性溢向社会，“我栽树，你乘凉”或者“我污染，你治理”，栽树的人就会越来越少，乘凉的人就会越来越多；污染的人就会越来越多，治理的人就会越来越少。这是市场失灵的又一典型表现。市场不能解决外部性问题，就需要政府 部门的介入和干预，借助政府的力量加以矫正。(3)非竞争性（垄断性）市场经济的效率来自于竞争，但是有一些商品具有边际成本不断降低的特征。大规模生产可以降低成本、提高收益，产生规模经济的效果，比如电讯、电力、煤气、供水、公共交通等公用事业的供给。一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济，其他新的竞争者就很难进入，即使进入，也会因生产达不到一定规模，成本会远远高于大公司而难以与其竞争。因此，规模经济的行业极易出现垄断性供给者，也就是自然垄断。在自然垄断下，垄断者借助其优势地位，使产品的价格和产出的水平偏离社会资源最优化配置的要求，使竞争的优越性无从体现，同时也存在剥削消费者的潜在可能。自然垄断的存在为政府的干预提供了合理性，政府可通过自己生产或对私人生产实行管制来使产出更为有效率。(4)信息不完全信息不完全也称为信息不足或信息不对称，是市场失灵的又一表现。完全竞争市场的理论假定买卖双方的信息是充分的、完全的，即无论是生产者还是消费者都掌握有市场活动所需要的全部信息。但是，随着市场的发育完善，市场规模不断扩大，信息量剧增，信息的搜集、加工、处理的成本升高，加之主观条件的限制(人的理性是有限的)，市场决策者不可能获取充分、完全的信息。信息不充分影响到竞争的充分性，如果买卖一方未能获得信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。另外，市场中存在的逆向选择也与信息不完全相关，如身患疾病者往往更愿意购买医疗保险，却忽视信息的“道德风险”，信息失灵导致了市场失灵现象的产生。在信息的提供上，由于信息具有共享性，也是一种公共产品，靠私人提供往往不能满足需要，这就需要政府来生产和提供信息，以增加市场的功能，弥补市场的不足。政府对市场的管制措施，则可看作政府对“逆向选择”者提供的信息。(5)公平问题公平问题涉及道德价值判断，严格地讲不是市场要解决的问题，市场只追求效率。但是，公平问题又影响和制约效率。社会财富分配不公平，贫富不均，会带来社会的不安定甚至动荡，妨碍经济的发展和市场的正常运行，从而损害了效率，所以理应纳人经济分析的范围。市场分配是按照投入的要素及其贡献来分配，似乎是公平的。但是表面上的公正掩盖着事实上的不公正。由于个人禀赋的差异，人们进入竞争的能力、条件、实力会不同，这往往受到先天智力水平、性别、家庭背景、受教育的状况、遗产继承、乃至机会等个人无法决定的因素的影响，竞争并不是在同一起跑线上进行。起点不公平使经过竞争达到的最终分配结果也往往会更加不公平。另外，市场优胜劣汰的机制使竞争中的失败者处于贫困境地，得不到基本生活的必需品，出现富者愈富，贫者愈贫的“马太效应”。因此需要政府部门干预收人的分配，使之实现公平合理。(6)宏观经济失衡市场经济能够通过调节供求行为来影响供求双方的利益，进而促进效率。但是，由于市场中供求量的变化不能“准确”、“及时”地反映到价格变化上来，价格有失灵的时候，意味着市场也有失灵的时候，从而导致了盲目生产。这样，整个宏观经济就很难达到总供给和总需求的均衡。所以一国宏观经济实现均衡是偶然的，宏观经济不均衡、波动则是必然的，经济危机也就在所难免。经济危机带来资源的巨大浪费，造成人们对未来预期的严重不确定性，对所有的人都是灾难。这就需要代表公共利益的政府对之进行理性干预，矫正市场失灵，实现宏观经济的稳定。3.政府的失败正因为市场有失灵，不能解决或者解决不好公共产品的供给、外部性、垄断性、公平性以及宏观经济的失衡等问题，这就需要政府有所作为，承担起弥补市场缺陷、干预本国经济的责任。但是问题在于，市场管不了或管不好的事情，政府是否一定能够管好，市场失灵之处政府就一定能解决问题呢?与凯恩斯的国家干预思想不同，一些学者分析了政府的失灵现象。一般认为，政府在对经济干预中的缺陷主要表现在以下几个方面：①受种种主客观条件的限制，政府的决策有时会出现失误。②不能保证政府的决策始终能够反映公共利益，背离公共利益的决策如果付诸实施，必然不能够实现公共利益的最大化。③政府行政人员并非是公共利益的天然代表，他们也具有自利性，这就有可能沦为某些利益群体的代言人，在这种情况下，其干预就会偏离和牺牲公众利益，而无法实现资源的有效配置。④政府干预是有成本和副作用的。比如为防止经济衰退而实行扩张性的财政政策，必然会增大政府开支，出现财政赤字；为保护消费者的利益实行价格管制，会造成价格扭曲，从而对生产者和消费者产生错误引导；政府干预会导致机构和人员的增加甚至膨胀，造成低效率等。⑤由于受政策效应的滞后性、政策效力递减或无效等因素的影响，政府干预的结果有时候是不确定的。⑥政府干预导致寻租活动的出现。寻租作为一种非生产性的利润，对社会有百害而无一利。4.结论事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各 自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充，“没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。世界银行在《1991年世界发展报告》中对此战略做出具体解释：“如果市场的机制功能发挥正常而且可以这样做，就会获得巨大的经济收益。如果市场无法正常运转，政府就要进行谨慎而明智的干预。如果由政府与市场两者一起运转，那么就像经验告诉我们的那样，会产生比综合收益还要高的收益，取得惊人的成就，而当它们相互对立时，则会带来灾难性的后果”。二、行政职能体系基本框架对于行政职能体系的内容，按不同的标准可以进行不同的概括和分类，但从总体是来看，基本上可以从静态与动态相结合角度来把握。从静态结构的角度看，行政职能是由政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个部分构成，我们称之为政府的基本职能。从动态的角度看，行政职能是一个包括计划职能、组织职能、协调职能、控制职能、监督职能等的功能运行过程。行政职能只有在运作中才能发挥作用，才能将行政职能转化为行政的效能。静态基本职能规定了动态运行职能的方向、程序、方式及方法，而运行职能则制约和影响着基本职能目标实现的程度和所产生效能的大小。因此二者相互联系、相互作用，共同构成完整的行政职能体系。（一）行政的基本职能１.政治职能。政治职能直接反映国家阶级统治职能。它是指通过行政机关行使约束性、控制性、防御保卫性职责，维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全。政治职能鲜明地反映了国家的阶级本质和政府行政活动在一定时期内的基本方向、方式和作用。政治职能主要是通过有效地发挥国防、公安、安全、司法、监察等职能部门的作用来实现的。行政的政治职能包括阶级专政职能、军事保卫职能、社会治安职能、民主政治职能、国际交往职能等。２．经济职能。自国家产生起，行政机构就以不同方式作用于社会经济生活，它是指国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责。经济职能是行政机构的最主要、最基本的职能。行政机构经济职能的内容、范围、方式和手段受制于一国的经济体制及生产力的发展的状况。一般认为，行政机构的经济职能主要包括宏观经济调控、区域经济调节、微观经济管制、国有资源管理和组织实施国家的大型经济建设项目等职能。３．文化职能。行政机构的文化职能是指行政机构领导、组织、管理科学、教育、文化、卫生、体育等事业的职责。任何国家的发展和社会的进步，都离不开文化教育的发展。特别是在知识经济时代，行政机构的文化职能发挥的程度，直接影响国家和社会未来的发展。虽然行政机构的文化职能的范围广泛，内容丰富，不同时代、不同类型的国家，行政机构的文化职能的内容、范围、管理方式、影响力都不同，但有一点就是现代各国的行政机构普遍地越来越重视教育和科学文化的发展。行政机构的文化职能的主要内容包括：发展科学技术的职能、发展教育的职能发展文化事业的职能、发展体育的职能等。４．社会职能。亦即社会服务职能。各种类型国家的行政机构，都具有管理社会公共事务的功能。这是其顺利实现政治统治功能的前提和基础。一般而言，社会服务职能是指行政机构所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境保护、人口控制的职责。社会职能是行政管理活动中内容最丰富、最广泛的一项基本职能。它包括制定各种社会福利的法规、制度，建立完整的社会福利社社会保障体系；建立健全合理的社会福利事业；建立各种社会服务事业，解决涉及人民群众福利的问题；保护和合理利用开发各种自然资源，对环境污染进行综合治理。（二）行政机构的运行职能关于行政管理的运行职能，国内外有多种观点，其中最著名的是美国学者古立克(LutherGulick)创立的管理七职能说(即POSDCORB)，其他许多观点都是对“POSDCORB”这一缩合词的增加、删减及修正。所谓“管理七职能”，是指规划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算等职能的统称。具体来看：◎规划(Planning)，即为需要解决的问题设计总体计划并采取措施以实现组织的目标；◎组织(Organizing)，即通过为特定目标而进行的对次级结构的安排、确定和协调来建立权威的正式结构；◎人事(Staffing)，即为雇佣、培训员工及维持工作的适宜条件而具有的整体的人事功能；◎指挥(Directing)，即为制定决策和将决策体现为特殊的和一般的命令及规章制度以及作为组织领导者所承担的持续性任务；◎协调(Coordinating)，即为使工作的不同部分相互联系而承担的所有重要职责；◎报告(Reporting)，即使对执行负有责任的人能够随时得到进展情况的信息，包括使其本人和其下属通过记录、研究和检查随时获得信息；◎预算(Budgeting)，即与所有以财务计划、账目和监控的形式表现的与预算有关的活动、职能等的统称。行政机构职能作用的发挥是一个过程，从过程的角度看，行政机构的运行职能可分为计划、组织、协调、控制、监督五项职能，下面分别述之。 １.计划职能：计划职能是指体现行政管理的目的性和规划性的职能，具体表现为拟定行政的目标和任务，设计实现目标的方法、途径、步骤和程序。计划在行政职能中发挥着基础性作用，直接关系到其他职能的作用和效果。计划职能包括确定目标、制定工作程序和制定预算等。２.组织职能：组织职能是体现政府行政管理整体性和凝聚性功能的职能。这是实现行政管理目标和管理效能的关键性职能，其内容包括组织机构设置、组织内部的责权划分、人员配备等，以建立起有效的行政组织体系并能够进行有效的指挥协调、控制和监督，从而使行政管理成为组织性较强的社会活动。３.协调职能：协调职能是指行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各种利益因素的职能。行政协调职能作用在于消除组织之间、组织与个人之间、组织成员之间、组织上下级之间的矛盾，照顾各方利益，改善相互之间的关系，减少行政过程中的功能消耗。建立和谐的、相互促进的联系，从而协同一致地实现行政目标，使行政管理运行有效化、高效化。行政协调的范围包括：协调行政系统各部门之间、中央行政机构与地方行政机构之间、政府部门与企事业单位之间、行政活动各环节之间的关系。实现行政协调的途径和方法是多种多样的，主要有：统一目标、统一政策、明确权责、完善体制、有力的监督、充分的沟通、兼顾各界的利益和要求等。４.控制职能：计划在实施过程中不可能不出现偏差，为了达到预期的目标，就需要对行政过程进行控制。控制就是指上级部门或行政领导按照计划标准，在计划的具体执行过程中，衡量计划完成情况，对具体执行机构和人员进行检查、监督和纠偏的功能，目的在于保证计划目标的实现。５.监督职能：监督职能是指保证行政管理系统廉洁高效和优化运作的职能。目的在于根据行政目标、计划和控制标准，在整个运行过程中用强制或非强制手段保证调节的进行和纠正措施的落实，从而保障行政过程的正常发展和行政系统的有序运转。具体而言，监督职能的发挥是政府按法定权限、程序和方式，对各级行政机关及工作人员是否遵纪守法、勤政廉洁实施监督。同时通过审计、工商行政、银行、税收、物价、产品质量、卫生检疫、技术安全、海关等部门，对广泛的社会公共事务实行检查监督。三、行政职能体系内在运行特点1.过程性。即行政职能体系是一个历史的发展的过程。在不同社会形态和同一社会形态的不同发展阶段，行政职能体系框架是大体一致的。但随着社会的发展，公共需求的增长以及需求层次的提高，行政职能体系所包含的具体内容却总是由简单到复杂、由单一到多样、由低水平到高层次渐变的。行政职能体系的扩张达到一定的程度，由于受自身履职能力的限制、社会多元利益主体、实现职能方式的转变等多因素影响，行政职能体系又需要回归到能之所及、行之有效、社会可以接受并信任的法理范围。简单地认为行政职能的多寡并以此判定行政行为的优劣是不科学的。2.动态性。即行政职能体系的重心是不断变化的。总体而言，在行政职能体系中经济职能居于主导地位。经济职能的充分实现是有效实现其他职能的基础和前提，“发展才是硬道理”的要义正在于此。但当涉及到一国领土和主权的问题，政治职能会当然地上升到主导地位，如果政治职能不能有效实现，其他职能也就无从谈起；而当社会冲突和社会危机影响到社会的安定，社会职能就会义无返顾地走向前台，社会职能的充分实现会给经济职能的实现提供一个良好的社会发展环境。当社会在一种有序良好的状态下存在并运行，更高层次的公共服务职能就显得更为重要，这是保持社会协调发展和良性运行的基本条件。3.渗透性。即行政职能体系的内在边界是伸缩的，各种职能之间是相互渗透的。在现代社会，虽然我们可以简单地将行政职能体系的内容界定为几个方面，但在行政职能体系内部，各职能之间并没有严格的界限，在某种条件下，还会产生许多边缘职能，这些职能也可以把它归并入某一类大的职能，关键要看这些边缘职能它所内含的要素所占的比重。如“三农”问题，既是政治问题，又是经济问题和社会问题，要解决“三农”问题，就要求政治职能、经济职能和社会职能的充分实现，而首要的又是经济职能的实现，就这一特例而言，行政的经济职能得到扩充。另外，由于行政某一职能实现的充分与否，会影响到其他职能的实现，从这个意义上说，行政职能之间是可以转化并允许转化的。4.层次性。即行政职能体系的内容及其实现是有层次的。行政职能体系是为了解决不同的问题而设置的，这些问题由谁来解决，换一句话说，这些行政职能由哪一级来实现是有其特定规范的。一般认为，既然是行政职能，无论哪一级行政机构都有履行其职能的责任，为此出现了很多错位的情况。中央行政机构除了政治职能理当由其主要实现外，经济调节和市场监管职能应是其主职，经济调节职能涉及到结构、布局、模式问题，关乎宏观经济四大目标（经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡）的实现，任何地方行政机构都是力所不能的；市场监管关系到全国统一开放的市场的培育和发展，只有由中央行政机构制定统一的保证市场机制有效发挥作用的规制才是可行的。地方行政机构的职责就是按照中央政府的要求，确保区域的均衡有序发展，社会管理和公共服务理当成为其主要实现的职能。当然如果权力和能力许可，有效补充中央行政机构职能的实现也是有益的。5.有限性。即行政机构实现其职能的权力和能力都是有限的。一般而言，有多大的授权和能力就应办多大的事情。职能与授权、能力是基本匹配的。但由于社会和公众需求的不断扩展，公共授权范围不甚明晰以及“责任政府”的内在冲动，行政职能往往大于其权力和能力所及，缺位和越位的现象时有发生，其结果是该管的事管不了，不该管的事管不好。因此， 行政机构要切实履行其职能，一是要合理确定其职能边界，把属于市场、企业和社会的职能转移出去，充分调动第二部门、第三部门的作用，着力解决行政机构越位的问题；二是花大力气，下大工夫履行社会管理和公共服务的职责，着力解决行政机构缺位的问题，只有这样才能“有所不为而有所为”。第三节当代中国行政职能的转变行政职能的转变是指政府的行为方向和基本任务的转变，它包含以下几层意思：第一，行政职能的转变主要是行政的经济、文化、社会职能的转变；第二，行政职能的转变是行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，此时其他职能并不消失；第三，行政职能转变是行政职能内涵由简单转向复杂的过程；第四，行政职能转变是行政职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变的过程；第五，行政职能转变是行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”的转变过程；第六，行政职能的转变过程是行政能力提高的过程。总之，行政职能的转变过程是一个综合的、连续的、动态的过程。一、行政职能转变的必然性（一）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能。行政环境即行政生态，它是指政府行政组织在履行行政职能的过程中所依托的外部环境，包括政治、经济、文化、社会等多重因素。行政职能是特定外部环境的产物，作为复杂的系统，行政职能与外部环境之间存在着相互的信息输入与输出。行政环境的变化与社会生产力的发展是密不可分的，社会生产力的变化带动了社会生活领域多层次的变化，也对政府的行政活动提出了新的要求。通过特定的渠道，外部环境将有关的信息输入到行政职能体系中，行政职能体系据此对目标和行为方式做出相应的调整和变化，再输出到外部环境中，相互协调，共同促进，从而形成行政职能与外部环境之间的良性互动。因此，行政环境发展变化的普遍性决定了行政职能转变的普遍性。（二）当代中国行政职能转变的必然性我国行政职能的转变有着广泛的社会基础，它是以现阶段政治、经济、文化和社会发展的客观现实为依据的。1.政府职能转变是国家和政府工作重心转移的必然要求现阶段我国社会的主要矛盾主要是广大人民群众日益增长的对物质生活和精神生活的需求与供给之间的矛盾。国家和政府的工作重心转移到“以经济建设为中心”上来，把推动国民经济快速稳健的发展和维护社会稳定作为工作的重点。尽管在经济发展和社会进步的过程中社会内部还会存在着局部的冲突和矛盾，但和平与发展已成为当今社会的主流，国家经济实力的提高已成为世界各国共同追求的目标，我国把经济建设放在政府工作的首要位置正是适应历史潮流的明智选择。但经济发展离不开社会的稳定和健康运转，政府建立和健全社会保障机制，维护人民群众对公共服务和公共产品的需要，培育公民的自我管理和自我约束能力，以维护社会的正常秩序便成为充分发挥经济职能的重要保障。2.政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求我国原有政府职能是在计划经济体制下形成，以计划、命令和指挥为特征，政府过多地干预经济生活和社会生活，管理很多不该管、管不好、管不了的事。市场经济则更多地强调以市场机制作为资源配置的主要手段，政府的职能主要集中于对经济生活的宏观调控以及市场外部环境的塑造等方面。这就需要将部分职能从行政职能体系中剥离出来，交给市场、交给社会来履行，正确处理政府与市场、与社会的关系问题。为此，改革开放以来，我国在政府职能转变方面已经做了一些工作，但仍然存在很多问题。因此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，推进政府职能转变，使政府正确履行职责和发挥应有的功能作用。3.政府职能转变是实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要实现社会主义民主，是我国政治发展的终极目标，而政治的民主化又离不开政府行政管理的民主化、法制化和现代化。随着我国经济实力的提升，人民群众文化素质和生活水平的不断提高，公民参与公共事务的热情日益高涨，参政议政的意识日益强烈，要求对政府的行政管理过程享有充分的知情权，更迫切地希望能够参与政府的管理活动。而行政管理的现代化又总是与行政管理的民主化相提并论的，行政管理的民主化诉求就是要变以往垄断式的管理模式为参与式的管理模式，这就涉及政府工作作风的转变和适当的简政放权，做到公正、公开和透明，重新界定行政职能的范围和界限，认真听取广大人民群众的意见和建议，勇于接受社会公众的监督和评议，鼓励和吸收社会公众参与对社会公共事务的管理工作。“依法治国”对政府行政管理提出的要求是“依法行政”，这也是行政管理现代化的必然要求，行政管理的法制化不仅要求行政主体严格按照国家法律规范行事，还要求对行政职能进行明确的划分，分清不同的责、权、利，强化行政职能的法定程序，提高政府工作人员的法律意识，推动行政管理的良性发展。4.政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要 加入世界贸易组织(WorldTradeOrganization，WTO)，被看作是中国现代化建设和更广泛地融入全球化进程的新起点。加入WTO无疑为中国经济的发展创造了新的活力，但不应该忽视即将到来的挑战与危机。“入世”后，中国对外经贸关系拓展到140多个国家和地区，不同制度的交流与摩擦，以及由此引发的经济社会各方面深层次的矛盾在一定时期都将表现出来。要消除这些摩擦，解决矛盾，推动我国经济改革发展，政府必须在WTO规则框架下对自身职能及其运作机制做出调整和变革，以促进开放和全面融入世界经济主流。这无疑对政府职能转变提出新的更高要求。二、当代中国行政职能中存在的主要问题改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入和对政治体制改革认识的逐渐深化，中国政府针对行政职能问题进行了数次规模较大的改革。中国行政职能转变取得了不同程度的进展，同时仍然存在诸多问题。从总体上看，行政职能改革仍然落后于经济体制转轨的步伐，在政府与市场、政府与企业、政府与社会等关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。（一）行政机关对微观经济特别是国有企业的直接干预依然过多当前中国行政机关对微观经济，特别是国有企业的运行仍然具有相当大的影响力。有些行政机关的职能仍旧采取直接干预的方式对企业进行控制。即使在国家提出建立国有资产管理体制，实行政资分开的背景下也依然如此。出现这种情况的原因，一方面在于行政机关的经济职能转变没有到位，行政机关的利益还没有从企业经营中退出；另一方面在于有效的国有资产管理体制尚未形成，行政机关的角色还未明晰。在企业的日常经营中，行政机关对于重大项目的立项、审批、企业领导人的任免等关键问题上具有举足轻重的地位。这直接阻碍了国有企业真正成长为适应市场经济要求的微观经济主体，使国有企业改革始终停滞不前，行政职能也迟迟不能切实转换到位。（二）行政机关规范、监管市场秩序的力度不够虽然早在1992年我国就提出要建立社会主义市场经济，并在1993年的机构改革中强调行政机关对市场的职能主要在于制定规范、进行监督，即所谓的行政机关“不能既当裁判员，又当运动员”。行政机关应该作为社会公共权威加强对市场秩序的管理，利用各种法律的、经济的手段实现对市场活动和微观主体的保护。但我国行政机关在这方面的职能转变始终未能到位：首先是各种市场法规的制定非常不完善，既没有形成一个健全的市场规范体系，也欠缺一定的应变性，难以适应变化了的市场状况。其次，在执行已有的法规时执法不严，这既有行政能力低下的原因，更重要的是行政机关执法意识和观念的缺失。再次，地方行政机关对严重破坏市场秩序的地方保护主义放任自流，甚至同流合污，极大地阻碍了我国统一市场体系的建立。（三）中央和地方行政机关的责权利关系尚未理顺正确处理中央和地方行政机关的职能关系，是行政机关有效履行职能的关键所在。中央与地方的关系历来是我国行政管理体制中的老大难问题。体现在行政职能转变方面，主要是中央与地方的责权利关系尚未理顺。首先，国家财权财力在中央和地方间的分配关系尚不合理。中央财政可支配的财力明显低于国外平均水平。这不但导致中央财政的困难，也使中央对经济的宏观调控难以真正有效。其次，历次机构改革都强调对企业下放权力，但中央政府规定下放给企业的不少权力却往往在地方政府那里被截留，给企业放权难以落到实处。中央与地方职能转变的不同步性致使职能转变在不少地方成为一句空话。再次，中央与地方的关系没有相关的法律依据和制度保障，两者的交合处于不断的变化之中。行政职能转变的力度也随之变化。最后，计划经济时代遗留下来的思维方式使中央和地方的关系走入了“集权——分权——收权”这样一个循环怪圈。权力的划分不是根据因地制宜的原则和市场经济的要求进行，而是因应不同时期行政目标而改变。这导致中央与地方各自的权力范围变化无常，也引发出二者不少的矛盾，不利于国家的整体经济规划和发展。（四）一些行政部门出现利益集团化和非公共机构化倾向根据行政职能转变的要求，历次机构改革都对行政机关中的专业经济管理部门进行了调整、撤并，力求使行政部门从管不了、也管不好的专业经济事务中脱身出来，转向对经济事务的宏观管理。然而在这一过程中，一些行政部门出现了利益集团化和非公共机构倾向。在面对国家利益、公民利益和部门利益的时候，它们选择维护和不断增进本部门的利益。与此同时，这些行政部门的公共服务职能弱化，甚至导致整个部门乃至行业的体制性腐败。社会公共权力沦为谋取个别部门和行业特殊利益的工具。对于公共利益来说，这是不能容忍的。因此，对于市场经济条件下行政机关非正当利益行为的有效控制，不仅成为机构改革的一个重要目标，而且也是实现行政职能转变，确立正确的管理方式、行为方式的基本前提。（五）行政机关依法履行职能的统一性和透明度不高现代行政机关对社会的公共管理工作应该是一个非常严密统一的法治系统。然而，目前我国的行政管理在依法履行职能方面还有很大的差距。这具体表现在： 一是对行政机关管理行为的约束性法律规范始终未能很好地建立起来；二是行政机关的行政立法缺乏敏感性，特别是对市场经济的变化缺少应变性，这使得相关的行政法规经常滞后于发展迅速的市场；三是由于以往行政各部门的职能存在着交叉，以及立法体系中各层级的机关缺乏在立法方面的协调，造成有些法律规范相互矛盾，让市场主体无所适从的后果。除上述问题外，虽然近年来我国加大了推行政务公开的力度，但行政机关的管理活动基本上还是一种自为行政或半封闭行政，对社会和公民的开放性和透明度仍然没有达到应有的程度。三、深化中国行政职能转变的主要途径当代中国行政职能在改革开放20多年来的历程中已经有了很大转变，但随着社会主义市场经济体制的不断完善和发展，行政职能转变仍然需要进一步深化，以便更好地为经济、社会发展服务。立足于当前的实际，面向未来的发展，深化行政职能转变，主要应从以下以及各方面着手。（一）正确处理与行政职能转变直接相关的几种关系第一，正确处理行政机关与企业的关系。要按照社会主义市场经济的要求实行政企分开，把主要精力放在对行业实施管理，而不是放在直接管理企业。即行政机关主要提供行业管理的规划、政策、法规，而由行业组织对企业进行直接约束和内部协调。企业不再在行政上隶属于专业部门，行政机关与国有企业的关系，也应按照政企分开的原则，实行间接管理。主要应遵循如下管理方式：一是行政机关只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务承担相应的有限责任；二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税，追求市场份额与经济效益；三是企业对国有资产负有保值增值的责任，行政机关监督企业资产运营和盈亏状况。第二，正确处理宏观调控与微观投资的关系。综合行政部门与专业行政部门并存，是行政职能交叉重复的源头之一，也是扯皮的源头之一。行政机关改组后的宏观调控部门，不再是专业部门工作基础上的综合，也不是微观部门工作基础上的宏观，而是独立面向市场、面向社会的宏观调控。与此同时，还要实行政企分开的投资体制，改革传统的计划投资方式，把融资活动推向市场，发挥市场在资源配置中的基础作用。第三，正确处理市场与行政执法的关系。在市场经济条件下，作为市场的主体，企业的主要目标是盈利，投入以求回报，但必须遵循公平竞争、优胜劣汰的市场规则。行政机关应当促进市场发育和完善，维护市场秩序，保护企业合法权益，查处非法行为，依法行政，加强执法监督。执法应与办市场分开，这样，执法监督才具有公开性与权威性。（二）进一步明确行政职能转变的目标在处理好上述三种关系的同时，行政职能转变还必须明确转变的目标模式和职能定位。根据西方国家行政机关职能变化和我国改革开放以来的经验，党的“十六大”以来把政府职能界定为：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。这也就规定了我国行政职能转变的目标定位。只有把握好这一行政职能转变的目标模式和目标定位，才能使职能转变真正到位，适应社会主义市场经济不断变化的要求。（三）更新思想观念，为深化行政职能转变提供思想条件行政机关首先应破除高高在上的管理者的传统观念和思维定势，鲜明地确立自己是社会公共服务责无旁贷的供给者的理念，以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为行政职能执行效果的评价指标。行政机关工作人员应始终牢记自己手中的权力来自人民，必须用来为人民谋利益。（四）完善制度建设，为深化行政职能转变提供客观环境行政职能的转变及其落实需要制度作保障。应从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成不同层次的、系统配套的法律法规体系。通过建章立制，为政府自身行为、社会活动和公共事业的发展提供科学的规则，为行政职能转变提供制度安排。同时，应完善法律框架、改善社会环境，引入公共服务的公平公开竞争机制。总之，行政职能的转变是一个长期的、没有止境的过程。在市场经济发展的不同阶段，行政职能转变往往被赋予不同的内涵，只有在不断的适应当中行政职能才能找到它最适合的状态和限度。本章小结行政职能是指国家行政机关因其行政权力主体地位而依照法律规定在国家政治、经济、社会生活中承担的各项职责与功能的总和，具有公共性、多样性、执行性、差异性、层级性和服务性特点。科学地认识和确定行政各方面、各阶段的职能具有重要的意义。政府和市场的关系问题是行政职能体系研究的核心问题，对此问题的不同回答形成了不同的理论，有助于深入理解政府与市场的关系。 行政职能体系是由政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等政府的基本职能以及计划职能、组织职能、协调职能、控制职能、监督职能等运行性职能构成。行政职能体系的运行具有过程性、动态性、渗透性、层次性和有限性特点。行政职能转变是行政职能发展的普遍规律。当代中国行政职能转变有其必然性。改革开放以来，中国政府行政职能已有了很大转变，但深层次问题依然没有解决，因此，必须找到有助于政府职能转变的有效途径。案例分析全国各地农民工子女入学状况得到改善国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1．14亿人，外出务工劳动力占农村劳动力的23％，其中举家在外务工的劳动力2430万人，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段适龄儿童约有643万人。根据2003年9月国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动与社会保障部的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，教育部积极推动地方各级政府特别是流入地政府，加大解决进城务工就业农民子女就学问题的力度。天津、湖南等地也制定了对进城务工就业农民子女接受义务教育的收费与当地学生一视同仁的政策。1．天津市：(1)开设“绿色通道”，支持困难学生。(2)升初中按现行办法执行。(3)因人施教，平等学习。此外，还要在学校创建平等的学习环境，促进农民工子女与本地学生的融合。在学生管理、评优奖励、考试竞赛、文体活动、加入团队组织等方面，对农民工子女与本地学生一视同仁、平等对待。2．湖南省：(1)公办学校接收为主。(2)与城市学生一视同仁。(3)与当地学生收费统一。案例思考题认真阅读资料，并用行政职能理论分析其中反映的主要问题。延伸阅读一、政府与社会关系的实质政府与社会的关系，也可以看作是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权力界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。国家与社会同属于人的范畴，是人类存在的不同的组织形式。但是国家、政府并非永恒的现象，它仅仅是社会发展到一定阶段才出现的。在人类社会形成的史前时期既没有国家，也没有政府，将来消灭了阶级对立的共产主义社会中也不需要国家和政府。因此，国家和政府是历史范畴，是人类存在的特殊组织形式，而社会则是人类永恒依赖的普遍形式。什么是社会?广义上的社会包括国家组织在内，相对于国家来讲的社会，即狭义的社会，是指人们为取得共同利益而组成的相互作用的协作共同体。无疑，个体的人是构成社会最基本的元素。但是社会又不是单个人的简单相加，而是由个体相互作用而组成的复杂的关系网络。人之所以需要社会，是因为人是一种社会性存在物，只有在与他人形成的互动的社会关系中，才能获得和实现自身生存发展的各种需要。离群索居的人不是真正意义上的人。因此，社会在本质上是一个社会关系的体系，“社会关系的含义是指许多个人的合作”，而“人是一切社会关系的总和。”社会在追求高效率满足其成员需要的发展过程中，分化出诸种类型的组织，包括经济组织、文化组织、宗教组织以及各种社会公益组织，它们有特定目标，发挥特有的功能，并满足社会成员的特定需要。比如，经济组织从事物质产品的生产和服务，以满足人们的物质需要；文化组织以提供教育和生产精神产品为己任，以满足人们的精神需求；社会公益组织如各类慈善机构、基金会等，体现的是人们对公平的追求。即使是宗教组织，它也是以信仰的形式，起着支撑人们精神家园的作用。这些组织按照一定的社会规范发生交互行为，分工合作地进行物质生产活动和其他社会活动，它们的地位是相互平等的，没有命令与服从关系，也没有特权和等级，它们之间的关系是由自由平等原则建立起来的自然契约关系来加以调节的。国家是社会大系统中的一个分系统，是社会发展到一定阶段上出现的一种特殊组织。在原始社会末期生产力有所发展又发展不足的情况下，占有剩余产品的欲望导致私有制出现，人们间的利益矛盾从先前的非对抗性质发展为根本的对立和冲突。当“社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”的情况下，需要有一种凌驾于社会之上的特殊强制力量，将冲突限制在一定范围内，以维持社会的继续存在，这就是国家最初的起源。因此，国家“不是从外部强加于社会的一种力量”，它的产生是社会的需要和选择，是社会无法保证自己正常运转，又要稳定存在下去的产物。当社会陷于自身无法解决的矛盾，又无力行使某些职能时，社会将自己的一部分权利让渡给国家，由它 担负起管理全社会公共事务的职能。列宁指出：“国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。”由此可见，在国家和社会的关系中，国家是从属的东西，社会决定国家，国家服从于社会，并要服务于社会。从发展趋势来看，由于国家是社会在其生产力发展不足、出现私有制和阶级的特定阶段中的产物，那么，随着生产力的极大提高，社会经济的充分发展，以及私有制和阶级的消亡，国家终将失去它存在的社会基础，完成它回归社会的过程。二、政府与社会关系的历史演进从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。总体来讲，在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的整个前资本主义发展阶段，无论是在东方还是西方，国家和社会是混为一体的，两者间的关系模式主要是一种国家统治社会的一元从属结构模式，其主要特征是社会事务国家化。国家操纵和控制着社会生活的一切领域，不仅垄断了政治、经济权力，还控制了人们的精神生活。政治、经济以及文化领域合而为一，社会及其成员依附于国家权力，被排除于国家政治活动之外，属于社会的权力十分微弱。近代西方，社会逐步摆脱国家的控制而获得自己相对独立的地位，从而有了自身明确的权力和范围，进而形成国家与社会二元分立的结构关系模式，这就是，国家与社会各自按照各自的法则运行，两者既相互独立，又相互补充和制约的模式。这种二元分立结构模式标志着社会从国家中独立出来，有着自身的权力、地位和明确的权力范围。在西方，这种新型关系模式的形成主要得益于西力近代公民社会的兴起。公民社会也称作市民社会、文明社会，指称的是一种不同于国家构造的社会形态，其基本内涵是指不受国家干预、处于国家控制之外的社会领域，该领域由公民个人自主行为或自由公民的合作行为组成，“它是以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯(包括不受“多数”侵犯)而公共决策则由自由公民多数决定等这样一些规则组织起来的现代社会的代名词。”西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自于社会，是市场经济发展的必然结果。封建社会末期，随着生产力和分工的发展，以及交换的扩大，商品经济获得迅速发展，西方市场经济逐步形成。市场经济的内在要求是，使社会经济活动成为国家政治活动之外、按照经济自身规律运行的纯经济活动。资产阶级通过政治革命推翻了封建政权，使公民获得完整的财产所有权和独立自主的经济活动权利。经济领域逐步从国家领域中分离出来，从而使社会经济活动摆脱了封建专制的控制，获得了按照经济自身规律运行的权利，奠定了公民社会的基础。在此之上，公民社会通过与王权和国家权力的不断斗争，确立了以契约关系为基础的公民与国家、社会与政府的新的关系，社会生活中形成了界限分明的“公共领域”和“私人领域”，并逐步确立了公民社会的地位。在市场力量的强大压力下，国家不断收缩行动范围，逐步退出私人领域和非政治性公共行政领域，政府和社会从而有了自己活动的范围以及相应的权力界限，代表公共权力的政府不能超越并进入私权的领域和范围。在西方，较为成熟的现代意义上的国家和社会的二元分立结构关系模式得以形成，大约经历了数百年的时间。马克思充分肯定了资产阶级实现的国家和公民社会分离所具有的历史进步性，认为它为国家的消亡创造了条件，是社会发展过程中的一个不可逾越的阶段，表明了国家把本来属于社会的经济权利重新还给了社会，预示着社会把国家政权重新收回的历史方向。社会主义国家的建立，从根本上改变了旧有国家的性质，国家是人民的国家，是社会用以维护全体成员利益的工具，政府是服务于人民的政府。按照马克思主义经典作家设想，社会主义国家中国家与社会的关系，是一种国家从属于社会的新的一元结构模式，具体体现为国家事务的社会化。其基本思想是，无产阶级取得社会权力后，利用这个权力把社会化生产资料变为公共财产，一切生产部门将由整个社会来管理，也就是说，为了公共的利益，按照总的计划和在社会全体成员的参加下来经营。不过，经典作家设想的社会主义是以资本主义社会高度发达的生产力为前提的，而世界范围内的社会主义国家都是在生产力水平比较低下的基础上建立起来的，因而理论上的国家服务于社会的职能和其本质的实现基础脆弱，不可能随着社会主义国家机构的建立就很快实现。但是，在社会主义国家的政治实践中，马克思主义经典作家关于社会主义国家的国家事务社会化管理的思想，被错位为社会事务国家化，致使社会主义国家误认为社会一切事务由政府来管理是社会主义制度优越性的本质特征，加之公有制又在客观上为国家和政府直接从事经济和社会事务经营管理提供了便利条件。社会主义国家建立后，普遍实行以政府为中心来组织生产、配置资源和管理各项社会事务的高度集权的计划经济体制。不可否认，计划体制在国家启动现代化的初期发挥过积极作用，但是这种由国家支配社会的模式使国家政权的力量渗透、控制了社会各个领域，公民与社会失去了独立行为的领域，社会无法依靠自身的组织结构而独立存在，造成社会能力的萎缩，制约了经济和社会发展。西方发达国家的实践证明，如果没有一个享有充分自主权的、充满活力的公民社会，市场经济难以建立和有效运作，民主化和现代化进程也难以推进。三、当代中国政府与社会关系的改革 从中国的国情来看，中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相关联的公民社会极不发达。旧体制下社会事务国家化的格局又造成了两个越位：国家生活对社会公共生活的越位；公共生活对私人生活的越位。其结果不仅抑制了社会的活力和总效率的优化，也带来政府机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮和官僚主义等弊端，降低了政府的能力，进而削弱了国家的权威。我国目前正在深入进行的经济体制改革和政治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。这主要包括以下几个方面。（1）确立政府和社会组织的法律地位，保证社会具有自身的独立性。政府与社会诸组织的关系是法律关系，社会诸组织在法律规定的权限内享有极为广阔的自主活动领域，它拥有独立自主的管理权，可以选择灵活多样的管理方式，政府不应予以干涉。另一方面，由于长期以来社会处于被支配地位，习惯于听命政府的安排，导致自主性、自治性的失却，因而政府又负有培养社会自治、自理、自我组合以及调整机制的任务，尤其要大力鼓励社会中介组织的发展，使之成为联系社会和政府的桥梁和纽带。（2）政府在尊重社会及各类组织法律独立性的前提下，积极介入社会生活过程。在我国目前的历史条件下，政府积极介入社会生活应表现在：指导社会的发展方向，促进社会按照市场经济的目标发展；对诸种社会组织进行多种形式的协调和引导，为其创造适宜的活动环境及条件，提供优质服务；干预调节社会的非规范行为；在市场失败的地方进行补台或挽救，对社会分散的力量进行必要的整合，并实现开发的作用；对某些市场不为或不能为的工作直接作为；对社会自身不能解决的问题，政府必须主动予以解决等等。如果没有政府对社会生活的直接干预，社会将在很多方面增加其运行成本，使社会总效率遭到损害。（3）政府与社会建立以民主监督为基础的相互合作、相互制约关系。政府权力具有极大的权威性和强制力，权力若失去监督，没有民主制约，就会滥用，就会走向腐败。民主监督是社会对政府的一种控制，是社会对政府行政人员的控制，对政府工作方向和内容的控制，也是对政府行为本身的控制。只有在民主监督基础上，政府才能对社会发挥积极的引导、调控、整合和开发的作用，形成政府干预社会，社会控制政府的局面。与此同时，社会也需要政府的约束、规范与引导，两者通过协商、对话，相互合作、相互支持、又相互制约，形成在社会控制监督下政府积极干预社会生活的良性互动机制。第四章行政组织通过本章的学习，掌握行政组织的内涵、特点、结构、类型、构建原则及组织变革等基本理论，了解中国行政组织改革的具体实践。本章学习的重点即行政组织内涵等基本理论以及中国大部制改革的实践。学习的难点在于分析行政组织改革难以取得成效的深层原因。第一节行政组织的涵义与构成一、行政组织的涵义与特征（一）行政组织的涵义1.组织组织是人类生存的基本方式，是连接人与社会的中介。没有组织，也就没有社会。彼得•德鲁克曾指出：“社会已成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。”那么，什么是组织呢？从词源上看，“组织”一词在西方源于“器官”一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构；在中国则源于农耕生活，其原意是纺织的意思，即将丝麻纺织成布。在现代汉语中，“组织”一词可以做名词或动词使用。作为动词的“组织”，意为使分散的人或事物具有一定的秩序和系统；作为名词的“组织”涵义有三，其中之一意为按照一定的目的和系统联系起来的团体。作为一个科学概念，由于人们所处的环境不同，观察研究的角度不同，因而，不同时期不同学派的人们对“组织”一词的界定也就不同。●切斯特•巴纳德将组织定义为“一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统”。 ●美国学者理查德•L.达夫特认为“组织是（1）社会实体；（2）有确定的目标；（3）有精心设计的结构和协调的活动性系统；（4）与外部环境相联系”。●根据上述介绍可以看出，所谓组织是人们为实现特定目标而按照一定方式建立起来的并与所处环境相互作用的有机系统。2.行政组织行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义、狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。我们着重研究静态的、狭义的行政组织，即政府行政组织。理解这一概念，需要把握以下几点：(1)行政组织是行政权力的物化，是中央和地方各级人民政府行政管理活动的主体。我国的行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府，前者为最高国家行政机关，任务是组织和管理全国政治、经济、文化和社会服务等方面的行政事务；后者即地方各级国家行政机关，任务是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区划内的各种行政事务。(2)国家行政组织是依照法定程序组建和变更的。现代法治行政的基本标志之一，就是政府组织的依法设置、依法组建、依法变更和依法废止。这些法律在我国主要包括宪法、组织法、公务员法、编制法和其他相关法规。(3)行政组织是各类行政机关的有机组合，是由人员、职位、单位、部门等复合而成的有机整体。行政组织的生命力取决于行政组织的结构、功能、内部运行机制以及其行政组织与行政环境的相互作用机制。(4)设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务，即有效地管理国家和社会公共事务。就是说，国家与社会公共事务的“质”和“量”的变化，以及与其相关的行政效率和效能决定了行政组织的设置、组建和变更，决定了行政组织的规模、结构和功能。（二）行政组织的特征作为社会组织的一个重要类型，行政组织具有一般社会组织的普遍特点，同时也体现出社会公共组织的基本特点。对行政组织加以分析，可以归纳出行政组织所具有的一些基本特征。1.政治性。行政组织作为行政管理活动的承担者，其建立和运行的目的就在于维护统治阶级的利益，是统治阶级实施政治统治与社会管理的工具，具有明显的政治统治意义。当然，这种特征常常在有意无意之中被其社会特征所掩盖。2.法制性。行政组织的法制性体现在无论是其设立、变更或撤销等自身管理还是社会公共管理都必须符合法律的规定，遵循法定的程序和权限，并接受其他权力主体和社会的监督，超越权限的行为将受到追究和制裁。3.权威性。行政组织在行使公共权力实施行政行为时是以国家法律法规为依据、以国家强制力为后盾的，对各种社会行为主体具有普遍的约束力，适用者必须遵从，否则将会受到相应的制裁，从而体现了其权威性。4.服务性。行政组织为有效维护统治阶级的利益，就必须同时服务于社会，为社会提供其所需要的公共产品和公共服务，满足社会的需要，促进社会的发展，维持社会稳定，因此，服务性是行政组织行政行为的出发点。5.管理性。行政组织具有管理一般社会公益事业和公共事务的权力和职责，因而体现出管理性。其服务性也主要是通过它对社会生活的有效的领导和管理来实现的。6.公共性。行政组织是运用行政权力为实现社会公共利益而依法建立的，具有明显的公共性质。（三）行政组织与其他组织的比较分析行政组织与其他国家组织有联系也有区别。理顺行政组织与其他组织的关系，有助于更好地把握行政组织的内涵与特点。这里着重分析它们的区别。1.行政组织与政党组织首先，二者的性质不同。政党是一定阶级或阶层组织起来的，通过影响政权、夺取政权、建设巩固政权以及运用政权，以实现和维护自身根本利益的政治组织。政党是一种社会政治组织，不属于国家组织的范畴，不具备国家强制力，具有社会政治组织特有的性质。而行政组织是国家组织的构成部分，拥有国家权力中的行政权力，具有国家强制性特点。其次，二者具有各自不同的职能。中国共产党是我国的执政党，居于领导地位，是社会主义革命和建设的领导核心。“党的领导”就是中国共产党通过政治的、思想的和组织的途径，执掌国家行政权力，对国家机关实行有效的领导。行政组织作为国家权力机关的执行机关，接受共产党的领导，并依法履行行政职能。第三，二者的组织形式及组织运行规律不同。行政组织是为了达成行政目标而严格依法建立的，从组织构成到组织运转都须依法进行。而党组织有其自身的组织体系和运行规律。可见，由于二者的组织性质、职能、组织形式及组织运行规律等的不同，因而，不能由党组织直接行使行政组织的职权；任何“党政不分”、“以党代政”的现象，都不符合国家法律规范和行政管理原则，都是现代法治国家或法治行政所不 允许的。理顺党政关系就是从法律和制度上理顺政治与行政的关系，保证执政党组织和行政组织在宪法和法律规定的范围内，各司其职、各负其责，从各自的职能范围出发，行使各自的权限，履行各自的责任，实现其政治与社会职能。2.行政机关与国家权力机关根据我国宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是我国各级国家权力机关。国家行政机关指运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。国家行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关，其中，最高国家行政机关即中央政府是国家行政机关的核心。我国的最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关分为省（自治区、直辖市）、市（设区的市、州）、县（市、区）和乡镇四级人民政府。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，各级国家行政机关都由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作，受其监督。下级国家行政机关受上级国家行政机关的领导，地方各级国家行政机关服从国务院的统一领导。也就是说，我国行政组织在其产生上具有派生性，在运行机制上则具有执行性、垂直性特点。3.行政机关与司法机关行政机关与司法机关的关系主要体现在以下几个方面：（1）行政机关主要包括各级人民政府及其职能部门；而司法机关则主要由各级人民法院和检察院构成。（2）司法机关和行政机关都由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，并接受其监督。它们二者之间没有隶属关系，但存在着监督与互相支持工作的关系。（3）行政机关行使的是行政管理职权；而司法机关中法院依法行使审判职权，检察院依法行使法律监督职权和一定范围内的刑事侦查职权。人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使其职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。（4）行政机关实行首长负责制，上级行政机关对下级行政机关具有垂直领导关系，下级行政机关必须服从上级行政机关的领导。各级法院之间，不存在垂直的领导与被领导关系：据我国宪法规定，最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。我国宪法也规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。但是，最高人民检察院对地方各级人民检察院、上级检察院对下级人民检察院的“领导”，主要是一种“业务”性质的领导，而国务院对地方各级人民政府的“统一领导”主要是一种“行政”性质的领导。（四）相关词义辨析1.行政机关。国家行政组织是狭义政府的同义语，而政府是一个大的组织系统。行政机关有时是指人民政府，宪法的有关条款明确规定了人民政府为行政机关；有时则是指政府的部门，在某些法律当中，行政机关被特别用作人民政府工作部门的称呼。例如，行政处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”此处，行政机关就是指政府工作部门，是政府大系统的一个次级系统。由此可见，当行政机关是指政府本身时，与行政组织同义。而当行政机关指向政府部门时，与行政组织就有所区别。这时，行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体；行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。2.行政机构。行政机构常与行政机关混用，事实上，二者也确实不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵义；行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵义。如我们常说行政机构改革，而不说行政机关改革。在正式的法律用语中，关于国家行政主体，通常称行政机关或行政组织，很少使用行政机构的称谓。二、行政组织的构成要素行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。了解行政组织的构成要素，是考察和优化行政组织效能的有效途径，也是设计和规范行政组织的有效手段和工具。从一般意义上看，行政组织的基本要素主要集中在以下几个方面：（一）行政组织的实体要素实体要素是指行政组织的实体性组成部分，是行政组织存在和发展的物质基础。主要包括：1.组织成员。行政人员或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素，也是组织结构要素中惟一具有主观意志和主观能动性的因素。离开了人的参与，组织不可能存在，组织活动也不可能展开。因此，组织成员的生理、心理等自然条件和素质、能力、价值取向等社会化程度，以及人员数量等方面的状况，直接影响行政组织的效能。因此，应严把公务员入口，疏 通出口，加强培训，提高公务员队伍素质。2.组织资源。主要是指行政组织空间存在的载体和维持组织正常运行的物质技术条件及其货币化表现形式，是构成组织的重要的有形要素。它包括组织的办公场所、环境状况等空间地理条件和办公设备、通讯器材、交通工具、印刷设备、信息沟通技术以及财政经费等支持性条件。一般来说，行政资源与政府所提供的公共服务的数量成正比，即“一份财政，一份服务”。但现实中行政资源与行政服务的质量并不完全成正比，有时甚至是反比。现代科学管理的宗旨是“少投入，多产出”、“少花钱，多办事”，通过行政资源方面的改革，不仅提高行政效率，也可从总体上改善政府素质。3.组织机构。组织机构是履行组织职能、达成组织目标的载体。它是根据组织目标和职能范围在组织内部按分工设置具体的部门和岗位。机构设置问题是组织的核心问题，是决定组织效果的关键。只有科学合理的组织机构，才能真正成为行政职能和行政权力的载体。（二）行政组织的规范要素1.目标体系。组织目标是行政组织机构设置的依据和标准，是组织存在和发展的灵魂，它规定着行政组织发展的基本方向。组织目标是一个系统，是一个由总目标与分目标、原则目标与工作目标组成的目标网，它通过对组织复杂机构体系的有效规制，以保证组织机构和组织成员活动方向的一致性。2.权责体系。组织的权责体系是指组织的机构、人员和职位之间的权力与责任关系，具体表现为各个部门、各个层级和各个成员之间的一系列从属、并列关系，是组织结构的基础。权力划分是否合理、权责关系是否明确，是组织能否高效运转的重要因素。3.规范系统。组织规范是指约束行政组织内部各种关系和组织运行的法律法规与制度规章的强制性文件，是行政组织依法行政的根本保障。法规制度的完善程度是衡量组织是否健全的主要标志。因此，健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具体法规制度，是组织建设十分重要的内容。（三）行政组织的心理要素1.团体意识。团体意识是指组织成员对组织在思想、认识、情感和态度等方面的共同意识，核心是把自己视为组织的一员。团体意识是形成组织目标的共同心理基础，是维持组织存在和发展的灵魂。它关系到组织成员的工作状态和进取精神，关系到组织有效运转的能力。2.人际关系。人际关系是指行政组织中的一种人际氛围或人文精神状态，它是指除了行政组织所正式规定的权责结构关系以外组织成员之间的关系状况。它与组织正式的规范关系交织在一起，成为组织目标实现和功能发挥的重要影响因素。可见，行政组织的构成是一个比较复杂的问题。研究行政组织的构成就是为了弄清这些要素之间合理的配置关系，以便对行政组织结构进行科学合理的设计，探寻行政组织的理想形态。三、行政组织的结构行政组织的结构是指行政组织各构成要素之间的排列组合方式及其相互关系的模式。只有通过行政组织结构的设置，才能显示出组织内部成员之间的权责关系以及各部门之间的分工合作关系、工作程序、活动方式、控制方式等。设置科学合理的组织结构对实现行政组织的目标、提高行政组织的功能及效率具有重要意义。（一）行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构即直线式结构，是一种垂直领导的结构形式：即职位、职权、职责从组织的最高层到最低层沿直线垂直分布，一切权力集中在组织的最高层，形成以指挥—服从为基本特征的统一的上下级关系。直线型结构的优点是线条清楚、结构简单、权责明确、政令统一、决策快、效率高。其缺点是缺乏专业化的分工管理，上级人员工作繁重；信息沿直线传递，对左右沟通不利。研究行政组织的纵向结构，应注意两点：1.管理层次与管理幅度的关系管理层次和管理幅度是行政组织结构的两个基本范畴，也是影响组织结构功能的两个决定性因素。◆管理层次是指组织纵向结构的层级。它是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础划分的，因此，管理层次的多少，要视组织劳动分工的需要，以及组织的职能分配与管理的需要。◆管理幅度是指一级行政机关或一个领导者能够直接领导和控制的下级单位或部属的数量和范围。管理幅度是有一定限度的，超过一定限度，必将影响到管理效能。一般而言，管理幅度的设置主要取决于以下因素：①管理者及下属的基本情况，如学识、能力等；②工作的复杂性和难易程度；③工作的重复性与同质性程度；④组织的制度建设水平等。在组织其他条件不变的情况下，管理层次和管理幅度成反比关系，即管理层次多则管理幅度就窄；反之，管理层次少则管理幅度就宽。管理层次和管理幅度直接影响组织的结构。管理层次多、管理幅度窄的组织呈尖型的金字塔结构；反之，则呈扁平型结构。◆前者的优点是权力集中，分工明确，控制有力，是一种集权型的结构；缺点是信息传递时间长，严格的控制不利于下 级主动性和创造性的发挥。◆后者的优点是信息沟通速度快，控制较松，是一种分权结构，利于发挥下属的作用；缺点是可能导致控制不力。◆在实践中，一个组织的结构往往是综合型的，在某些比较重要、复杂的层级，管理幅度小；反之，则管理幅度大，从而使一个组织融合了以上两种结构形式。2.层次管理的原则层次管理要取得好的效果，必须遵循一定原则，主要是第一，层级节制原则，下层必须服从上层的领导。这是行政管理的主要特点之一。通过层级节制，才能使行政系统迅速运转。第二，只管一个层级原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层“一竿子插到底”，二是分层管理，层层负责。否则，中间层次就形同虚设，失去作用，整个系统也将混乱。当然，在紧急、特殊情况下，也允许越级请示或指挥。但为了防止行政指挥的随意些和片面性，必须有相应的条件和措施作保证。（二）行政组织的横向结构行政组织的横向结构即职能型结构，是在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各职能部门直接对行政首长负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督的权力的组织结构。职能型结构的优点是专业分工的实行，减轻了行政首长的工作负担，适应了现代行政管理复杂化的需要。其缺点是易造成事权分散，出现政出多门、多方推诿、扯皮等现象。（三）行政组织纵向、横向结构的统一单纯纵向、横向结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。它把领导者的指挥统一与专业化分工相结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。我国基本上采用直线职能式结构。纵向看，从中央到地方行政组织分为五个层次，即中央、省、市、县和乡。同时，每级政府内按照业务性质平行划分为若干职能部门，每个部门所管业务不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口上级职能部门的领导。我国行政组织结构从框架上看基本合理，但也存在一些亟待解决的问题，主要是每级政府的中间层次过多，组织内“官”多“兵”少；横向部门分工不合理，机构重叠，监督部门、参谋咨询及信息部门相对薄弱等。党的十七大指出，要加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。精简和规范各类议事机构及其办事机构，减少层次，减低成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。四、行政组织的种类政府行政组织从不同的角度和标准来划分，可以分成不同的类型。这种区分的目的在于更准切地认识不同行政组织的各自特点，充分发挥他们在行政中的各自作用。（一）中央行政机关和地方行政机关根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关的管辖范围涉及全国，代表国家行使行政权，执行全国性公务。一般而言，中央行政机关的产生和地位的确定要以国家宪法和政府组织法为依据，其变革直接涉及一个国家行政体制的某些变化。地方行政机关的管辖范围仅涉及某一特定行政区域，地域性是其首要特征。此外，无论是集权制还是分权制国家，各级地方行政机关都受到中央政府一定程度的限制，受控性也是其特征。（二）领导、职能、辅助、咨询、信息、监督和派出机关根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关、信息机关、监督机关和派出机关。领导机关是一级行政组织的中枢，对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决策，并指挥督导决策的实施，是政府的指挥、决策和督导核心。职能机关是指在领导机关或行政首长之下，服从领导机关的意志，贯彻领导机关的决定和指示，在其管辖范围内负责各专业行政事务和社会事务的行政组织，具有执行性、专业性、局部性特点。大部分行政机关都是职能机关。辅助机关是指直接为行政首长、领导机关或职能机关提供服务和辅助保障的机构，其可分为综合性（如办公厅、室）或专业性的（如人事、财务部门等）、政务性（如政策研究室）或事务性（如机关事务管理局）等。咨询机关亦即参谋机关，是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员所组成的、专门为行政决策提供意见和建议或对政策方案进行论证的行政组织。信息机关是指负责信息的搜集、加工、传递、储存，为领导机构和各部门提供信息、沟通情况的服务机构。如统计局、信息中心、情报室、档案室、资料室等。监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构，如监察、审计等部门。 派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。在一般情况下，派出机关没有独立的法律地位，它以派出之政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出之政府承担，如省人民政府下设的地区行政公署、县人民政府下设的区公所等。此外，还可以行政管理流程为标准把行政组织分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关和监督机关。根据行政组织存在的时间长短，把行政组织分为常设机关和临时机关等。第二节行政组织的原则与变革一、行政组织原则行政组织原则是行政机构设置、调整、废止、建设和管理的理论依据，是行政机构改革的理论指南。不同的组织理论，其所提出的组织原则亦有所不同。概括起来，行政组织原则一般有以下几个方面：（一）法治行政原则。法治行政是现代国家所遵循的基本价值准则。现代法治行政表明，行政组织的设置、调整、废止、建设和管理，必须依据相应的法律规范并严格按照法定程序来进行。确立完善的组织法规范体系，并使其依环境的变化发展而调整和变更，是行政组织在建立和发展过程中有法可依、有章可循的基础。（二）完整统一原则。这一原则包括了完整和统一两个相互联系的方面：所谓完整，是指履行行政职责所必须拥有的行政权力应该是完整的；同时作为行政权力行使主体的行政组织也应该是上下配套、功能齐全的有机整体。所谓统一，是指作为整体的行政组织的上下级之间的领导与从属关系必须统一，切忌政出多门，政令不一。实现完整统一原则的关键在于，行政组织须在统一的行政目标下，通过合理的行政授权，形成一个上下沟通、左右协调、政令统一的组织体系。（三）精干高效原则。这一原则突出强调的是行政组织必须坚持精干、简约并追求管理效益的基本方向。其基本精神是追求组织规模、人员数量等与组织职能目标体系的一致性，精简是高效的途径和保障条件，高效是组织不可动摇的目标指向。这一原则要求机构依职能而设置、人员依编制而确定、办事程序简化、经费支出节约、管理技术创新，从而达到提高行政效率的目的。（四）权责一致原则。行政组织是一个权责系统，权力与责任一致是行政组织建设的基本原则之一。其要义是建立行政权力与行政责任的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规范。一般来说，行政权力与行政责任成正比，职位、职权、职责相一致。贯彻权责一致原则，应通过制度化的途径，建立岗位责任制度和分工负责制度，做到事权统一、权责一致，人人各司其职、各行其权、各负其责，避免有职无权、有责无权和有权不尽责的现象发生。（五）管理幅度适度原则。管理幅度是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额。一般来说，管理幅度大，则管理层次就少，虽然信息传递快，但行政控制乏力；而管理幅度小，则管理层次就多，虽然指挥行动迅速，但信息传递时间长，权力集中，不利于调动下属积极性。因此，管理幅度必须遵循适度原则，应根据行政任务的多少，行政事务的难易程度，行政人员的素质高低以及管理手段、管理水平、管理技术的状况等确定管理幅度。（六）稳定与权变结合原则。行政组织是一个复杂的社会系统，一经建立便应该处于一种相对稳定的状态，行政组织的稳定是行政组织系统得以高效运转的保证。但是，行政组织又是处于一定的行政环境当中的，因此，行政组织必须适应经济、政治、文化和社会生活等方面的发展变化，适时、适度地加以调整、改革，以保证行政组织的内部活力和外部适应能力，防止组织僵化或弹性适应能力的丧失。二、行政组织的变革所谓行政组织的变革是指行政组织结构、组织目标等组织要素依靠组织自我调节机制以适应环境的过程。行政组织是一个开放的系统，不断地与周围环境发生着各种交换。而环境是动态的，不断变化的，这就需要组织在环境变迁的条件下及时进行调整和变革，以与变动的环境保持平衡，确保组织系统的稳定，增强组织生命力。不变革组织没有生命力，但盲目变革同样不能取得与其实效。因为在组织变革过程中始终贯穿着变革动力和变革阻力两个因素的交互作用，因此，必须清楚变革的动力和阻力，找到增强动力、减少阻力的有效途径，以推动行政组织的变革。（一）组织变革的动力组织变革的动力可能主要来自一个或若干方面，并在交互作用的过程中推动变革的进行。归纳起来，这些动力主要包括以下几种：1.环境动因。行政组织作为一个开放性的生态系统，必然要受到外部环境的深刻影响，因此，环境的改变都会不同程度地直接或间接影响到组织结构和功能等的变化，从而推动着组织的变革。2.目标动因。组织目标是组织价值观的产物，也是组织战略的核心。因此，组织价值观和目标的变化将改变组织的外部行为方向或方式，引起组织的变革。目标的改变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织对环境自觉地估量。 3.人事动因。组织人事的变动也会影响到组织上的变动。不同的组织领导人对组织发展会有不同的要求，组织领导人的更替往往产生组织的变革。而组织成员素质的变化，也会带来组织规模的变动等。4.职能动因。行政职能是行政组织存在的依据，行政组织是行政职能的载体或承担者，因此，职能的变化必然引起组织结构的变化。5.技术动因。技术是组织变革的直接的动力源。组织技术水平的提高和技术手段的改进对组织产生了广泛的影响，如组织结构扁平化、组织信息网络化等。因此，技术发展推动着组织变革。6.社会心理动因。这主要是指组织成员的动机、愿望、态度，以及与之相一致的群体效应对组织变革的影响。组织成员甚至社会成员不满现状和普遍要求变革的意愿是促进变革的动力，也是变革顺利进行的重要保障。（二）组织变革的阻力阻力与动力相伴而生，有动力就会有阻力。组织变革的阻力既可能来自组织外部，也可能来自组织内部；既可能来自客观方面，也可能来自主观方面。一般来说，行政组织变革的阻力主要有以下几个方面：1.利益方面的阻力。行政组织的变革意味着组织内权力、利益和资源的调整和再分配，必然会触动部分人的切身利益，进而形成不满和阻力。2.认识偏差。主要由于对变革的目的、方式、后果等方面的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和认识，而对变革持怀疑和反对的态度，从而成为变革的阻力。3.惯性阻力。人们基于对一定的环境和工作方式的熟悉和认同而形成的对组织变革的不确定性和潜在不安全感的主观排斥，从而构成变革的阻力。4.成本方面的阻力。行政组织的变革都要付出一定的变革成本，包括变革所需的财政经费、所需花费的时间、变革中所造成的损失等，因此，如果成本投资大于收效，则变革与发展就难以持续。（三）强化动力减少阻力的一般途径行政组织变革成功的关键在于强化组织变革的动力并减少阻力。基本对策主要有以下几个方面：1.精心设计，加强宣传。制定合理而完善的方案是变革成功的基本前提，而强化宣传则可起到消除误解、加强沟通和安定民心的作用。2.调整人事安排。把既有能力又支持变革的人员调整到组织中的某些关键性职位上来，从人事上保证变革的顺利进行。3.提高参与程度。吸收普通工作人员参与管理和变革活动，既可以集中他们的智慧，又可以增强其心理满足感，减少思想阻力，促进变革顺利进行。4.强化革新行为。对与变革相一致的新态度、新行为的出现给与积极的宣传和充分的肯定，这种公开的态度和倾向性，往往是克服或抑制变革阻力的有效方式。5.完善领导方式。组织领导者公正无私，具有较高群众威信，并善于采用讨论和协商的办法处理分歧，减少对抗，由他们提出的变革措施则易于被接受。6.折中妥协。在变革阻力较为强大且持久的情况下，组织放弃较高的目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。这与完全不能实现变革目标相比，不失为一种较好的选择。7.强制推行。在一定情况下，也可使用行政决定、行政命令、行政法规等强制性行政手段，强行推动变革的进行，强力克服阻力。8.妥善安置利益受损者。谨慎和妥善安置那些因变革而被触动切身利益者，减少来自于利益方面的阻力，是保证变革顺利进行的人性化举措。第三节中国行政组织改革20世纪80年代以来，中国政府行政组织所处的政治、经济、社会乃至国际环境均发生了深刻变化，这种变化无疑对行政组织产生着重大影响，它在客观上要求政府行政组织实行变革，以适应环境的变化和发展。一、中国政府行政组织改革的社会背景中国政府行政组织的改革是适应中国整个社会的深刻发展变化而展开的。这种社会的发展变化主要体现在以下几个方面：1.市场经济体制的确立和发展中国在90年代初确立了由计划经济体制向市场经济体制转变的目标，这种经济体制的变化客观上要求行政组织改变过去直接管理企业、直接承担大量的微观经济管理职能的做法，而要集中力量承担起与市场经济发展相适应的诸多新职能，特别是提供公共服务与公共产品的职能，以满足社会的需求。市场经济体制下，随着政府职能的转变，社会生活中留给并需要国家行政组织进行管理的事务大大简化了，因此，行政组织机构也必须做出相应的调整。 2.加入WTO的影响中国加入WTO是适应经济全球化和满足自身经济发展需要的结果。WTO对行政组织而言是一种体制性挑战，是要用WTO的法律框架体系来约束成员方政府的行政职能和行政程序。但中国行政组织的管理职能、运行机制、机构设置、人员配置、法律制度等与WTO规则相距甚远。中国行政组织必然要在WTO规则的框架下对自身运作体制做出调整和变革，这对进一步解决诸如转变政府职能、理顺政企关系、加强宏观调控、提高政府决策和行为透明度、优化机构设置等问题，将产生积极意义。3.非政府公共组织力量的壮大国家与社会的关系，是衡量一个社会发育程度和社会自我管理能力的重要指标。改革开放前后，中国国家与社会的关系发生了历史性变化。改革开放前，中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会，所有社会组织都由国家控制和管理。而在改革开放以后，随着市场经济体制的基本形成，非政府公共组织不断地发展壮大，涉及的领域范围也大大拓展。它们在促进市场经济发展、推动政府职能转变方面显示了强大作用，从而使国家与社会的关系由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，由“无限全能政府”向“有限效能政府”转变。4.信息化社会的发展信息化社会的发展与行政组织的发展是必然相联的。行政组织是全社会中最大的信息拥有者和处理者、最大的信息技术用户，信息技术的不断提高和信息化社会的逐渐形成将极大地提高行政组织活动的绩效。中国信息化社会的发展，推动了行政组织信息化的建设和发展，为行政组织管理的科学化和现代化提供了强有力的环境、技术支持；并将推动行政组织职能的转变、行政组织效率的提高、行政组织决策科学化和民主化水平的提升；为行政组织的服务公开化提供保障，大力推动中国行政组织的发展，从而能够建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的行政组织。5.西方行政组织绩效化改革运动的影响20世纪80年代初以来，以美国、英国、澳大利亚、新西兰、荷兰等为代表的西方国家掀起了组织绩效化改革运动，在组织理论和改革实践方面都取得了较大突破。西方行政组织绩效化改革运动对中国行政组织改革无疑产生了一定影响。中国行政组织绩效化改革是行政组织对其自身管理以及行政活动行为的绩效的审核、认知、测量和总结，从而提高其管理绩效的活动；也是社会民众表达利益和参与政府管理的重要途径和方法。行政组织绩效改革体现了行政组织管理寻求服务公众与满意公众、公共责任与公众至上、社会公平与民主、公共效率与公共效益的管理理念，从而有利于维护社会基本秩序、提高服务质量、改善公共责任机制和增强政府权威，建立一个优质高效的现代政府，推动中国现代行政组织的发展。总之，在社会生活不断发展变迁的过程中，传统的行政组织管理体制与管理方式等已不再适应发展的需要，现代行政组织的变革与发展成为大势所趋。二、中国行政组织改革历程十一届三中全会以来，为适应经济体制改革和社会发展的需要，中国行政组织先后进行了多次机构改革。改革经历了由浅层次到深层次，由单纯机构改革到综合配套改革，由精简机构、理顺关系到体制改革、制度创新的过程。1.1982年的行政组织机构改革这次机构改革是适应中国经济体制改革和对外开放的需要而进行的。改革历时3年之久，是建国以来规模较大的一次建设和完善行政体制的努力。改革的主要内容是撤并机构、裁减人员、解决干部副职过多和干部老化的问题。这次改革在调整领导班子、实现干部的新老交替、废除领导干部职务终身制方面取得突出成效。但是，由于这次改革是在经济、政治体制改革刚刚起步的情况下进行的，改革没有触及高度集中的计划经济管理体制和政府职能问题。所以，改革未能取得稳定、长久的成效。改革后不久，政府机构就出现了新的膨胀，相当一些专业部门成为公司后，仍然行使行政管理职权，未能真正理顺政府与企业的关系。2.1988年的行政组织机构改革本次机构改革是在经济体制改革逐步深入，扩大企业自主权的呼声日渐高涨，政治体制改革已提上议事日程的情况下进行的。改革首次提出了转变政府职能的要求，并以经济管理部门为改革重点，通过理顺政企关系、政府各部门间的关系以及中央与地方的关系，逐步建立起一个功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。改革加强了决策、咨询、调节、监督和信息等部门，弱化了专业经济管理部门，国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展：如撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。撤消国家物资局，组建物资部。 撤消城乡建设环境保护部，组建建设部。撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤消水利电力部，组建水利部。撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。这次机构改革仅仅是实现机构改革总体目标的一个步骤，仍有许多任务没有完成。如行政职能转变没有到位，关系并未理顺，地方行政组织的改革还没有全面展开，并且很快出现了机构增加的反弹趋势。3.1993年的行政组织机构改革这次改革是在确立了建立社会主义市场经济体制目标的背景下进行的。改革的指导思想是着重搞好政府职能转变，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济的需要。改革的重点是转变政府职能，转变政府职能的根本途径是政企分开。综合部门加强了宏观调控职能；专业经济部门从部门管理转为行业管理，打破条块分割和所有制界限，加强了行业协调职能。改革的成果：一是首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。二是实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。三是全面推行公务员制度也是这轮机构改革的重要成果。但是，改革的成效仍然是有限的。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。此外，相当一些行政机关人员转入事业单位后，仍然依靠国家财政的人数不仅没有减少，反而增加了。造成这些状况的主要原因在于：建立市场经济体制的目标刚刚确立，很难立即使行政组织机构改革与之有机地结合起来。4.1998年的行政组织机构改革鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革按照以下几项原则开展：（1）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到客观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业；（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织；（3）按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交给同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；（4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。按照上述改革目标和原则，国务院将其组成部门划分为四大类：宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门及国家政务部门，并明确了各个部门的职责。具体来说，这些部门在改革后分别承担以下一些职能：（1）宏观调控部门。主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。（2）专业经济管理部门。主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。（3）教育科技文化、社会保障和资源管理部门。将国家科学技术委员会更名为科学技术部；国家教育委员会更名为教育部；在劳动部基础上组建劳动和社会保障部；由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。相应地，对这些部门的职能和内部管理体制进行了调整。（4）国家政务部门。对国务院组成部门、国务院直属机构和办事机构进行了重组和改革，调整了部门结构，理顺了相互之间的关系。这次机构改革是新中国建立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。与以往的几次机构改革相比，它具有突出的特点：一是在社会主义市场经济已经建立并不断完善的背景下开展，市场经济的实践为政府职能转变提供了经验也创造了一个良好的制度背景；二是首次明确提出加强政府的社会管理和公共服务职能；三是实行了国家局的制度，弱化专业经济部门直接管理经济、社会的职能，强化行业管理，并把一些职能转给社会中介组织去担当；四是通过“三定”的制度方式切实转变政府职能、调整政府规模、裁剪政府机关工作人员、协调政府内部关系，为高效行政体系的建构和进一步深化政治体制改革创造了良好的条件。这次改革力度较大，措施有力，成就显著。当然，这次机构改革仍带有过渡性质，改革中的许多难点问题如精简人员的妥善分流等也不可能一次从根本上解决。 5.2003年的行政组织机构改革2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。本次改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的目的在于解决行政组织管理体制中的一些矛盾突出的问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。改革的重点是：一是深化国有资产管理体制改革，设立了国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）；二是完善宏观调控体系，将国家计划发展委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委）；三是健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会）；四是推进流通管理体制改革，组建商务部，不再保留国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部；五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，作为国务院直属机构、将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构等。不难看出，本次改革是在1998年机构改革基础上，进一步转变政府职能，加强政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，以向符合社会主义市场经济体制要求的行政管理体制靠近。也应看到，新机构的设立并不意味着可以解决政府管理中的所有问题，政府机构有效发挥功能还需要有人事制度、管理方式等方面的一系列配套改革。6.2008年的行政组织机构改革这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。国务院机构改革方案主要内容包括：（1）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。（2）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。（3）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。（4）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。（5）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。（6）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。（7）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。（8）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置２７个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共１５个，正部级机构减少４个。这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。这次行政机构改革刚刚展开，机构改革的成效还有待于时间和实践的检验。三、中国行政组织改革的经验中国改革开放后的行政机构改革历经六次，总体而言，这些改革在转变政府职能、理顺政府关系、控制政府规模、规范政府协调运转等方面取得了一些成效。但改革中也暴露出一些问题，如改革中出现的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象。同时，行政管理体制中的一些深层次问题依然没有解决。通过这六次机构改革，总结行政机构改革的经验，将对未来的政府机构改革有所助益。1.政府机构改革必须抓住政府职能转变这个关键。政府职能是政府机构设置的依据，有什么样的职能就需设置什么样的 机构。如果没有政府职能转变，政府机构改革就不可能获得成功。我国虽然早在1988年、1993年的政府机构改革中都提出了政府职能转变的改革目标，但是由于对改革的认识的局限性，并没有取得预期成果。直到1998年、2003年政府机构改革中政府职能转变才取得切实成效。但是要看到，目前政府职能转变问题并没有根本解决。政府职能转变是一个十分复杂的社会系统工程，它不同于精兵简政只涉及政府内部的改革问题，而是要解决政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，并在调整上述关系中，推进行政体制改革。这将是一个伴随着社会主义市场经济的建立和完善的漫长的艰难历程。2.政府机构改革的难点是理顺权力关系。理顺关系的实质是国家公共权力资源的科学合理配置，是依法行政和运转协调高效的组织保障。其关系主要有:纵向的中央与地方政府以及地方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中的突出存在的机构职能重叠、职责交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下的问题，重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系和机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作联系的方式和程序。尽管我们在理顺关系方面，每一届政府都花费了不少精力，在机构改革的“三定方案”中明确了各自的职责权限，并力图做到责、权、利相一致。但从总体效果来看，对这个问题并没有找到根本性的出路，老的关系没理顺，新的关系仍不协调，可谓“剪不断理还乱”。3.巩固行政机构改革成果须强化监督制约机制。以往改革主要依靠行政手段理顺关系，这种软约束实践证明是行不通的，必须充分认识到权限划分与利益分配的必然联系。理顺权力关系，其实质就是权力和利益的再调整，这项工作仅靠行政手段是远远不够的，必须通过法治手段加以解决。因此，制定机构编制法，加强机构改革的法制化建设，就成为推进机构改革的基本前提。同时，还应加大对政府预算的监督力度和监督质量，从政府预算上对政府机构改革加以控制。预算监督是代议机关的主要职权，它实质是人民通过其代表机关从财政资金上监督和制约政府的一种活动。虽然我国宪法和法律对人大的预算监督已经有了一些原则性规定，并且在1998年底专门设立了全国人大常委会预算工作委员会，但对于预算监督的内容、范围、程序和方法的规定仍然过于笼统，可操作性仍待加强。4.政府机构改革须有配套改革的支持。行政机构改革作为整个社会改革的一部分，我们不能就机构改革看机构改革。它是中国体制转轨和社会转型的双重变迁过程中的一个有机组成部分，是整个社会改革链条中的一个环节。它的顺利推进有赖于行政领导体制改革、行政人事制度改革、企业制度改革、社会保障制度改革、人民代表大会制度的完善和党政关系的调整等多个层面。社会是一个有机整体，政府机构是这一有机整体的重要中枢，改革政府机构必然要牵一发而动全身。随着行政机构改革的深入，其复杂性的一面也将日益凸显。5.行政机构改革的顺利进行必须打破“官本位”思想和部门利益的阻滞。回顾政府机构改革的历程，阻碍政府机构改革的内部因素最主要的有两个:一个是官本位，一个是各部门和单位对小团体利益的追求。而这两个方面都与政府权力及由权力而来的利益密切相关。由于政府机构改革的目标会在极大程度上损害有些部门和有些官员手中的权力，对他们产生直接的威胁。于是，一些人便采取各种办法来应付改革和保护自己的权力。这是政府机构改革不能顺利实现的重要原因。因此，进行政府机构改革就不能不考虑到这些制约因素，不能不考虑这些制约因素所造成的力量对比。不计算力量对比，是无法制定出任何正确、有效的策略的。6.行政机构改革重在推动政府创新。所谓政府创新就是探索行政体制和机构改革的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新，体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。历次改革都不同程度地推进了政府创新，对建立新型的公共行政体制发挥了重要的作用。本章小结行政组织有广义与狭义之分。狭义行政组织专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分，行政组织具有政治性、法制性、权威性、服务性、管理性和公共性等特点。行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，行政组织各构成要素之间的排列组合方式及其相互关系的模式就构成了行政组织的结构。行政组织从不同的角度和标准来划分，可以分成不同的类型。行政组织原则是行政机构设置、调整、废止、建设和管理的理论依据，是行政机构改革的理论指南。行政组织与行政环境之间不断发生着各种交换，因而，行政组织的变革也就成为行政组织适应环境、保持生命力的必然选择。行政组织变革过程中始终贯穿着变革动力和变革阻力两个因素的交互作用，必须增强动力、减少阻力，以求变革的顺利进行。在改革开放的特定背景下，中国政府在20世纪80年代以来进行了六次较大规模的行政机构改革，取得了一定成效，也存在一些问题，改革经验值得汲取。 案例分析35岁的汪先生一直在活动，希望能够从现在的乡镇调离，到上级机关工作。因为他知道，全国范围内新一轮的乡镇机构和人员精简工作即将展开。但在过去的一个月间，这位安徽省宣城市某镇财政所的干部彻底放弃了这一想法。2007年3月6日，国务院颁布了将在该年5月1日起实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，首度将这一工作纳入法制化轨道。随即，中编办和监察部联合颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，强调对违反机构编制纪律的行为，将坚决予以查处。混编不再档案里为事业单位编制，日常工作是行政的活儿，是汪先生十余年来的工作状态；同时，他宁肯拿行政单位相对偏低的工资，就是为了有朝一日能够转变身份。农业税时代，收税是他最主要的工作。2005年以来，农业税在安徽全境成为历史，他被下派到村里去做书记，危机感也与日俱增。他清楚地知道，只有两条路，才有可能避免自己被精简的命运。第一条路当然是转变身份，但早在2000年12月26日国务院的一纸文件就已在政策层面上杜绝了这种可能。在这份《关于市、县、乡人员编制精简的意见》中有明确规定：今后行政机关不得再使用事业编制。第二条路是争取上调到上级单位工作。由于汪是财政所干部，他的目标是进入宣州区财政局下属的事业单位。但是现在他已经无能为力，因为中央政府连续出台了前述两个行政法规。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第15条规定：地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。如果有上述情况发生，《机构编制监督检查工作暂行规定》给出了5种处罚方法，最后两条很严厉：建议财政部门对超编人员不予核拨经费；建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分。面对高压，汪先生不得不转向此前没有更多考虑的第三条路：考试。他说，考试将在他们这些混编、超编人员当中展开，会计和国有资产管理是考试的主要内容，成绩最差的人将被“末位淘汰”。留下来的人，也将从此严守事业单位岗位，不再参与行政机关事务。编制法制化汪先生的遭遇，在全国范围内都存在。在汪所供职的水东镇，混编人员只有5名，自收自支人员只有3人；“而在全国其他一些省份，一些乡镇编制50人，吃财政饭的却在100人以上”。编制改革进行之初，国务院曾在1997年颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》，首度对中央政府的行政编制进行了法制层面上的细致规范；而对地方的管理，则刚性程度偏弱，例如前述那份《关于市、县、乡人员编制精简的意见》。由于地方的具体事务繁多，很多地方政府并没有真正执行这份意见。相反，因为财政分灶吃饭，地方政府还拥有在行政机关混杂事业单位编制和自定编制两项自主权力，这个口子使得乡镇一级机构越发臃肿。这种局面，一直持续到2006年。在这一年，农业税的取消和《公务员法》的实施，终于让地方编制改革水到渠成。《公务员法》第2条规定:本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。该法实施一年多来遇到的主要问题恰恰正是混编现象比较严重。这就迫切要求编制管理规范化、科学化。”在《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《机构编制监督检查工作暂行规定》出台之后，加之10年前出台的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，上至中央、下至地方、再辅以监督的编制管理框架已经搭建完成，初步形成了编制管理法制化的格局。为机构改革铺路　　1998年国务院机构改革之后，中央机构的公务员减少为3万余人；而全国范围内的公务员总数多达700万，占了绝大多数。如果不对地方公务员的编制加以规范，精简机构的总体结果仍然难以突破“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。基层工作人员都已经注意到，中央“十一五规划”中已经定下了乡镇机构编制只减不增的目标；而更多的基层公务员尚没有看到，“此番中央的举动，并非以往那种头痛医头、脚痛医脚的机构改革模式”，“而是在酝酿一个总体改革方案”。“乡镇机构只减不增，但一些关系到国计民生的部门还是要根据实际需要来进行配置。”一位学者说。他同时呼吁加强垂直管理的部门，“垂直之后，根据权责对称原则，这一领域的所有责任将全部由该部门承担，而不是中央部委与地方政府共同承担”。 1998年国务院机构改革广受好评。但是，回头来看，那次改革仍是一种“应对式改革”，“围绕经济工作这个中心进行的改革”。2001年中国加入WTO之后，尤其是新一届政府执政以来，各项改革的矛头和重点都已转向了政府自身的变革，行政体制改革成为拉动其他改革的龙头。在机构设置上，“应对式改革”也已进化为“战略性改革”。(资料来源：中国新闻周刊)案例思考题结合案例分析中国政府机构改革中存在的主要问题是什么？延伸阅读深圳“大部制”改革取得实质性进展从７月３０日深圳市公布政府机构改革方案，到９月８日精简后的３１个工作部门正式挂牌，再到１０月各个部门工作人员基本就位，不到３个月时间，深圳建市以来最大规模、最大力度的政府机构改革取得了实质性进展。此次深圳行政机构改革，力度之强、范围之广、进度之快，前所未有。原先４６个政府工作部门减为３１个、“瘦身”近１／３，８０％的工作部门纳入整合范围，涉及的６００多项行政审批事务减少近２００项。以科技工贸和信息化委员会为例，这一新机构就是在撤并贸易工业局、科技和信息局、高新技术产业园区领导小组办公室、高新技术产业带领导小组办公室、保税区管理局、信息化领导小组办公室多家机构基础上重新整合组建而成，原先５５个处级单位，整合后变成２９个，公务员从原先４００多人减少近百人，变化最大的是正处级岗位，从４２个减少到２９个。实行“大部制”后，大大减少了原先各个部门职能交叉、政出多门现象。据了解，深圳企业多为高新技术企业，在很多项目审批上，既牵扯到贸易工业局，又与科技和信息局有关，以前部门间容易扯皮推诿，整合后变成一个部门，大大简化了审批程序，提高了政府效率。不只是部门间的整合，一些内部事项的处理也在这次改革中加深了整合。从科技工贸和信息化委员会来看，因为新部门现有１５个处有对外审批许可业务，为方便企业办事，委员会新设立“业务受理处”，对全委所有对外行政许可业务集中受理，对企业而言，就变成了“一站式”的窗口，办事不需要往每个处室跑，大大方便了企业。深圳此轮机构改革核心就是对行政权进行“三分”改革，分别设置委、局、办三种机构。其中“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门；“局”是主要承担执行和监管职能的机构；“办”是主要协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构。“委”“局”之间最终将形成“行政合同制”，以此来考察绩效，实现行政权力间的相互制约。深圳此次共成立了７个像科技工贸和信息化委员会这样“大部制”的委员会。其中，发展和改革委员会，划入价格综合管理、国民经济统计分析等职能；规划与国土资源委员会由规划局和国土资源和房产管理局合并而成。此外还设立了财政委员会、交通运输委员会、卫生和人口计划生育委员会、人居环境委员会。深圳的率先突破，为其他地方的改革提供了参考“样本”。仅在珠三角，今年以来，继深圳之后，珠三角的佛山顺德区、广州市、珠海也都相继启动了“大部制”改革。对深圳而言，此次“大部制”改革是深圳经济特区成立以来的第７次行政管理体制改革，也是“行政权三分”的“深圳模式”继２００３年之后再次上路。不过，此次改革的效果有多大，现在还很难判断，可能还要等２到３年后才能看出。“但通过近一段的实践，能深切感受到，这新一轮政府机构改革绝不是简单的精兵简政，而是通过优化组织结构，整合资源，厘清政府、市场、社会三者的关系，力争从根本上转变政府职能，建设服务型政府。”（资料来源：新华网2009-11-08）第五章行政领导通过本章的学习掌握行政领导的涵义、特点、产生方式等基本理论；明确作为一名出色的领导者所应具备的素质和能力以及恰当的领导方式；理解行政领导的群体结构。本章学习的重点是理解行政领导的性质、职能、领导方式、方法，以及行政领导的产生等基本理论。本章学习的难点在于理论联系实际，明确在特定情境下如何成为优秀的领导者。 第一节行政领导概述一、行政领导的涵义（一）领导的涵义1.领导的涵义在社会生活中，人们对“领导”一词有各种各样的不同理解。有时指领导者的角色，有时指领导的职位，有时指领导的行为等等。关于什么是领导？学者们见仁见智。如美国学者余克(GaryA．Yuki)在其《领导学》一书中就列举了关于领导涵义的七种观点：①领导是个人引导群体活动以达共同目标的行为。②领导是施于某一情境的人际影响力，通过沟通过程来达成特定目标。③领导是创造和维持期望的与互动的结构。④领导是人与人的互动，其中一人以某种方式提供某种情报，使另一人深信他若照做时，成果会更好。⑤领导是一种特殊的权力关系，特征为一群人觉得另一群人有权规定他们的行为。⑥领导是某甲的行动改变某乙的行为的影响历程，而某乙认为这种影响是合法的，其改变的行为符合个人的目标。⑦领导是超过例行组织指引的机械式服从的影响力。这些界定并不存在本质上的分歧，只是从不同的角度揭示了领导的某一个侧面。综合不同界定可以看出，领导是由领导者、被领导者、组织目标和社会环境等诸要素相互作用、相互结合的产物，是社会组织中的领导者在特定的社会环境下，率领和引导被领导者共同实现组织目标的活动。2.领导与管理的区别虽然人们通常认为管理工作与领导工作基本相同，但是二者是有区别的。这种区别主要体现在:第一，二者的层次和范围是不同的。管理工作要比领导工作宽泛得多，管理工作包括拟订计划、选择方案、建立机构、配备人员、执行决策、实施控制等一系列职能。领导工作是管理工作的重要职能，领导活动本身就脱胎于管理活动，是一种更高层次的管理活动。领导是主管人员在这一系列的管理活动中调动人的因素，合理配置各种资源以达到预期目的的行为。第二，领导与管理的最大区别在于，管理是一种程序化的控制工作；而领导是一种变革力量。管理是为组织活动选择方法、建立秩序、维持运转的行为；而领导体现的是管理过程的战略性，它是一种确定方向、开拓局面的行为。3.领导者与管理者的区别人们通常习惯于把领导者和管理者作为同一个概念。实际上，管理者和领导者并不是同义语，它们具有一定的差异性。首先，是层次上的差异性。管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行指挥和协调，其影响力来自于他们占据的职位所赋予的正式权力。而领导者既可以是任命的，拥有职位职权；也可以从一个群体中产生出来，不运用正式的权力，而是运用个人的领导魅力影响他人。其次，二者的差异还在于管理者是组织目标的忠实执行者，而领导者是组织目标的制定者。管理者的工作包括谨慎地拟订计划，建立组织机构以帮助人们实现计划，并给组织机构配备最适合的人员。而领导者的主要职责在于影响人们为组织和集体的目标做出贡献。哈罗德•孔茨把领导定义为影响力，即影响人们心甘情愿和满怀热情地为实现集体目标而努力的艺术和过程。所以，领导者的行动即在于帮助一个群体尽其所能实现目标。当然领导者并不是站在群体的后面推动和激励，而是要置身于群体之间，促使群体前进，鼓舞群众为实现组织目标而努力。就如同一个乐队的指挥，他的任务就是要通过乐师共同一致的努力演奏，把握正确节奏，奏出和谐之音。当然，在一个组织结构之中，无法很确切地区分哪一层次是领导者，哪一层次是管理者。因为一个有效的管理者也必然要掌握一定的领导方法，具备一定的领导者素质；而一个成功的领导者也不可能不参与直接的管理过程，而只是空谈对组织成员的引导和影响。因此，领导者与管理者的区分是相对的，在实际的领导活动和管理活动中，它们是相互包容、相互渗透的。在理想条件下，所有的管理者都应当是领导者，即应该是拥有职权并能够影响他人的人。然而事实上，有一些管理者缺乏影响他人的能力，得不到被领导者的追随和认同，所以虽然拥有职位、职权，却不能影响、引导和率领组织成员实现组织目标。在这里我们讨论的领导者是指那些拥有职位、职权并能够影响他人的人。4.领导理论近、现代以来，随着人们对领导研究的加深和视角的拓宽，出现了各种类型的领导理论。（1）领导特质理论领导特质理论又称为领导性格理论、素质理论、品质理论。这种理论着重研究领导者的品质和特质。按其对领导特质来 源的不同解释，可分为传统的领导特质理论和现代的领导特质理论。●传统特质理论。传统特质理论认为领导者的特质来源于生理遗传，是先天俱有的，且领导者只有具备这些特质才能成为有效的领导者。●现代特质理论。现代特质理论认为领导者的特质和品质并非全是与生俱来的，而可以在领导实践中形成，也可以通过训练和培养的方式予以造就。主张现代特质理论的学者提出了不少富有见地的观点。其中，最有名的要数较近期的领袖魅力理论，类似的有变革型领导、愿景型领导等等，形成了后来领导风格理论的研究。●学者们提出的领导特质。亨利（W.Henry）1949年在调查研究的基础上指出，成功的领导者应具备十二种品质：①成就需要强烈，他把工作成就看成是最大的乐趣；②干劲大，工作积极努力，希望承担富有挑战性的工作；③用积极的态度对待上级，尊重上级，与上级关系较好；④组织能力强，有较强的预测能力；⑤决断力强；⑥自信心强；⑦思想敏捷，富于进取心；⑧竭力避免失败，不断地接受新的任务，树立新的奋斗目标，驱使自己前进；⑨讲求实际，重视现在；⑩眼睛向上，对上级亲近而对下级较疏远；⑾对父母没有情感上的牵扯；⑿效力于组织，忠于职守。吉伯（C.A.Gibb）于1954年指出，天才的领导者具有七项特质：①智力过人；②英俊潇洒；③能言善辩；④心理健康；⑤外向而敏感；⑥有较强的自信心；⑦有支配他人的倾向。美国管理学家吉赛利（EdwinE.Ghiselli）在其《管理才能探索》一书中，研究了八种个性特征和五种激励特征。个性特征是：①才智：语言与文辞方面的才能；②首创精神：开拓新方向、创新的愿望；③督察能力：指导别人的能力；④自信心：自我评价较高；⑤适应性：为下属所亲近；⑥决断能力；⑦性别（男性或女性）；⑧成熟程度。激励特征：①对工作稳定的需求；②对金钱奖励的需求；③对指挥别人的权力需求；④对自我实现的需求；⑤对事业成就的需求。●对领导特质理论的评价。上述领导特质理论，无论是传统特质理论还是现代特质理论，都强调了领导者应具有较多的适应于领导工作的人格特质。但领导特质理论还存在着一些缺陷。①领导特质理论忽视了领导环境，如领导下属，而下属对领导的成效往往产生重要的影响。②没有具体指出不同的品质和特性在领导工作中的相对重要性。③不同的理论依靠的证据不一致。④随着研究的展开和深入，被当作领导者的特质的条目越来越多，而且有不断增多之势，这导致理论上的争执和混乱。（2）领导行为理论领导行为理论是研究领导有效性的理论，是管理学理论研究的热点之一。影响领导有效性的因素以及如何提高领导的有效性是领导理论研究的核心。领导行为理论集中研究领导的工作作风和行为对领导有效性的影响，主要研究成果包括：三种领导方式理论、领导四分图理论、管理方格理论等等。这些理论主要是从对人的关心和对生产的关心两个维度，以及上级的控制和下属参与的角度对领导行为进行分类。这些理论在确定领导行为类型与群体工作绩效之间的一致性关系上取得了有限的成功，主要的原因是缺乏对影响成功与失败的情境因素的考虑。领导行为与领导的有效性之间的关系显然还依赖于任务结构、领导成员关系、领导权威、下属的主导性需求等情境因素。（3）领导权变理论领导权变理论(contingencytheoriesofleadership)，也称情景领导理论。“权变”一词有“随具体情境而变”或“依具体情况而定的意思”。领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果。领导是一个动态的过程，领导的艺术与风格没有惟一正确的答案。领导过程其实是领导者个人的素质与风格、被领导者的素质与风格同领导环境与体制之间的函数，领导工作的绩效决定于上述三个方面的共同作用。为此，领导者要因人、因事、因地、因时去选择合适的领导方法与领导艺术。领导权变理论与特质论、行为论的比较优势：首先，权变理论统合了领导现象的复杂性。领导是一个极为复杂的社会现象。一种领导现象的出现，不仅是领导者本人的行为结果，而且还有赖于周围的领导环境。领导者特质研究和领导者行为研究皆以领导者为出发点，而以领导者个人之内在素质或行为来探究领导现象，程度不同地忽略了与领导现象相关的领导环境的重要作用，忽略了被领导者在领导过程中的作用。领导是一种动态的群体过程或社会关系，领导者与被领导者的交互影响是领导过程之本质。在领导过程中，领导者是发生影响作用的主体，被领导者是被影响的客体。没有被影响的客体，发生影响作用的主体也就失去了存在的依据，若忽略对被领导者的研究，便难于了解领导现象之全貌，因而有偏颇之嫌。权变领导理论研究把领导者个人特质、行为者行为及领导环境相互联系起来，从而创造了一套比较完善的领导理论体系。其次，权变理论的另一个重要贡献是它为人们提供了一套有效的领导方法。领导者特质研究重点在于分析领导者应具备的各种特质，以此作为选拔领导者的依据，而没有涉猎领导方法之领域。领导者行为研究虽已涉足领导方法领域，但其研究旨趣是企图从众多的成功领导者的行为中概括出一套理论的、固定不变的和放之四海皆适用的领导方式。而权变领导理论则以领导者个人特质、领导者行为及领导环境交互影响来解释领导现象，否认有任何固定不变、普遍适用的领导方式的存在，认为任何领导方式在与环境作适当搭配下，均可能成为最有效能的领导方式，因此它没有提出有关最 佳领导方式之主张，而代之以领导方式与情境搭配之模式。第三，权变领导理论更切合实际领导工作的需要。由于领导本身是一种极为复杂的社会现象，加之研究者的观点和研究方法的不同，不论是领导者特质研究还是领导者行为之研究，所得研究结果矛盾丛生，使实际领导者无所适从。由于权变领导理论以统合之方式和权变之观点解释了领导现象的复杂性，吸收了前人的有益研究成果，从而为人们提供了研究领导现象的新途径和提高领导效能的新方法，这就在很大程度上拉近了领导理论与领导实际的距离，满足了领导者对领导理论的需要。（二）行政领导的涵义所谓行政领导，就是指行政领导主体在特定环境下运用决策、组织、协调、控制和监督等职能手段及相应的领导方式和方法，通过依法行使其所享有的行政权力，统领和引导被领导者共同努力实现行政目标的行为过程。行政领导的基本要素包括：行政领导环境、主体、客体、职能手段、领导方法以及行政领导目标等。1.行政领导环境。任何行政领导都是在具体的社会环境中展开的。既包括行政组织内部环境也包括组织外部环境。在国际、国内、政治、经济、文化社会等多重环境因素的影响下，行政领导主体在适应和改造环境的同时不断的实践和创新着现代行政领导的理论与实践经验。而这也正是验证行政领导理论科学性和实践其艺术性的具体过程。2.行政领导主体。行政领导主体是指在在行政管理过程中依法行使行政权力，通过运用各种职能手段及领导方法最终实现行政目标的个体或群体。行政领导在整个行政领导活动过程中起着核心作用。行政领导主体作用发挥是否合理、充分直接影响着行政领导活动的最终成效。3.行政领导客体。行政领导客体是指行政领导主体行使权力的受动对象，同时也是具体执行领导主体领导意图的具体操作者和执行者。但是领导主客体间并不是对立和分裂的。只有充分实现行政领导主客体间的互动与合作才能充分、高效的完成行政目标。4.行政领导职能手段及方式、方法。行政领导职能手段包括决策、组织、协调、控制和监督等。在行政管理系统中，各种职能手段既是领导主体实现行政目标的必要路径，同时也是发挥领导主体各种领导方法的具体环节。领导主体在不同的职能阶段运用不同领导方法最大限度的发挥组织积极性、高效完成组织目标的同时也使得自身的领导水平不断提升。而行政领导的艺术性也正是在这一过程中迸发和实现的。5.行政领导目标。行政领导目标指引着行政组织的发展方向，是领导主客体团结一致、相互合作的最终价值基础。行政领导的一切活动都围绕着行政领导目标而展开，并最终以实现目标的速度和程度来评价领导活动的绩效。由此可以看出，行政领导的五个基本要素，行政领导环境、行政领导主体、行政领导客体、行政领导职能手段及方式、方法与行政领导目标相互衔接、相互作用共同构成了行政领导活动的基本架构。正是在这些基本要素发挥各自作用的过程中，我们不断的发现规律、总结经验并最终形成和发展了行政领导学理论的基本体系。二、行政领导的基本属性和特点行政领导作为一种特殊领域的领导活动，在具有一般性领导活动的基本属性的同时也拥有着区别于其他领域领导活动的特点。（一）行政领导活动的基本属性对于领导活动基本属性考察将有助于我们加深对行政领导行为的认识和了解。领导的性质指由领导的功能和特点所决定的根本属性。同一般性管理活动一样领导活动同样具备着二重性，即“自然属性”与“社会属性”。领导的自然属性是由于人类共同劳动的需要而产生的，任何一个社会形态都需要监督和指挥职能，这种职能不带有任何阶级色彩，可通用于一切社会。也正是在这种意义上领导的自然属性也成为其一般属性的重要方面。而领导的社会属性，即领导的阶级性，是指领导活动总是和一定的社会形态相联系，在阶级社会里，领导活动带有阶级烙印。领导行为总是体现着当时掌握主要生产资料和领导权力的阶级或集团的利益，并为本阶级服务。行政领导活动同样具备着以上两种一般性领导活动的均具有的基本属性。（二）行政领导活动的基本特点行政领导活动同时又具备着区别于人类其它领域领导活动的显著特点。1.行政领导的宏观性。正如前面所总结的，行政领导活动是行政领导主体通过各种职能手段，为实现在行政所涉及的各领域内提供公共服务、分配公共资源及高效的组织管理等目标所进行指挥与调控活动。因此行政领导活动所涉及的领域广泛、功能多样。也正因为这样行政领导活动同行政领域一般性管理活动的主要区别就在于，其所关注和解决的更多的是公共组织发展与资源调配等战略性问题，也使得行政领导活动本身具备了宏观性的特点。2、行政领导的强制性。行政领导是通过行使法律所赋予的权力对行政组织内部事务及社会公共事务进行领导的，因此这种依法行使的权力本身使得行政领导活动具备了强制性的特点。换句话说，法律的强制性决定了行政领导活动的强制性。对于行政领导客体而言，服从行政领导主体的领导与指挥是其必须承担的责任和义务。正因为如此行政领导具备了强制性的特点。 3.行政领导的政治性。行政领导活动的最终目的是实现国家统治阶级的意志，实现统治阶级的统治目标。行政领导主体完成行政领导目标的过程，实际上也就是其实现执行国家权力机关所赋予的使命和任务的过程。同时执政党的政治路线、执政理念与执政目标也要通过行政领导主体来具体落实和贯彻执行。4.行政领导的权威性。正如上面所讲，行政领导活动目标的实现是以法律所赋予的强制性为前提的。但是在这里我们应当认识到，行政领导行为真正取得实效更重要的是广大的行政领导客体对于领导主体的广泛认同与积极配合。法制所赋予行政领导主体的是其存在的合法性，而行政领导主体通过自身的努力真正实现领导客体对于其领导行为的信任与主动服从才使得领导主体自身获得了权威性。同时权威性本身也是行政领导主体高效实现领导目标的基本前提。建立在合法性和权威性基础之上的行政领导活动也才会真正实现科学性与艺术性的充分体现。5.行政领导的服务性。行政领导的本质就是“服务”。从行政领导权力来源角度看，其行使的权力是由代表统治阶级意志的国家权力机关通过法律的形式所赋予的，体现着统治阶级的利益。行政领导权力本身就是为实现统治阶级利益的实现而服务的。同时行政领导的主要作用就在于通过各种具体职能的发挥，更加高效的分配各类公共资源，提供各类公共服务和公共产品。行政领导所具有的特性使我们更加认清了其同其他领域和类型领导活动之间的主要区别。三、行政领导在行政管理中的作用行政领导在行政管理中具有重要的地位和作用，具体表现为：1．行政领导是行政管理协调、统一的保证行政管理本身是复杂的社会系统。为保证系统内行政活动的协调和统一，需要行政领导的统一意志和统一指挥。随着社会发展和科技进步，行政机构日益庞大，涉及领域越来越广，日常事务日益复杂，行政人员不断增加，统一意志和统一指挥的行政领导的必要性和重要性尤为突出。行政管理既有纵向层次的区别，又有横向领域的划分。形成统一的意志，实施统一指挥，是对所有行政管理的共同要求。2．行政领导是行政管理过程的战略核心一般而言，行政领导的过程是推动他人去做、借助他人智慧和力量来表现的，这符合管理的特征。因此，行政领导是有管理性质的社会活动，行政管理过程与行政领导过程是交叉的。就具体过程看，行政管理是通过各环节连接起来的链条，主要环节有建立行政组织、选才用人、收集信息、确立目标、制定计划、组织实施、检查监督、调节完善等。这实质上是不断制定和执行政策的过程。决策即“出主意”。“出主意”、“用干部”是行政领导的根本职责。正是这两种领导职责构成有效的行政管理活动，并贯穿于行政管理活动过程的始终。3．行政领导是行政管理成败的关键行政管理是由诸多因素构成的大系统，每个因素都对行政管理产生影响。由于行政领导有“统领”、“引导”的整体管理功能，尤其是行政决策规定了目标及达到目标的途径和措施，因而成为行政行为的指南和准则。行政效能由行政决策的效率决定。要保证行政决策的高效能，不仅要提高效率，更要保证行政决策的正确导向。否则，方向错了，效率愈高，损失愈大。正是这样的决定作用，规定了担负行政决策责任的行政领导，是整个行政管理活动成败的关键。因此，正确认识行政领导的职、权、责，建立和完善科学的行政领导制度，掌握并运用科学的行政领导方法、方式和艺术，优化行政领导者的素质结构，这些无不对行政管理效能产生决定性影响。第二节行政领导职能及其实现方式一、行政领导的基本职能行政领导职能是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本质的具体表现。尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现如下：1．制定规划。制定发展规划，确立行政目标是行政领导工作的基础。任何行政领导者都必须根据自己的职责范围，在深入调查研究的基础上，按照国家的法律、法规和政府的方针、政策以及上级领导机关的统一部署，主持制定本地区、本部门的发展规划和奋斗目标，只有有了切实可行的发展规划和明确清楚的行政目标，才能心中有数，实施正确有效的领导。2．科学决策。决策是行政领导工作的中心内容，也是别人无法代替的重要职责。行政领导者要善于在复杂多变的情况下，及时迅速地发现问题、分析形势、把握要害，对自己职权范围内的重大事情准确判断，大胆决策，并落实具体实施计划，引导行政管理活动朝着既定的目标前进。3．建立规范。行政管理活动如同任何实践活动一样，必须受一定的行为规范的约束。建立各种行为规范，特别是带有全局性的法规和规章、制度，是保证行政目标和决策方案实施的重要措施。各级行政领导者要根据客观形势的变化和 职责任务的要求，遵循法定程序，不断完善法律法规，充实管理制度，修订办事规程，使整个行政管理活动有法可依，有章可循。4．正确用人。正确用人是行政领导工作的重要内容之一。人是行政管理工作中最能动、最活跃的因素，行政管理工作的成败关键在于行政领导能否正确用人。行政领导者首先要有识才之眼，育才之方，举才之德，用才之能，容才之量，护才之胆，善于发现人才，培养人才，用好人才。与此同时，行政领导还要善于用好平凡的人，进行人力资源开发，使平凡的人在平凡的岗位上能够创造不平凡的业绩。为此，行政领导者要深入群众，了解部属，善于与普通人、平凡人交朋友，平等待人，以诚相见，尽可能把每一个人都安排在合适的工作岗位上，做到因能而用，适才适用。5．组织协调。在执行公共政策、实施决策方案活动的过程中，行政领导负有责无旁贷的组织协调职能。所谓组织协调就是从实现公共政策目标和决策方案的整体需要出发，科学合理地组织安排好人力、物力和财力，及时妥善地协调好各部门、各地区、各单位以及行政工作人员之间的关系和利益，成功有效地解决管理过程中出现的新情况和新问题，排除各种矛盾和障碍，使整个行政管理系统密切配合，协调运转，高效工作。6．监督控制。监督控制是保证决策计划及各项公共政策得以正确实施的重要手段，也是行政领导工作的组成部分。在公共政策出台和行政决策指令下达后，行政领导必须及时对下级组织和人员的贯彻实施情况进行检查监督，纠正偏差，严明奖惩，保证各项任务的顺利完成。二、行政领导方式行政领导方式是指行政领导主体在实现领导目标的具体实践过程中由其综合素质、性格特点以及行为习惯等因素所促成的惯常性的行为方式。以不同的标准来划分，行政领导方式有很多类型。（一）集权型、分权型与放任型的行政领导方式按领导权力的控制和运用方式可以分为集权式、分权式和放任式的领导方式。1.集权型领导方式。这种领导方式是以行政领导主体为决策核心，通过领导者高度集中的行使手中的权力，使领导客体排除在决策过程之外，处于被动接受的地位，进而完成和实现领导目标。这种领导方式通过组织内部信息单向流动，使领导意志和命令通过正式组织制度体系加以贯彻执行。这种领导方式下，领导客体完全处于被动接受的地位，无法充分激励和发挥其主动性和积极性。由于缺乏相互间的沟通和交流，尤其是情感上的交流和认同，往往使得领导主体大权独揽、独断专行的情况发生，而领导客体则被动服从，因此不适合在一些复杂的情势下使用。另一方面，集权型领导方式广泛应用于例行和重复性的简单工作过程中，并能发挥其迅捷、高效、责任明确等优点。2.分权型领导方式。这种领导方式是指在实现行政目标的过程中，领导主体充分吸纳领导客体参与到行政决策和执行的全过程当中来，通过激发下属的工作积极性和创造性，充分听取他们的意见、建议最终共同完成工作任务的领导模式。分权型领导模式强调决策的产生和执行必须充分发挥领导客体的参与作用，通过分权的方式实现决策的科学化、民主化，并能够充分监督决策从产生到贯彻执行的全过程。分权型领导模式一方面能够实现决策的科学化与民主化，提高执行过程的透明化；另一方面这种模式也会造成决策过程缓慢，因此不宜在处理危机事件的过程中使用。3.放任型领导方式。这种领导方式是指领导者在领导过程中将决策权下放给下属，通过自由放任的形式行使领导权力。这里我们应当注意，同上面分权型方式不同，放任型领导既没有完整的制度体制保障下放的决策权被合理行使，同时也没有对决策的贯彻执行加以监督。在这种方式下，领导主体只是进行例行的领导工作，对一些重大问题和矛盾进行协调。由于这种领导方式的上述特点，使得在这种领导方式下，领导效率低下、组织内部形成以部门和小团体利益为基础的权力组合，不利于组织的发展。（二）强制方式、说服方式、激励方式和示范方式按领导指挥模式，行政领导的基本方式包括强制方式、说服方式、激励方式和示范方式等。1.强制式领导方式。强制方式是指行政领导的领导行为是依靠强制性的命令、指令等方式要求领导客体必须无条件执行的一种领导方式。这种以惩罚和纪律作为保障的领导方式普遍存在于各类行政领导领域与活动过程中。在这种领导方式下行政领导的指示、命令等必须是以行政组织的正式授权为基本依据，领导者不能超出合法授权范围要求领导客体加以执行，否则就将成为滥用职权、以权谋私的工具。强制方式能够使领导意志得以彻底、迅速的贯彻和执行，提高领导活动的效率，但是只有在合理、合法的范围内运用这种领导方式才能最大限度的发挥其高效、集中、彻底等优势。2.说服式领导方式。说服式领导方式是指行政领导主体在实现领导目标和意图的过程中，采用说服、建议、劝说等方式使领导客体自愿服从其领导意志。说服式领导方式相对于强制式领导方式而言，更有利于领导主客体间的信息沟通和价值认同；能够更加容易地使领导客体全面、充分的理解领导主体的领导意图，并有利于激发领导客体的工作积极性，主动配合领导主体的工作。但同时我们也应当认识到，说服式领导方式是一种常规式的领导方式，在处理突发事件、进行危机管理时往往并不适用。3．激励式领导方式。激励式领导方式是指行政领导主体在领导活动进程中通过精神和物质等激励手段激发领导客体的工作积极性，最终高效完成领导工作目标的一种具体领导方式。精神激励包括通过给予做出突出贡献者相应的荣誉，通过 思想工作等方式凝聚领导客体的认同感，从思想精神方面激发他们的团队意识和主动创新意识。物质激励则是指在科学的绩效考评的基础上通过调整薪酬待遇和工作条件等方式调动组织成员的工作积极性。激励式领导方式普遍存在于各领域及阶段的行政领导活动中，是提高行政领导活动效率的基本路径。4.示范式领导方式。示范式领导方式是指领导主体以身作则，在实现组织发展目标的过程中以自身为榜样，树立典型和模范，使组织成员以其为榜样共同努力完成工作的方式。示范式领导方式强调领导主体要成为其他组织成员的楷模和榜样。一方面要求领导主体在工作作风、思想品质等方面能够博得其他成员的认同；另一方面要求领导主体能够在专业领域以及综合素质方面成为被普遍认同的“权威”。示范式领导方式的实现要求领导主体具备完善的综合素质和人格品质，成为专家型领导，因此对于领导主体的自身素质要求也是极高的。认识行政领导的不同方式有助于我们更加清晰和深入的理解行政领导权力行使的路径、方式以及实现高效运行的具体模式。当然由于现代社会发展的高速性和复杂性也使得行政领导环境的异常复杂，在不同的行政领导环境下我们应当运用不同的领导方式以达到实现组织发展目标的最终目的。三、行政领导方法行政领导方法是指为实现公共组织的领导目标所采用的各种工作方式、方法和手段等。正确的领导方法的选择是实现领导目标的基本前提，这就要求行政领导主体能够确立科学的思维方式和思想方法，能够以科学、客观的态度认知客观世界的基本规律，并自觉运用于领导实践的具体工作当中。马克思主义哲学方法论作为将理论认识方法和社会实践方法统一的、完整的科学方法论便成为帮助各级行政领导者实现科学认知行政领导活动一般规律、实践科学领导方法所必须掌握的基本理论知识。在毛泽东所撰写的《关于领导方法的若干问题》、《关于健全党委制》、《党委会的工作方法》等著作中就总结和概括了我党早期工作中所运用的基本领导方法，直至今天仍然对我们的工作具有极大的借鉴价值。行政领导方法从基本分类上看主要包括：调查研究的方法，群众路线方法，科学分析方法以及矛盾分析方法。1.实际调查研究的方法。深入实际进行调查研究的方法是最基本的一种行政领导方法。行政领导主体在进行决策之前首先应当在充分了解实际情况的基础上占有大量一手资料，并对其进行科学加工处理以深入了解客观事物的本质及发展的基本规律。作为行政基本方法之一的调查研究，要求领导者在处理领导者同领导环境、领导者同被领导者间矛盾关系的过程中始终坚持客观、实事求是态度和精神，避免以个人的主观臆断代替客观的调查分析，进而保证决策的科学性和可行性。2.群众路线的方法群众路线方法，是以毛泽东为代表的中国共产党人在领导中国革命和建设的长期实践中，把辩证唯物主义和历史唯物主义运用于领导工作中逐渐形成的一整套科学的领导方法和工作方法，是实行领导与群众相结合，从群众中来，到群众中去的方法。同时毛泽东等老一辈革命家在其革命历程中同样强调在实际工作中运用辩证唯物主义，倡导科学的领导方法和工作方法，反对脱离实际、脱离群众的主观主义和官僚主义的领导方法和工作方法。毛泽东曾指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”群众路线方法要求在行政领导的全过程中从群众中来，到群众中去，将一般号召与个别指导相结合，使领导与群众紧密结合。坚持贯彻群众路线方法是行政领导决策民主化、科学化，领导主客体间高度的一致性的重要保证。3.系统分析的方法系统是由若干要素按一定结构方式结合成的具有特定功能的统一整体。系统分析方法就是按照事物的系统性把对象放在系统形式中加以考察的方法。系统方法要求从事物的系统性出发，始终着眼于从总体与部分、部分与部分、整体与外部环境之间的相互联系、相互制约的关系中把握对象。作为一种运用系统思想和多学科知识的研究方法，系统分析方法是在定量计算的基础上，对影响客观事物的相关因素进行综合性的分析研究。系统分析方法可以帮助行政领导者从整体角度出发全面、系统地了解行政组织环境变化以及组织内部矛盾的本质特征，在遵循整体性、层次性、连续性等原则的基础上，从多角度发现和解决组织发展中存在的各类问题。4.矛盾分析的方法矛盾分析的方法是通过运用辩证唯物主义对立统一原则，观察、分析社会现象，以达到认识社会现象发展变化的内在联系与机制的方法，是对社会现象作定性研究的基本方法。在实际运用矛盾分析方法的过程中要求首先要具体问题具体分析，针对不同问题和矛盾的性质，从实际出发客观分析和发现解决矛盾的具体方式和方法。其次要全面、系统地了解和分析具体问题，避免片面理解而“一叶障目，不见泰山”。最后要做到创造一切有利条件促成矛盾向有利于实现领导目标的方向转化。四、行政领导艺术领导艺术是指在领导的方式方法上表现出的创造性和有效性。行政领导艺术是在行政领导者通过自身的个性、经验及综合素质基础，灵活处理实际问题的过程中展现出来的。这是一种强调创造性、权变性与艺术性领导行为模式，通过超规范和非模式化途径达到领导目标，最终展现出领导主体高超的领导技术以及全面和高层次的综合素质。 行政领导艺术的特点体现在其行为方式的原则性与灵活性的统一，同时强调灵活性的重要性。原则性是保证领导行为科学新的基础，只有遵循者原则性的基本要求，才能保证领导艺术性的在科学与正确的范围内充分发挥。另一方面，行政领导艺术具备高度的灵活性。在遵循一般原则的基础上根据具体环境变化的具体情况，依靠领导者的综合素质基础及丰富的实践经验灵活解决问题成为发挥和展现领导艺术的具体路径和方式，在这一过程中也体现出规范性与创造性的高度统一。根据行政领导事务类型的不同行政领导艺术可分为：1.用权的艺术。在组织中任何领导者都会拥有一定的职权。合理使用手中权力是领导者实现领导目标的基础。在具体使用权力的过程中行政领导者应当在充分合理行使权力的基础上避免越权指挥、盲目用权等现象的发生。同时领导者还应当学会适当授权。通过授权留责、适度放权、逐级授权、追踪监督等方式，不但可以激发下属的责任心、积极性，还可以最大限度的提高组织的工作绩效。2.用人的艺术。用人艺术主要是指“人尽其才，才尽其用”。行政领导者应当在日常工作中全面了解下级的工作能力、综合素质，充分发挥组织内的人力资源。行政领导者必须掌握发现人才，使用人才的技巧和方法，通过沟通、激励等手段最大限度的发挥人才的主动性和积极性。同时领导者还应当掌握最大限度的发挥现有人力资源作用的能力，取长补短、使用和培养相结合，最终提高组织的整体工作绩效。3.理事艺术。行政领导的理事艺术与行政管理的绩效有着最为直接的关系，它包括以下几个方面：(1)善于把握住工作的中心，善于按照重要性和紧迫性排出工作的轻重缓急。集中主要精力和主要资源去完成事关全局的任务。抓大事、顾全局是行政领导理事艺术的重点。(2)工作要有计划性、系统性，注重各个阶段各个环节之间的照应和连接，注重上下左右的配合和协作。行政领导者在理事的时候要善于兼顾方方面面，善于“弹钢琴”。(3)抓骨干，让骨干去干。通过用人来达到理事的目的是至关重要的领导艺术。(4)解决问题，务求实效。行政领导者要狠抓落实，注重监控、评估和考核。正确的领导方法的选择是实现行政领导工作目标的基本路径，同时恰当的选择和使用行政领导方法也是发挥行政领导工作实效，最终展示行政领导艺术性的基本前提。而要实现这些目标首先我们应当拥有一批具备良好综合素质的行政领导者队伍及完善的行政领导群体结构。第三节行政领导者素质及其群体结构一、行政领导者的产生行政领导者的产生方式大致有以下几种：1．选任制。即行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。在当代，实行选举制应解决好以下几个问题：(1)要明确选举范围：什么样的行政领导者由选举产生，什么样的领导者不能选举产生，应该做专门研究，并且做出法律规定。一般说来，主管首长如果由选举产生，则其下属主要工作机构就不宜再由选举产生。否则上级、下级都对选民负责，就容易导致指挥失灵。(2)不要把某些机关用人时的民意测验，与真正法定的选举混为一谈。(3)凡实行选举的职务，就要做到名副其实，有关候选人的提出、数目，对候选人的介绍、讨论和投票，都要使选举人能够真正自由地表达意志，避免流于形式。(4)领导者要依据选举结果产生。在我国，实行由各级人大或者县以上各级人大常委会，通过选举产生或者决定任命各级人民政府领导人员的制度。凡一级政府(如国务院即中央人民政府、省政府、县政府等)、一届政府的领导人员(国务院的组成人员包括总理和其他组成人员)，均由该级、该届人大第一次会议选举产生，而不是由选民直接选举产生的。凡县以上各级政府主要领导人员的任职(二人以下)，在该级人大闭会期间由该级人大常委会决定任命。如省人大常委会有权任命副省长，有权接受省长辞职和从副职领导人员中决定代省长，但却无权任命省长。2．委任制。即行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生。任命制是各国普遍使用的，是历史最悠久的传统选拔方式。目前，在各国实行任命制的实际过程中，上级往往要受到许多资格和手续方面的限制，并非能够随心所欲地行使任命权。在任命问题上，最值得研究的是有任命权的领导者(包括个体领导者和群体领导者)应该掌握和实际掌握着多大的人事权。领导者没有适当的人事权，就难以在岗位上发挥其主导作用。人事权太大，又容易产生任人唯亲、压制民主等种种弊端。 为此，要建立相应的保障制度，兴利除弊。在我国，实行由本级人大常委会、本级政府、上级主管部门、派出的政府机关或部门依法委派人员担任领导职务的制度。主要有：国务院各部委的副职领导(如国家人事部副部长等)，直属机构、办事机构等的正副职领导，由国务院常务会议决定任命；县以上地方各级人民政府秘书长、厅长、主任、局长、科长等领导职务，由本级人大常委会根据本级人民政府首长提名决定任命，并报上一级人民政府备案。县以上各级人民政府及其部门的派出机关(机构)，其领导人员由派出的机关及其部门决定任命。如国家审计署驻有关国务院部、委和省、市的派出审计局、特派办，其审计局正、副局长、正副特派员，由国家审计署决定任命，同时应征求所驻部门的地方党政机关的意见。3．考任制。行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优产生。考任制是世界各国普遍采用的行政领导产生方式。在实行考任制时应注意以下几点：(1)要把考任制中的考试与一般大、中专院校的入学考试区分开，考试范围要适当加大，不仅要考书本知识，还要考查专业知识和实际工作能力。(2)考试要由法定的机关主持，公开进行。(3)最后选拔行政领导者要依据考试的实际结果而定。4．聘任制。临时聘用一些外部人员担任非常设性的行政领导职务。目前，聘任制范围越来越广，其优点是便于吸收外来人才，也有利于原来默默无闻的人才脱颖而出，给本部门带来先进的管理经验、方法和手段，使本部门的领导层能够及时更新并始终保持活力。聘任制主要用于专业技术职务和基层行政职务的产生，而不适用于高层行政领导者。但在实际运用中，应注意防止短期行为及忽视使用本部门人才的弊端。上述分析可以看出，行政部门的领导者可以分为两类：一类是决定国家或一个地区大政方针，把握重大决策的高级领导者，他们与政治的关系极为密切，是政治型领导者；另一类是在国家大政方针和重大政策的指导下，决定、安排、完成本部门、本单位的行政任务的中低级行政领导者，他们不能脱离政治，但又不是政治的化身，是行政型领导者。这两类行政领导者产生的方式应当不同：政治型领导者应由选举和当选者委任产生，以代表民意，并具有较大的权威性；行政型领导者应主要由考试择优产生，以符合现代经济、科技和管理专业化、现代化的要求。二、行政领导者素质“素质”一词最早见于生理学，是指人的神经系统和感觉器官的先天特点。所谓行政领导者素质是指领导者的个人素质，是由行政领导个体先天禀赋及后天学习共同构成的能够在行政领导过程中发挥作用的各类特征和要素的综合。一般来讲行政领导者的素质包括政治思想素质、专业素质、文化素质、管理能力素质、心理素质和身体素质六个方面。1.政治思想素质。行政领导者的政治思想素质是最基本的素质，不仅决定着领导者自身的发展方向，而且也决定着行政领导活动的基本性质。政治思想素质的具体内容包括行政领导者应当具有正确的政治方向和政治立场。政治方向和立场是行政领导者基本的工作指导思想和基本原则，决定着其基本的政治观点、态度等，是指导自身解决实际问题过程中树立正确的人生观、世界观以及价值判断的基础。政治思想素质直接影响着领导主体对于自身工作态度、忠诚度、纪律性以及主动性的树立和把握。因此良好的政治思想素质是保证行政领导活动始终围绕着实现行政组织发展基本价值和目标的首要基础。2.专业素质。现代行政领导工作要求领导者在相应专业领域具备高超的专业技术和较强的业务能力。伴随着时代的发展，行政管理工作的复杂性、专业性不断提高，使得相应领域的业务工作对熟练程度和应变能力提出了更高的要求。对于行政领导者而言必须不断提高自身的专业素质和业务水平以应对时代发展所带来的挑战。首先行政领导者必须成为所管理和领导相应部门业务的内行和专家，系统、深入了解和掌握业务工作的专业知识体系。同时领导者还应当将所掌握的专业知识理论体系同日常工作中所积累的丰富的实践经验相结合，理论联系实际，提高解决实际问题的能力和技巧。3．文化素质。行政领导者的文化素质是指行政领导者所具备的文化水平和程度。行政领导者不仅应当具备相应领域部门工作业务领域的理论与实践经验，更重要的是应当拥有较为完备的综合理论文化素质和水平。完善的知识结构，全面的知识体系是检验行政管理人员基本综合素质的重要基础和条件。世界各国对于从事行政管理的公务人员的文化素质要求都是相当严格的。文化素质的高低直接影响着行政领导者对组织发展环境变化的感受、判断能力，直接关系到领导者思想观念的开放度和应变能力。现代行政领导工作要求领导者对政治、经济、社会、管理、心理等诸多学科领域的知识体系有较深了解和掌握。提高途径主要有：一是通过学校正规教育渠道提高自身的文化水平；二是通过日常的组织内部培训以及自学等多种途径全方位的提高行政领导者的理论文化素质。4．管理能力素质。在管理本身已经成为一种职业的今天，任何从事领导工作的人必须具备较强的管理能力素质才能胜任自身的工作。管理综合素质一般体现为行政领导者对于管理理论掌握程度以及在实践中具体应用计划、组织、领导、协 调和控制等职能手段，高效完成管理任务的实际能力和素质。具体包括：善于在复杂环境下搜集信息、科学预测，制定正确决策的能力；善于在组织内部通过合理授权，建立畅通的信息沟通渠道有效激励下属的工作热情，提高工作效率的能力；善于协调组织内部各单位间、人际间的利益和情感关系，使组织内部团结一致，共同奋斗，实现组织发展目标的能力；以及善于利用和发挥所拥有的各种资源的最大效能，通过创新工作方式和方法等手段保持组织可持续发展的能力等。5．心理素质。行政领导在带领团队实现领导目标的过程中，其个人所具备的性格、个性、气质和情绪等同样起到十分重要的作用。心理素质的优劣直接关系到行政领导实效的发挥。行政领导者应当在提高自身政治思想、文化素质和管理能力的同时，注意加强心理素质的锻炼与提高。提高心理素质是一项多方面、综合的学习与实践的过程，具体内容包括：领导者应当学习和掌握有关管理心理学和领导心理学方面的相关理论知识；在实践中注重对自身情绪控制、自我心理调整的锻炼等。只有建立起完善的心理素质的领导者才能以稳健、积极的态度面对组织发展中的各种挑战，赢得团队成员的信任与尊重。6．身体素质。可以说以上各种素质与能力的发挥都必须建立在领导者良好的身体素质基础之上的。身体素质包括行政领导者性别、年龄、体质等方面。身体素质的差异是决定领导者是否能够胜任某项工作的前提条件，也是领导机关选择领导干部时所考虑的首要因素之一。良好的身体素质是保证行政领导者更好地适应工作环境，长期、稳定地从事领导工作的基础。同时不同性质的工作内容、不同的工作环境要求具备不同类型身体素质的行政领导者从事相应的工作，但旺盛的精力与健康的体魄是一切行政领导者所应具备的基本素质。三、行政领导者的群体结构行政领导效能的发挥一方面要求行政领导者具备良好的综合素质，同时合理的领导群体结构也是必不可少的。行政领导群体结构主要包括知识、年龄、能力以及气质结构等方面。1．知识结构。在行政领导群体内部应当形成多样化、多层次的知识结构体系。现代行政领导活动所面临的环境的复杂化、任务的多样化、分工的细致化要求在行政领导群体内部充实拥有不同知识背景、不同知识层次的领导成员，以满足新形势所带来的挑战。同时对于知识结构的调整应当以实际工作需要为基本条件。2．年龄结构。不同年龄段的行政领导者因其阅历、经验的不同可以适应不同类型的工作。发挥老中青各年龄段领导者的优势并进行优化组合，将极大地提高行政组织内部的工作成效。年长的领导者可以发挥其丰富的实践经验和工作、人生阅历，帮助和指导年轻同志的工作，但容易保守。中青年领导者年富力强、充满干劲、积极进取的精神等可以提高工作效率，使组织发展充满朝气。但是中青年领导者有时容易冲动，考虑问题片面，这就需要老同志的指导和帮助。３．能力结构。在领导团队中会存在具备不同工作能力的个体。只有充分发挥领导者各自的工作能力才能最大程度的发挥领导集体工作效能。在领导团体内部有的领导者善于决策，有的善于谋划，有的善于执行与落实，这就要求我们在选择和组建行政领导班子的过程中应当充分考虑到不同能力素质的领导者的最佳组合以为发挥其各自的能力提供机会和空间。４．性格、气质结构。领导班子工作效能的发挥还应当注意其内部各成员的性格和气质特点。由于领导者间性格和气质的差异，在很大程度上会影响到领导群体内部的团结与合作。有的人性格外向、敏锐、活泼，有的人沉稳、细致，这时就必须将具备不同性格气质特点的领导者巧妙地结合起来，使得他们既能互补又不至于对立。要实现行政领导群体结构的优化需要我们在工作中首先应遵循互补性的基本要求，将具有不同特点的领导者组合配置，相互支持，取长补短，发挥各自的优势和特长。同时，领导群体结构的设计安排必须以有利于实现行政领导目标为前提。在此基础上一切工作必须以保持领导群体内部的团结、稳定，推动组织发展为目标，在保证组织内部充分竞争的同时高效的完成领导工作。本章小结领导是社会组织中的常见现象，领导与管理不同，但又具有内在联系。领导理论是研究领导有效性的理论，按照研究的着眼点的不同，主要有：领导特质理论、领导行为理论和领导权变理论等。行政领导就是指行政领导主体在特定环境下运用决策、组织、协调、控制和监督等职能手段及相应的领导方式和方法，通过依法行使其所享有的行政权力，统领和引导被领导者共同努力实现行政目标的行为过程，具有宏观性、强制性、政治性、权威性和服务性等特点，在行政管理中具有重要地位和作用。行政领导具有制定规划、科学决策、监理规范、正确用人、组织协调和监督控制等职能。为实现这些职能，行政领导者必须采用适当的领导方式和方法，掌握并能灵活运用领导艺术。行政领导者的产生有选任制、委任制、考任制和聘任制。行政领导者应具有政治思想素质、专业素质、文化素质、管理 能力素质、心理素质和身体素质，并维持一种恰当的领导群体结构。案例分析某公安局某科长期以来工作比较落后。2004年上级对该科领导班子进行调整。领导班子由A科长和B、C两个副科长组成。A科长年富力强，实践经验丰富，有较强的决断能力和组织指挥能力，事业心强，为人正派，思想作风端正。A科长认为，既然实行行政首长负责制，科里的行政工作我说了算，不必与两个副科长商量。两个副科长则想，既然我们没有发言权，索性对科里工作放手不管，袖手旁观。结果，他们共事一年多，非但没改变科里原来的工作面貌，而且他们的关系越来越紧张，有时搞的很僵，使工作难以开展。案例思考题认真阅读材料，请用行政领导方面的原理进行分析。第六章行政决策通过本章的学习，了解行政决策在行政管理中的地位和作用；掌握行政决策的涵义、特点、类型、决策过程、决策模式和决策体制等基本理论；理解行政决策科学化与民主化的涵义及实现途径。本章学习的重点是掌握行政决策的涵义、特点、决策过程和决策体制等基本理论，以及行政决策科学化与民主化的涵义及实现途径。本章学习的难点是对行政决策类型、行政决策评估相关理论的理解，以及对行政决策科学化与民主化的实现途径的掌握。第一节行政决策概述一、行政决策的涵义与特点（一）行政决策的涵义1.决策的涵义关于“决策”一词，在两千多年以前我国的史籍中就已出现。战国末期的学者韩非在其《韩非子•孤愤》篇中提出：“智者决策于愚人，贤士程行于不肖，则贤智之士羞而人主之论悖矣。”古代楚汉之争时，韩信也曾提出过著名的“越过鸿沟，决策向东”的思想。然而，现代管理意义的“决策”概念，却是来源于西方企业管理活动的实践。20世纪初期，美国学者巴纳德提出“组织决策”这一概念。他认为，组织中的决策分为个人决策和组织决策两种，前者是指个人参加组织的决定，主要出自个人动机；后者则是指有关组织活动的决定，主要从组织目标上考虑。美国著名行政学者赫伯特•西蒙认为，决策概念包含以下几层含义：第一，它是一种行为，一种过程，而不是一种结果；第二，它是一种“择一而行”的选择过程；第三，这个过程既可能是理性的，也可能是非理性的。时至今日，对决策概念的界定不下上百种，但仍未形成统一的看法。诸多界定归纳起来，基本有以下三种理解：一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是从几种备选的行动方案中做出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解。三是认为决策是对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可遵循的规律，做出选择要冒一定的风险。也就是说，只有冒一定的风险的选择才是决策。这是对决策概念最狭义的理解。从管理学的角度看，决策是一种重要的管理行为，是管理过程中的一个重要环节。它是指管理者根据对客观规律的认识，为一定的管理行为确定管理目标，制定并选择管理方案的过程。决策的外延也相当广泛，包括经济决策、政治决策、社会决策、文化决策、教育决策、科技决策、行政决策，等等。行政决策活动是人类决策活动的一个重要组成部分。2.行政决策的涵义行政决策是管理决策的一种，是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。根据这一定义，行政决策具有以下几个要素：（1）行政决策主体。行政的决策主体是指依据法定授权而拥有行政决策权的行政决策者。行政决策主体只能是具有管理国家公共事务行政权的组织和个人，主要是指中央和地方各级国家行政机关及其行政人员，以及法律法规授权的其他组 织和国家行政机关委托的组织。行政决策主体在行政决策过程中居于核心地位。可以说决策主体素质、决策水平和能力的高低直接关系到决策的质量和水平。（2）行政决策客体。这是指中央和地方各级行政机关为履行其职能，依法处理的国家事务、社会事务和经济事务。中央和地方各级行政机关要履行其职能，就必须对这些事务进行处理，行使行政权。行政决策客体通常由两部分构成：一部分是由中央国家行政机关进行决策的决策对象；一部分是由地方各级行政机关进行决策的决策对象。（3）行政决策目标。行政决策目标是决策者所要达到的目的。也是决策活动的原始动力。决策的目的总是为了解决需要解决的问题，即为什么决策。因此，决策目标是否明确可行直接影响决策的后果，它是科学决策的起点，为决策提供了行动方向，体现了决策者的价值取向和价值判断。一般说来决策目标的制定需要满足如下几条标准：第一，目标具有针对性，即有的放矢，所要解决的问题必须明确。第二，目标必须是具体的。即要有实现目标的具体衡量标准，一般说来目标要能够划分层次结构以及量化分割。第三，目标必须是切实可行的，不能凭空臆想，决策目标必须建立在自然、社会、政治、经济等内外环境条件可能允许的基础上。第四，目标应该是合理、规范的。（4）行政信息。信息是对各种客观存在的事务的具体反映。行政信息，是指在行政管理活动过程中所反映和展示出来的各种被加工和处理后的各种数据资料，形式包括资料、情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言、讯号等。行政信息同行政决策间的关系可以概括为：首先，完备的行政信息是做出正确行政决策的基础和前提条件。一切行政决策首先要建立在对相关领域各类信息的充分占有和分析的基础之上。通过对各种行政信息的采集、整理和筛选最终挑选出行政决策所需的有用信息输入决策系统，最终为决策方案的制定提供支持和帮助。其次，行政决策本身就是一个对行政信息进行整合和处理的过程。（二）行政决策的特点行政决策作为管理决策的一种特殊形式，它具有一般管理决策的共性。但是，作为行政决策主体的公共权力部门有其特殊的运行方式，这就决定了行政决策具有区别于其他管理决策的特征。1.决策性质的公共性行政决策的公共性主要体现在以下几个方面：（1）决策的对象是公共问题。公共问题有三个主要构成要求：一是出现了利益、价值和规范方面的冲突；二是公众中产生出来的不满足感已到了非采取行动不可的地步；三是政府感到有必要采取行动。（2）决策主体具有公共性。享有行政决策权力的政府行政部门受到公众的普遍认可，在宪法上具有合法性并代表公众的利益。（3）决策目的具有公共性。政府行政部门做出决策，其目的就是为维护社会公正，协调公众利益，确保社会稳定发展。如果行政决策离开了公共性，行政决策就将有可能变为某些个人、团体、阶层谋取私利的工具。因此，公共性必须要贯穿整个行政决策过程。2.决策主体的法定性行政决策的主体是具有法定行政决策权的国家行政机关或在国家行政机关中占据合法职位的政府官员，以及法律法规授权的其他组织和国家行政机关委托的组织。社会团体、企业事业组织非经法律法规授权或者国家行政机关委托，不拥有行政决策权力。3.决策程序的合法性程序的合法性指整个行政决策过程都必须依照法定的决策程序进行。行政决策，尤其是重大公共问题的决策，往往涉及社会资源的重新分配，各种集团、个人的力量必然渗入决策过程之中。因此，只有决策程序合法，才能做到行政决策的公正、公平、合理。4.决策结果表达形式的多样性行政决策的结果表现为国家的政策、计划、规划或是行政法规、规章等多种形式。这些表现形式的行政决策一经确定下来，付诸实施，便具有权威性与强制性，并且在较长的时期内和广泛的范围内影响、规范着公众的行为。二、行政决策的类型对行政决策可以采用不同标准进行分类，以便对行政决策进行区分和比较，进而分清主次，权衡轻重，做出合理安排。目前，国内学者分别从主体、性质、内容、方式、条件和过程等方面把决策分为多种类型。1．按照决策性质的不同可分为程序性决策和非程序性决策。◆程序性决策又称常规决策、例行决策或重复性决策，是指决策要解决的问题重复出现，在决策的方法和程序上已定型化，可按照例行的常规程序来处理解决，完成决策，不必每次都拟订新的方案。比如行政首长处理每天的请示报告所作的日常决策。◆非程序性决策要解决的问题是不经常出现的、偶发的、随机的。对这类事件做出决策，不能沿袭旧法、照章行事，也没有现成的经验和方法可供借鉴，必须依靠决策者的胆略和智慧，对决策者也有较高的要求。 一般而言，基层领导者的决策大都是程序化决策，而非程序化决策更多发生于高层行政管理活动中，比如对恐怖袭击、自然灾害等突发事件的处理属于非程序性决策。中层领导者对这两种决策兼而有之。2．按照决策目标所涉及的规模和影响程度不同，可分为战略决策、策略决策和战术决策，它是和行政组织系统的高层、中层与基层的“三层蛋糕”结构相对应的。◆战略决策是指那些关系全局性、方向性的重大决策，主要表现为路线、方针和重大规划的确定。比如国务院出台的改革开放的重大政策，关于国家行政机构改革的总体部署，以及跨省的基础设施的投资和建设、扶贫政策等都属于战略决策。◆策略决策是为保证战略决策的实现而做出的局部性决策。它是将战略决策中设定的抽象性的原则和方向，转化为结合本地实际的具体政策，因而与省市一级的决策相联系。比如西部各省区结合辖区实际出台相应政策落实国家西部大开发的战略部署。◆战术决策是保证策略决策的具体方法和步骤，具有较强的技术性与操作性，主要与基层行政组织相联系。当然，战略决策、策略决策和战术决策的划分不能绝对化，就某一层级或部门而言，也有高层、中层和基层之分，相应的也有战略决策、策略决策和战术决策的区别。3．依照决策所处的约束条件与后果的不同，可将决策分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。◆确定型决策是指决策所面临的条件是明确的，每种方案只有一种结果，而且这个结果在决策者看来是确定的，做决策时只要按照评价指标进行逐项分析，不难做出结论和选择。比如码头的吞吐量是确定的，新建码头吞吐量选择的决策就比较容易做出。但是确定型决策并非都如此简单，当面对多个决策方案，且这些方案各有利弊时，选择最佳方案并非易事。◆风险型决策也称统计型或随机型决策。它是指每种方案的结果都因为不可控制因素的作用而不止一个，到底哪种结果出现无法确定，但是决策者能够估计出在不同状态下分布的概率，必须冒一定风险去进行选择。进行风险型决策时，可以遵循以下准则：一是最大可能准则，即选择一种概率值最大的方案进行决策；二是期望值准则，计算出方案的最大最小损益值，然后加以比较，采用其中较为合理的方案；三是局部试验准则，在决策方案广泛实施之前进行试点，以检验决策方案的有效性；四是随机应变准则，即准备好必要的替代方案，以便在不测事变发生时能够应付自如。◆不确定型决策是难度最大的决策。它与风险型决策的共同之处是每种方案结果出现的不确定性；不同之处是，不确定型决策是在每种决策结果出现的概率无法知晓的情况下做出，因而决策目标的可实现性、经济性、可靠性均无定论。这时的选择可行的办法是通过试点搜集信息资料或借助以往的经验，加上决策者可靠的分析判断，推断影响决策结果诸因素的数量及分布，将不确定决策转变为风险决策。另外，决策者的个人素质(是否敢于冒险)、决策风格等也对决策起重要作用。4．依照决策主体决策方式的不同，决策分为经验决策和科学决策。◆经验决策是决策者根据自己的工作经历、知识水平、生活经验、思维能力等个人素质做出的决策。这是农业社会中占主导地位的决策方式。◆科学决策就是以科学思考、科学预测和科学计算为依据的现代决策方法。科学决策具有准确、可靠、客观的特点，适于解决多变量、大系统中的统筹安排问题和新问题，这是经验决策所达不到的。但是这并不排除使用经验决策方法处理一些不太复杂的问题。在行政管理的某些领域，经验决策仍有一定的适应性。只有善于将两者结合起来，才能做出比较满意的决策。当然，科学决策与经验决策是就决策方式而言，不是指决策的结果，科学决策也不能排除失误的可能。但与经验决策相比，科学决策可以大大降低决策的失误率，提高决策的质量。三、行政决策在行政管理中的地位决策水平高低是直接关系到政府管理是否具有生机和活力、能否取得成效的大问题。1．行政决策是政府管理过程的中心环节，是实施各项行政活动的基础行政决策贯穿于行政管理的始终。整个行政管理活动过程就是进行决策和实施决策的循环往复的不间断过程。无论哪一级行政机构和哪一类行政人员，都要涉及行政决策。行政决策是行政领导人员最根本的任务，是行政人员最经常、最大量的活动。作为下级，要对上级的指示制定贯彻落实的计划措施，同时，又要在执行过程中对出现的各种问题进行决策。行政管理过程中的计划、组织、领导、协调、控制等职能都以决策为基础，为实现决策目标服务。2．行政决策是否科学、合理，直接关系到政府工作的效率和成败成功的决策往往是行政管理成功的关键，在社会经济文化发展诸方面起着不可忽视的作用。错误的行政决策则产生错误的行政行为，即使客观条件再好也不会有好结果，执行越坚决对社会危害越大。尤其是国家最高层领导决策失误，必将给国家造成巨大损失，甚至危及政局稳定和政权生存。新中国成立后几次政治经济方面的重大决策失误，使国民经济濒临崩溃的边缘，给人民造成了严重的灾难。党的十一届三中全会后，在一系列重大问题上做出了正确决策，使我国在现代化的道路上迈出了一大步。当前，随着信息经济、全球化经济时代的到来和我国经济体制的转型，行政管理面临的挑 战因素越来越多。无论是改革开放政策的实施，还是科学技术的迅猛发展，国际竞争的急速加剧，都极大地突出了决策在各级政府管理中的地位和作用。3．行政决策是行政组织有效运行的导向，是规范自身行为的尺度党和国家的路线、方针、政策是通过行政决策贯彻执行的，政府行为正确与否，很大程度上取决于行政决策的正确与否。行政决策为各级政府引航导向、指明目标，通过决策规范政府行为，使社会人力、物力、财力、技术资金和信息等要素达到合理配置以提高管理效率。行政决策科学化还有助于行政机关自身行为的规范化和科学化，从而为政府加强能力建设，塑造良好形象设定规范和尺度，为廉洁高效政府的实现创造条件。第二节行政决策过程及决策模式行政决策过程是指行政决策的先后步骤，它表明决策者的逻辑思维过程。自从西蒙首先把“过程”观念引入决策研究之中后，许多管理学者在决策理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为止，对决策过程所做的最有影响的分析模型，依然是西蒙提出的四阶段论。西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对决策作了歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之前的复杂的了解、调查、分析以及抉择之后的评价。以此为前提，西蒙提出了完整的决策过程所包括的4个主要阶段：①找出决策的理由，即“情报活动”；②找到可能的行动方案，即“设计活动”；③在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”；④对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。显然，四阶段论从过程的角度为抉择限定了相当严格的条件：只有以情报信息为基础、以多种方案为前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。西蒙的四阶段论为我们揭示了决策的一般过程。一、情报活动阶段情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问题和设计决策目标。（一）决策问题的确定确定决策问题是行政决策的起点。美国学者J．S．利文斯顿认为：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对某机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”这足见决策问题的确认在行政决策中的重要地位。决策问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遭到威胁或损害而出现的问题；是由于社会关系或环境失调，使社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍。也有人解释为，决策问题是那些引发部分或全部公民需求或不满的条件和状况，而这些公民追求的是状况的改善或矫正。概括说来，决策问题有如下特征：（1）客观性。决策问题是在社会、经济发展中客观存在的，决策问题的出现不以人的意志为转移。决策问题的出现既有历史的原因，也有现实的原因。（2）主观性。决策问题客观存在，但必须通过人们的体验，通过人们的确认、分类、解释等思维活动才能够完整地表述出来。不同的人因为个人的利益、价值观念的差异，而导致对同一客观问题有不同的认识。（3）动态性。由于社会经济环境、政治环境、生态环境处于不断的变动过程中，所以决策问题也处于动态变化之中。例如，网络问题在20世纪80年代以前还未曾出现，而现在，网络安全、网络管理等公共问题也成为行政决策所关注的热点问题。（4）可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的问题。那种不具备解决条件的问题无法转化为决策问题。由此来看，成为决策问题的问题都必须具备一定范围和强度的影响力。问题的强度和影响力，以及渴望解决问题的强度在很大程度上决定了该问题能否进入议程和在议程中的排序。决策问题的提出有三种：一种是社会组织或公众提出，以社会舆论或建议的方式被政府采纳；二是由最高领导集团或政治领袖提出，自上而下地形成各级政府的基本政策议程；三是有政府部门或某一层级的政府首先提出，并成为政府的正式议程。此后，公共问题进入政府议事日程成为决策问题后，政府部门要做的事情是在搜集问题信息的基础上确定决策问题的类型，即是确定性决策、风险性决策还是非确定性决策，这是制定决策目标的基础。（二）决策目标的确定发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。 所谓决策目标是决策者进行决策活动所追求的目的。如果说问题是决策的起点，那么目标则是决策的前提。确定目标以问题确认为基础，但确定目标比问题确认更为复杂。1．决策目标的确定应该遵循的技术原则。（1）目标的规范性。所谓目标的规范性，是指目标的表述必须意思单一，选词造句得当，尽量避免多义，能用数字表达的，应尽量用数字表达。避免使用“很少”、“可能”之类的词。另外，决策目标包括一定的数量概念、时间概念和约束条件，也有助于目标的明确化。（2）目标的层次性。目标的层次性是指决策目标分为总目标、中目标、小目标三个层次。下一层目标通常是上一层目标的手段。通过对决策目标的分层，可以找到上一级大目标和下一级小目标，这有助于分析问题和有效地决策。确定目标的层次，要进行目标归并和目标协调。（3）目标的针对性。目标的针对性是指决策目标的确定必须以解决决策问题为中心，而与决策问题无关的事情一概不予考虑。这样，才能有的放矢，切中要害，选准解决问题的突破口。（4）目标的可行性。目标的可行性是指目标实现的可能性。决策目标必须建立在正确的预测基础之上，也就是说，决策者拥有实现该目标的人力、物力、财力和时间以及全部手段。（5）目标的时效性。目标的时效性是指实现决策目标的期限。所谓实现目标的期限，是指实现决策的具体目标的时间界限。如果一切决策目标不预先规定出完成期限，什么时候完成都可以，那么在社会、经济、政策环境急剧变化的条件下，决策目标就失去了意义。因此，决策目标必须具有时效性。2．决策目标确定时应注意的问题。（1）要以国家的法律、方针和政策为指导，体现最大多数人的利益和要求。（2）要根据客观需要和现实可能，全面综合地进行考虑。（3）确立目标要科学，即目标既要先进合理，高于现有水平，但又必须是经过努力可以达到的。因为目标太高会挫伤积极性，目标过低无法发挥潜力。（4）确立目标要保持适当弹性，即要留有余地，不能定得太死。因为，客观环境处于不断变化之中，有些偶然事件无法预测。如果定得过死，毫无余地，一旦情况变化就会陷于被动。在决策目标初步确定后，应组织专家进行论证、检验。在此基础上，研究如何实现决策目标的方案。二、设计活动阶段设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策方案，以实现这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、社会关系的分析而获得的实现决策目标的途径和办法。1.备选方案的构成任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本部分构成。决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策变量则由设计阶段给出。环境参量是指那些虽然影响决策目标实现，但无法对之施加控制作用的因素，它对行为后果影响重大，需要充分考虑。如对一项社会政策而言，文化价值观的变化是环境参量，因为它直接影响政策的贯彻执行程度。决策变量指那些影响目标实现而又可以对之施加控制作用的因素，如公共工程决策中涉及的资金、技术、资源、士气等。因此，方案设计阶段的基本任务就是寻找对可控因素的控制策略，以便在不同状态参量下，能保证决策目标得以实现。2.备选方案的设计简单的决策问题，可以很快地设想出几个备选方案。复杂的决策问题，拟定方案比较困难。设计备选方案的大体步骤如下所述。（1）方案酝酿。这是将决策目标与现实条件沟通联结的一种活动。它是从决策目标出发，找出与实现决策目标有关的种种因素，从中分析出相关性大和相关性小的因素，进而将相关性大的因素区分为可控因素和不可控因素，最后把相关性大的可控因素确定为决策变量，把相关性大的不可控因素确定为环境参量，从而为方案的构思设计提供直接的基础。（2）方案构思。这是综合考虑各种决策变量，以寻找使决策目标得以实现的诸控制策略的活动。首先要通过对决策变量数目和区间的不同选择和匹配，构造出多种可能的控制策略，进而对各策略实现目标的程度加以粗略估计，优选出几种策略设想作为方案成型的轮廓。方案构思只是从原则上探索方案的框架，而不涉及方案的具体细节。（3）方案的形成。即将构思出的若干方案雏形转变为正式的备选方案的活动。方案形成的结果是为决策提供可选择的方案，所以要注意备选方案数量适当，过多的备选方案会增加评价选择的难度，所以应把精力集中在最有希望的若干方案雏形上。要保证备选方案的详细、具体，从过程和结果两方面使之具体化，如工作条件、内容和方式，以及方案产生的各种后果等，以便使方案切实可行。从方案酝酿、构思到形成的设计活动的每一步都离不开预测与创新。任何方案设计都是为解决一定的问题，而问题千差万别，惟有创新才能以特殊的反应方式解决特殊问题，而预测则为创新提供现实依据，离开创新结果的支持，创新难免 陷于主观随意性，在实践中也很难获得成功。创新除了需要决策的设计者有广博的知识和创造能力、创造精神之外还需要一些具体的方法和技术，在行政学领域中，一般来讲，常用的决策方法主要有“头脑风暴法”(brainstorming)、德尔菲法(Delphi)等。三、抉择活动阶段备选方案确定后就要进入方案选择阶段。抉择是一个过程，需要通过对方案的评价而完成。而确定下来的方案不可能一次尽善尽美，还要对施行结果进一步评价，以期逐步修正完善。因此，方案评价既是确定试行方案的前提，也是修正方案的前提。1.决策方案评价的类型任何评价都是活动结果与预测目标的比较，这种比较可以从不同方面进行。从行政决策研究的角度看，真值性评价和价值性评价、验前评价和验后评价是我们要着重研究的问题。（1）真值性评价和价值性评价是以评价尺度的不同设置作为区分的标准。◆真值性评价是以方案是否符合客观事物及其规律作为标准，来判定决策方案是否正确可靠，是否具有真理性的结论。真值性评价以决策者之外的事物为评价尺度对决策方案所规定的活动和活动结果进行的评价，所以评价尺度是外在的，其结果具有原则上的惟一性，只要尊重事实，一般不会引起争论。如三峡工程建成后的发电量、防洪排涝的能力等具有客观惟一性。◆价值性评价是以决策者的需要作为评价尺度，对决策方案所规定的过程及活动结果进行的评价，所得出的方案是否优越、合意等结论。价值性评价尺度是内在的，可以因人而异。具有不同动机与目的的人，即使面对同样的事实材料，也会“仁者见仁，智者见智”，很难对同一方案得出相同的评价结论，因而其评价结果是多元的。价值性评价虽然受到决策者的价值观的影响，但是这并不是说行政决策没有一个共同的、基本的价值尺度，其基本的价值尺度就是要切实围绕和保证决策目标的实现。可见，真值性评价的主要任务是审查方案是否符合客观规律，而价值性评价主要审查方案是否满足主体需要，只有通过这两类评价的备选方案才有被采用的基础，因此任何方案的抉择和修正始终由这两类评价交织进行。（2）验前评价和验后评价是以获取活动过程及结果的不同途径来划分的。◆在选择试行方案过程中的评价是验前评价。由于验前评价是在决策付诸实施之前的理论论证，没有直接的经验依据，因而具有两个明显特征：一是强调预测；二是强调否证。只要方案中的逻辑关系合理严密，备选方案就能够成立。◆在提出修正方案过程中的评价属于验后评价。验后评价是以实践经验的形式肯定或否定决策方案，因而一是强调经验，以经验材料为评价依据，而不必一定遵循方案所设定的逻辑关系；二是强调证实，无论逻辑上多么有理由的结论，只要经验证明它未发生，就不能作为评价标准。显然，验后评价优于验前评价，具有排他性，即经验证明的结论可否认验前证明肯定了的方案。验前评价和验后评价是相互结合的两类评价，只有通过这两类评价，方案的选择与修正才能顺利进行。2.决策方案评价的基本内容评价决策方案，无论是验前评价还是验后评价，都是围绕决策目标展开，不同的方案有其评价中的具体指标、要求，但是一般来讲，评价的基本内容主要包括4个方面，这4个方面又交织着真值性评价和价值性评价。（1）目标的可实现性和目标的价值权重。目标的可实现性指备选方案能使目标得以实现的程度，这是方案评价的首要内容，它包括分析方案依据的前提是否成立，方案展开过程中是否具有合理性和稳定性等。能使决策目标全面实现的方案无疑是优化方案或满意方案，反之则是无效方案。显然，确立目标的实现程度属真值性评价。另外，在确立目标可实现性的过程中，还要对相应目标赋予价值权重，将主要目标和次要目标区分开来，以便使对目标可实现程度的评价围绕主要目标展开，才能对方案进行取舍和修正。（2）实现目标的经济性及其效益权重。在保证目标实现的前提下，消耗较小的方案无疑是优化方案。确定目标实现的经济性属真值性评价，它需要对方案实行效益分析。但是在效益分析中不可避免地渗透着决策者对效益的权重。效益既包括经济效益也包括社会效益，行政决策始终应把社会效益放在首位。（3）实现目标的可靠性和风险权重。前者指方案为目标实现所提供保障的稳固程度。确定可靠性的评价属真值性评价，它往往采用故障分析法。故障分析必然渗透决策者对风险问题的价值权重，并通过这种风险权重使故障分析的结论与方案取舍的结论联系起来。（4）实现目标所带来的负效应以及预后权重。对方案负效应及消除办法的分析属真值性评价，要寻找方案实施后可能带来的各种影响，并对各种影响的性质、内容、程度与规模进行分析，针对消极影响找出合理有效的防范措施。在对负效应的评价中渗透着决策者在预后问题上的考虑，如果决策者赋予预后以较高的价值权重，副作用大的方案就可能落选，否则，副作用不会对方案的总之，决策目标能否全面、经济、可靠、无副作用的实现，是方案评价应回答的主要问题。也是选择修正方案的依据。 在决策方案未实施的验前评价中，通过上述评价，完成方案的评价和选择。在验后评价中，来检验方案的正确性、有效性、合理性和可行性，以便及时修正决策方案或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。3．决策方案的抉择在抉择活动中，决策者是抉择活动的主体，对选择哪一个方案有决定权。决策活动是对决策者意志的考验，因为决策者往往面临许多不确定因素，需要冒很大的风险。这就要求决策者在充分掌握信息的前提下，有坚韧的意志、战略家的眼光和果敢的胆魄。除了决策者主观因素对抉择活动产生影响之外，决策体制也对抉择活动产生重要影响。科学、合理的决策体制应该包括如下几个方面：第一，决策人员结构合理，即决策人员的知识结构、智能结构、年龄结构要合理；第二，决策权力统一完整，决策者有权决定选择哪一个方案，有能力调动人力、物力、财力为决策服务；第三，权责统一，法定的决策者拥有相应的决策权，同时承担相应的决策责任。需要指出的是，选择最优的决策方案无疑是决策所追求的目标，但是在实际工作中，很难做到最优。因为达到最优需要满足以下条件：①找到所有可能的方案；②对每种方案的后果有精确的预测；③所有方案的后果都有单纯的可比性。要满足这些条件，需要决策者有无限的知识、信息，显然，这是不可能的，方案的优化总是相对的。因此，西蒙提出用“满意原则”代替亚当•斯密的“最优原则”，即只要找到符合或超过目标值的方案即可。“满意原则”可能并不是最优化的，但从实践角度看，却是最有效的，这也是西蒙对决策理论的一个重要贡献。四、审查活动阶段审查活动是对过去的抉择进行评价的行为。决策者的拍板定案标志着行政决策的形成，但是并不意味着整个决策过程的结束。为了证明人们的主观设想是否符合客观实际，就必须对决策者择定的决策方案进行评价和验证。而这种检验往往是通过局部试验来进行的。局部试验是决策与执行的中间环节，它既是决策过程的延续，又是执行过程的先导。在局部试验中，决策者应跟踪监测试验过程，随时收集反馈信息。如果信息多属正反馈信息，则证明决策正确，接下来就可以进入普遍实施阶段；如果决策者收到的多为负反馈信息，就必须对原有方案进行调整。但是在调整之前，有必要根据反馈信息对原有方案进行可靠性分析。因为，根据决策在执行过程中的失效规律，决策执行初期往往存在着较高的失效率。其原因或是来自传统习惯的阻力，人们对决策未充分理解；或是决策本身不完善或者错误。如果是前者，就不应该轻易变更决策，而应该致力于排除传统的阻力，同时加强宣传，使人们理解并拥护决策，从而推动行政决策的顺利执行；如果是后者，就应该修正原有决策，使之逐渐完善；或者对原有决策进行根本性的修正，即进行追踪决策。追踪决策既意味着原有的决策和执行循环的结束，又意味着新的决策与执行循环的开始。行政决策活动的整个过程以行政决策问题为起点，经由情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动四个阶段(也有学者在研究行政决策过程问题时把决策执行也包括在内)，这就是行政决策过程模型。一般情况下，行政决策活动依照这个模型进行，然而在实际的决策过程中，决策活动可能与这个模型有很大的出入。例如，在某些情况下，设计活动、抉择活动因为信息不完备，而要返回情报活动阶段重新搜集信息资料。因此，在实际决策过程中，要灵活运用这个模型。五、行政决策模式行政决策模式又称为决策行为模式，是决策者有规律的、反复出现的、标准的、可以使人照着做的标准样式。1．理性决策模式这是由亚当•斯密提出，并长期被人们认可、接受、流行较广的决策模型，西蒙称之为经济人的无限理性决策模式。在这一模式中，人被假定为具有全知全能理性的人，他们“有一个完整而内在一致的偏好体系，使其总能够在他们面临的备选方案中做出选择；他们总是完全了解有哪些备选的替代方案；他为择善从而进行的计算，不受任何复杂性的限制；对他来说，概率计算既不可畏，也不神秘”。也就是说，经济人在应付复杂的“现实世界”中，能够为他所要完成的特定目标采取各种措施，选择最佳方案，即选择经济效益（利润）的最大化。决策者能够通过其理性的认识能力确切知晓整个社会的价值重心，能够寻找到达成目标的所有决策方案及其后果，知道每个决策选择方案的收益与费用比例，知道每个方案的价值和优劣性，从而排出优先顺序，然后从中选择最有效的决策方案。理性决策模式的主要特点是在目标上追求最优化，使决策方案达到收益最大，损失最小，效用最好。但是追求最优化使之在理论上具有一定的局限性。因为在现实中，决策者不可避免地要受到知识、能力、资源、时间及其他环境因素的限制，因此，难以具有完全的理性及认识能力，不可能做出最佳选择。可见，理性决策模式是一种过于理想化的决策模式。2．有限理性决策模式这是西蒙在批评了理性决策模式之后提出的一种决策模式。西蒙认为，纯粹理性是不可能的，在现实中，所有决策都是有限理性基础上的决策。这是因为：①人的知识具有不完备 性，要受主观认知、理解能力和客观条件的限制。决策者对政策问题及其环境的理解总是零碎不全的，不可能具备完备的知识。②预见的困难。决策是面向未来的，方案的选择是以对未来的预见为前提。由于对未来的预见是以想象、而非实际体验为基础，任何预见都不可能是完整的。③选择范围的有限性。按照纯粹理性的要求，决策主体要在全部可能的备选方案中进行比较和选择，但实际上人们只能想到全部可能方案中的很少的几个。④时效的局限。即使每种可能的行动方案以及每一种行动方案的全部后果都能够考虑到，这在成本上也往往是不合适的。因为决策要考虑时机，决策的时机稍纵即逝，一旦时机错过，再好的决策也无济于事。正是由于理性有限，决策者不可能达到如理性决策模式所要求的那么完善，只能在有限的且力所能及的范围内，对可能找到的备选方案做出“满意的”或是“够好的”决策。因此，行政决策的模式只能是有限理性决策模式。3．渐进决策模式这是由美国著名经济学家、政策学家林德布洛姆针对理性决策模式的缺陷提出的一种决策模式。林德布洛姆认为，人的理性由于受到种种不利因素的制约，决策无法达到完全的理性，因而理性决策模式提出的决策必备的条件是不现实的。它不仅使决策成本大大提高，而且使决策分析过分依赖于专业技术人员，强化政府权力，减少了公民参与决策的机会和可能性，并且无法解决决策面对的价值冲突和不确定性政策问题，与政府实际的决策活动不大相符。林德布洛姆认为，政策的制定既是一个科学的过程，又是一个社会互动过程，由于多重主体的参与和制衡，行政决策实际上只是根据过去的经验，经由对现行政策做出局部的、边际性的调适过程达到共同一致的政策。因此，决策者只需考虑那些与现存的政策具有渐进差异的政策方案，不必调查与评估全部的政策方案；只需考虑有限的几个政策方案而不是涉及所有逻辑上可能的方案；对每个政策方案也只评估几个很可能产生的并且很重要的后果。这样一来，新政策的出台不过是过去政治体系活动的继续，是对过去老政策做某种程度上的修正。据此，决策的制定和完善是一个渐进发展的过程，是谨慎的步步试错过程，而不是对以往的政策的推倒重来。按照这一理论要求，决策者在进行决策时，首先要认真分析研究以往的决策方案，总结经验教训，然后再做出改革措施。4．系统决策模式它的主要代表人物是美国政治学家D.伊斯顿。这一模式的提出，改变了传统政治学单纯从制度进行静态分析的弊端，进入动态的、研究政府运行过程的政治系统论。这一模式将政治系统简单地视为一个“箱子”，从外部环境流进箱子内的便是输入。然后，在这个箱子或系统内，这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出或政策，反过来又影响社会环境——经济、文化、社会结构、生态等，或者影响政治系统自身。然后，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再流回即反馈到政治系统中，开始影响下一轮的输入，如此循环不已。为了使分析进一步简化，重要的输入被减少到两种：要求和支持；输出也被设想成为一种，即具有约束力的决策。要求可来自任何方面（人民、政治家、行政官员、思想领袖等等），这要取决于政权的性质。支持则更为重要，因为它的多样性影响到政治当局（即政府）、政治体制（民主还是独裁等）和政治共同体的命运。在所有的政治系统中，输出都通过特定的过程产生，这样便使得在绝大部分时间内，社会的绝大部分成员承认输出的约束力。总之，系统分析模式描述了涉及政治决策过程的诸因素，即系统、环境、需求和支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，并描述了这些因素在整个政治运行过程的位置，为科学地认识政治过程提供了一套有效的概念工具。虽然伊斯顿描述的是政治决策过程，但由于政府行政组织也是一个系统，是政治大系统中的子系统，因而，行政决策也可以按照系统决策模式运行。诸种决策模式的提出为我们理解决策过程提供了有效的手段。但是也要看到，这些模型依据的，主要是西方发达国家政治运行实践。尤其是美国政府的决策模式，并不完全符合中国的政治实践，不能简单地照搬和用于解释中国公共政策的制定过程。第三节行政决策体制一、行政决策体制涵义当代行政决策都是通过群体决策或群体影响下的个人决策来做出的。决策活动实际上是在各种决策影响力相互制约的过程中完成的。参与或影响决策的每个人都对决策发生影响，在这种相互制约的过程中表现出的决策职责和职权的分化与协调，构成行政决策体制的基本内容。行政决策体制有广义和狭义之分。广义的行政决策体制包括从决策的制定到决策执行中的一系列权责划分、机构运行及其相互关系等方面的规定。狭义的行政决策体制仅就决策制定而言，它指行政决策制定中决策职责、决策权限、组织结构及其相互关系的制度化的 组织体系。我们主要是从狭义上讨论行政决策体制的。完整的行政决策体制包括有以下四方面的内容：1．行政决策职责的划分。科学的行政决策要通过情报活动、设计活动、选择活动和审查活动才能够完成。这绝非一个人或一个机构能全部胜任的。尤其是在现代社会条件下，决策制定中的横向职能分化不可避免。究竟采取什么样的方式将这些决策职责划分开来，无疑是行政决策体制所包含的首要内容。2．行政决策权限的分配。行政决策权是行政活动过程中的动力和决策行为的核心，如不辅之以决策权的分配，行政决策职责将得不到保证。行政决策权限是关于权力主体应通过何种程序做出决策的规定，与决策制定中的职责划分相一致，它包括提案权、讨论权、审议权、批准权、否决权等，究竟采取什么方式分配决策权限，是决策体制中的另一项重要内容。3．决策机构的设置。行政决策体制是以一定机构为依托的组织形式，行政决策机构如何设置及采取何种组织形式，是决策体制中的两个重要问题。前者决定行政决策体制的总构成。比如行政组织若按照信息—参谋—决断的职能分别设立决策机构时，其决策体制的构成具有明显职能制特点；当按照上层—中层—下层分别设立决策机构时，则其构成有明显直线制特点。决策机构的组织形式问题关系到机构内部的运行情况。如果决策机构内的主要职责和权限集中在某个成员身上，那就只能按照“首长制”运行；反之，则须按照“委员会制”运行。4．隶属关系的规定。这是对行政决策各机构间相互关系的规定，它表明各机构相互间的独立程度。只有对各机构间的隶属关系做出明确规定后，决策机构才能有条不紊地协调运转。如果隶属关系不当，就难以保证决策体制的有效性。比如，审议批准机构若对方案设计机构有指挥命令权，方案设计就难以有创造性。上述四个方面是行政决策体制不可缺少的内容。没有职责分工，决策体制就失去存在的理由；没有权限分配，决策体制将没有运行动力；没有机构设置，决策体制将无现实的载体；没有隶属关系，决策体制将没有操作渠道。缺少其中任何一项，都会给决策体制带来不稳定因素。二、行政决策体制的构成现代行政决策体制宏观上由3大系统组成：行政决策中枢系统、参谋咨询系统和决策支持系统。（一）行政决策中枢系统行政决策中枢系统是现代行政决策体制的核心，是决策的主体，在决策中占据主导地位。在参谋咨询系统和决策支持系统已经分化的条件下，其主要职责是：提出决策研究目标、选定决策方案。行政决策中枢系统的核心是拥有行政决策权的领导集体或个人。围绕这个核心，设立工作机构，承担领导核心交办的具体决策任务。领导核心的组织形式分为首长制、委员会制和混合制。首长制是指批准权为行政首长独有，其他领导成员只有审议、讨论和建议权。委员会制是指各领导成员在行政决策权限上是平等的，任何人在批准权方面都没有优越地位，行政决策需经委员会会议集体讨论，最后以少数服从多数的原则确定。混合制是指凡属重大行政事务的决策权由领导核心集体行使，一般行政事务的决策权由行政首长行使。三种组织形式各有利弊，一个行政组织究竟实行那种形式，取决于该国的法律规定，以及该部门的性质、任务、层级等多种因素。决策中枢系统作为行政决策的核心部分，直接决定着一项决策的成功与否，因此，如何提高这一系统的能量是行政学研究中的一个重要问题。决策中枢系统的能量既取决于行政领导者的知识、智慧、能力、经验以及作风和性格等个人素质，也依赖于决策中枢系统人员的群体知识能力结构、人际关系结构和气质结构等群体结构的优化。（二）参谋咨询系统它是协助决策中枢系统决策的组织机构。其主要职责是：第一，进行科学预测，为决策中枢系统提供战略性、综合性和政策性的建议；第二，拟制、评估决策方案，即接受咨询委托后，利用信息系统提供的信息资料，采用科学手段和技术，从不同角度、不同侧面分析决策的内容、形式和后果等，最后提供几套决策方案，供决策者选择采纳；此外，咨询系统也要参与决策方案的评估过程，辅助决策者选定优化可行的决策方案；第三，在决策方案实施过程中，根据反馈信息，协助决策中枢系统调整原有决策方案，或者在原有方案不能继续执行的情况下，提出可行的替代方案，供决策者进行追踪决策。参谋咨询系统的设置一般有两种形式。一种是政府在政府系统内部设置的专门的辅助决策机构，比如我国政府系统中的各类政策研究室就属于这类机构。另外一种是政府系统之外的专门咨询机构以及科学研究机构，如美国著名的兰德公司、斯坦福国际咨询研究所和胡佛研究所，日本的野村综合研究所、英国的伦敦战略研究所等就是属于这类机构。在我国，各类科研机构、大专院校和党校系统等是帮助政府决策的辅助决策机构。政府系统之外的辅助决策机构接受来自政府的项目和咨询任务，为其提供决策的依据。与政府内部辅助决策机构相比，外部参谋咨询机构具有独到的作用：一是它与政府部门没有任何利害关系，容易做到客观公正。而内部辅助决策机构在提供意见时往往容易受到领导意图的影响，偏重于搞一些“论证式”咨询，而较少提出反对性意见和创新性见解。二是外 部参谋咨询机构汇集了各方面的专家和权威人事，以有偿性服务为前提，用高效率的工作方法提供全面的情况分析和解决问题的办法，以供各级领导作为行政决策的依据。因此，外部参谋咨询机构将成为参谋咨询系统的主体是基本趋势，也符合现代社会对咨询业的需求。为了更好地发挥我国咨询机构的作用，首先，必须保证咨询机构地位上的相对独立性，允许咨询机构对有关决策问题进行独立的、实事求是的研究，而不能将它与政府之间的关系仅仅理解为简单的依附关系，避免咨询机构的工作受到领导人和决策者的任意干扰。其次，允许咨询机构提出各种互不相同或相互对立的意见，鼓励百家争鸣、各抒己见。对于咨询机构的研究成果，决策者应当予以重视和尊重，在决策中充分考虑他们的意见。最后，咨询机构应由多学科知识的人员组成，使其成为学科健全、视野开阔的具有综合研究能力的决策智囊机构。（三）决策支持系统它是由决策信息专职人员、信息机械设备、信息技术程序等构成的一个相对独立的“人机结合的决策分支系统”。其主要职责是搜集、存储、加工和输出信息，为参谋咨询系统和决策支持系统提供制定决策的信息支持。由于为决策服务的信息并非任何一种信息，只能是充分有效的信息，也就是说，没有这种信息，决策就无法进行，更谈不上高质量的决策，因而决策支持系统中信息的搜集、存储必须围绕决策问题而进行。决策支持系统的另一项基本职能是加工信息。信息的加工处理是对所获取信息进行分类、归纳、提炼等，以便使通往决策主体的信息量处于一种适中状态，使行政决策主体在单位时间内掌握尽可能多的情况。信息加工不仅在于进行定量分析和逻辑分析，而且在于通过计算机建立复杂情况的模型，以推断备选方案的结果，从而为方案的优化提供决策支持。因此，决策支持系统通常由信息获取、信息存储、信息加工、信息输出应用等功能单元组成。它们与决策中心和参谋咨询系统协调工作，共同构成决策制定体制。三、行政决策的科学化与民主化行政决策的科学化与民主化是现代行政管理的基本取向。（一）行政决策的科学化行政决策的科学化指行政决策与其他自然科学一样，不仅有可遵循的规律、程序和步骤，有科学的体制和模式，而且可以运用科学方法来设计、合理计算和评估方案，使决策能够被有效控制，并用技术手段发展和改进方案。实现决策科学化的要求是建立完善的决策系统，提高决策参与人员素质，按照科学的决策原则进行决策。1.建立健全行政决策系统。现代化的行政决策系统是由以决断子系统为核心，以信息、参谋系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，应做到：（1）合理设置各子系统。在决策运行中，各子系统承担不同的功能，发挥不同的作用。若设置不健全，必然会有一些工作没有相应的机构承担，决策功能相互脱节，或多种工作集中到某些机构之中，造成决策质量下降。而系统机构重复设置，又会引起工作上的摩擦、扯皮和责任不清，增加决断子系统协调的工作量，分散决策者精力。因此，决策系统的设置应该贯彻精简、统一、效能的原则，合理设置机构，确定各机构人员的资格和能力要求。（2）充实参谋咨询机构和信息工作机构。充实完善的信息机构，灵敏、畅通的信息网络，可避免信息的片面性和短缺，使决断子系统和参谋子系统能获得更准确、更全面的信息。相对过剩的参谋机构的存在，使对同一个政策问题能有不同的参谋机构提出不同的见解，设计出更多的备选方案，这些见解、备选方案相互竞争、相互补充，为决策者从中对比选出一个最佳方案或博采众长形成一个综合性新方案提供有利条件。2.遵循科学的决策原则。决策原则是决策过程中一些固有的运，行规律的概括和反映，是决策科学化的一个重要条件。这些原则有：（1）信息原则。科学的决策必须进行调查研究，收集、传递、整理和应用准确、可靠、全面、系统的信息，并对信息进行正确的分析判断。决策实际上就是信息的收集、加工和转换的过程。只有在掌握充分可靠的信息的基础上，决策者才能做到胸有成竹，决心大、点子多。（2）预测原则。决策是针对现实来规划未来和影响长远的行动。有效的决策离不开为决策者提供决策对象可能发展的方向和趋势。没有运用未来学或预测学研究的理论和方法，进行预测未来及其后果的决策是盲目的决策，往往会铸成大错或造成失败。（3）程序原则。不同问题的具体决策分析步骤不尽相同，但其基本的程序却是一致的。这个基本程序就是政策问题的分析界定、政策目标的确立、政策方案的设计、政策效果的预测和政策方案的抉择。这些步骤的顺序有其合理性和科学性，是决策过程所必须遵循的。（4）可行性原则。决策是为了付诸行动并解决问题，力求切实可行。一个政策问题的解决方案，要考虑经济、技术、政治、行政和社会心理等各方面的因素。（5）民主集中制原则。决策者要充分发扬民主，营造自由、平等的讨论气氛调动决策参与者的积极性和创造性，共同参与决策活动；要善于集中和依靠集体的智慧和力量进行决策，要广泛听取专家、学者和有实际经验的人的意见，走群众路线，集思广益，避免个人认识上的倾向性和片面性。3.提高决策者和参与者的素质。决策人员素质的高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。（1）加强决策者集体的班子建设。从班子成员的年龄、知识、能力、性格等方面人手。合理配备决策班子，提高决策者的整体功能。（2）提高参谋咨询人员的业务素质。要充实参谋咨询部门的力量，并考虑人员学科知识的搭配问题；加强对咨询人员的教育培训，可采取邀请咨询专家、学者上门培训，也可以选派人员到民间的咨询机构中学习实 践，使他们成为具备现代决策理论素养，有较宽的知识面，掌握现代决策方法、技术的高级人才；要大胆吸收借鉴国外尤其是西方国家一套成熟的公共决策理论、方法及技术，特别是一整套定性、定量和创造性思维的方法及技术，取长补短。（3）提高信息人员素质。要对信息工作人员进行思想政治和科学文化知识、信息管理技术培训；加强他们对信息工作的热忱和敏感性的培养，对政策问题认识越深，紧迫感、责任感就越强，对信息的捕捉和吸附能力就越大，就能对决策提供更有效、及时对路的信息。（二）行政决策的民主化决策的民主化是与决策科学化并行的另一个要求。决策的民主化突出的是社会公正，具有政治化色彩，因而合乎法理地要求公民参与。所谓决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求；并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。1.把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围。决策活动并不是单纯的抉择行为，而是由信息情报活动、决策方案设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成的完整过程。因此，必须营造一个宽松的环境，形成平等、民主、协商的气氛，鼓励人人畅所欲言。决策者一定要发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系；必须依靠集体决策，坚持一切重大问题经过集体讨论、民主协商、集体论证、集体做出决定、群策群力，增强决策的可行性、正确性。2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在更高层次上民主化的体现，也是实现决策科学化的重要保证。（1）保证参谋机构的相对独立性。决策者要允许和欢迎咨询人员唱对台戏，鼓励他们相对独立地进行科学研究，充分挖掘政策问题的各个方面因素，促使研究结论的客观性和多样化，形成多个不同的方案。（2）在咨询机构内建设民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论，既要有对决策者的顺向思维，也要有对决策者的逆向思维，鼓励思想交锋。提倡对决策者负责和对事业负责的一致性，在重大问题上敢于向决策者表达不同的意见。（3）参谋咨询人员要准确定位。他们与决策者的关系是“谋”与“断”的关系。咨询人员是帮助决策者筹划方案，不能越俎代庖、代替决策。3.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。政治生活透明就是政务公开、政治民主。（1）建立重大问题的通报制度。诸如一个时期内的经济形势、即将出台的重大改革措施、重大项目的立项及进展状况、物价指数以及人民实际收入等事关人民群众切身利益的情况，应通过各种渠道直接向社会通报；对于各种热点问题，党政机关应与社会公众直接对话交流，听取社会的意见和呼声，体察民情，尊重民意，获得决策的直接依据。（2）强化对决策的新闻舆论监督。政务公开即办事制度、程序和结果的三公开，是实施新闻监督的基础。新闻传媒要为民立言，敢于监督。各级党政要支持监督，特别是允许对重大决策的原因、过程和效果进行报道，还要允许对重大的决策失误进行曝光。（3）增强社会公众参与决策的意识和水平。实现公共决策民主化，并非人人直接参与决策，不是人人都来参加每个具体决策问题的直接决定。我国国情决定了公共决策只能是经常地由人民委托一部分德才兼备的人做出决策，大部分人是通过各种途径间接参与决策，把自己的利益要求、愿望通过信息、新闻途径传递到决策系统，影响决策。为此，各级党政要广泛开展决策民主教育，不断提高社会公众的政治觉悟、科学技术和文化知识水平，提高公众对决策民主化的重大意义和实现途径的认识，引导公众参加公共管理活动的积极性，提高决策的民主化程度。行政决策的科学化与民主化在本质上是相辅相成，辨证统一的。科学化应以民主化为基础，民主化应当以科学化为依托，单纯强调民主参与或单纯强调科学管理的公共政策都是有缺陷的，甚至是不合理、不合法的。然而在行政实践中，科学化与民主化并不总是表现为一种自然的和谐，在某种情况下，一种科学的效率追求可能与民主发生矛盾；而一种公正的政策也有可能不完全符合科学逻辑。因此在科学化与民主化之间常常存在着矛盾张力，需要结合环境条件及其变化，在两者之间寻找解决问题的最佳平衡点。本章小结行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程，具有公共性、决策主体法定性、决策程序合法性以及决策结果表达形式多样性等特点。行政决策按照不同的标准，可以分为不同的类型。行政决策在行政管理中具有重要地位和意义。行政决策是一个过程，这个过程经历了情报活动阶段、设计活动阶段、抉择活动阶段和审查活动阶段四个步骤。行政决策具有无限理性决策模式、有限理性决策模式、渐进决策模式和系统决策模式等不同的决策模式。行政决策体制指行政决策制定中决策职责、决策权限、组织结构及其相互关系的制度化的组织体系，它一般由行政决策中枢系统、参谋咨询系统和决策支持系统构成。行政决策的科学化与民主化是现代行政管理的基本取向。 案例分析个性车牌喊停“通知”接受法律道德拷问法制日报消息从8月12日到8月21日，在京、津、杭、深四个城市里，公安交管部门发放的“二○○二”式机动车牌一直是人们关注的焦点。在短短的十天中，人们从最初的兴奋、好奇、肯定中，慢慢咂过味来，直至最后理性的思考占了上风：“个性化”也应该有“法度”！8月21日，新车牌被暂停发放。这早在理性人的意料之中：无线牵引的风筝难以飞上蓝天。四城市交管部门发放“个性化”车牌依据的是《公安部关于开展启用“二○○二”式机动车号牌试点工作的通知》（公交管〔2002〕85号），无疑问题就出在这个依据上。按照这一“通知”，纪念日、姓名、公司名称等都有可能“化”为新车车牌号。于是，被称为最具“创意”的号码，如“USA•911”、“FBI•001”、“IBM•001”、“SEX•001”、“CHN•001”等相继出炉，车主们在享受个性（当然，是不是个性有人表示怀疑）张扬带来的巨大精神满足的同时，这一“通知”也开始接受国家法律与社会道德的拷问。依照行政法有关理论，此“通知”是一个行政规范性文件，属抽象行政行为范畴。众所周知，制定行政规范性文件是行政机关在行政管理过程中经常运用的一种管理手段，是国家行政机关为执行法律、法规和规章，依法定程序发布的规范公民、法人和其他组织的具有普遍约束力的政令。它覆盖面广、约束力强、影响力大，因此也是行政机关运用起来较为慎重的一种手段。制定行政规范性文件，有两点至关重要：一是必须依法制定，二是要满足行政管理的需要。下面我们就从这两点出发，看看“通知”中问题到底出在哪儿？任何行政规范性文件都必须依法制定，既不能与宪法、法律相抵触，也不能与法规、规章相抵触。有一点是可以肯定的，那就是，在现有的法律规范中没有明确的关于注册车牌的法律规定，没有任何商业目的、仅供个人或单位使用的车牌号，无论从著作权、商标权、名称权、专利权等几个法律明确规定的保护范围内，都找不到法律依据。如果停留在这里，注册什么样的“个性化”车牌都是顺理成章无可厚非的。但问题就出在，“通知”对现行法律条文尽到了应有的注意，却忽略了法律中所体现出的法律原则与理念。如，民法通则规定，“民事活动必须尊重社会公德，不得损害社会公共利益”；“法人、个体工商户、个人合伙享有名称权”。《企业名称登记管理规定》对登记注册的企业名称进行了严格规范，如第九条规定：“企业名称不得含有下列内容和文字：（一）、有损于国家、社会公共利益的；（二）、可能对公众造成欺骗或者误解的；（三）、外国国家（地区）名称、国际组织名称；（四）政党名称、党政军机关名称、群众组织名称、社会团体名称及部队番号”，等等。此外，还有商标法及《保护工业产权巴黎公约》中有关对注册商标特别是对驰名商标的规定等，都是制定新车牌规则时不能不参照的依据，因为尽管它们所涉及的领域不同，调整对象各异，但是它们设定的立法目的却是相同的，追求的法律精神与社会效果也是相同的。所以，行政机关依法制定行政规范性文件的时候，要正确把握“依法”的含义，不仅要依照法定程序，依照相关法律、法规、规章，而且要依照法律及法律条文所蕴含的法律原则与理念。“通知”除了在法律上没有尽到应有的注意外，对行政管理对象的广泛性、复杂性、不可预见性等认识不够、准备不足也是个中原因。行政管理的这一特性决定了行政机关在制定规范性文件时，要尽可能对各种情况进行估计，提高规范性文件的前赡性与科学性，否则难免会在行政管理过程中陷入被动。公安交管部门对现行的“九二”式机动车号牌进行改革是众望所归。新号牌容量大，既能满足机动车快速增长的需要，又为车主提供了很大的自主选择空间。“个性化”车牌的推出，对长期以来在“格式化”生活中沉闷已久的中国人来说，的确是一件称心如意的快事，同时，个性化车牌的推出也削平了由特权导致的“数字鸿沟”，解决了多年来百姓痛恨的“车牌腐败”问题。所以，从行政管理的现实出发，新号牌的改革措施的推行是必然的，目前的暂停发放也是暂时的。相信经过吸取此次新车牌试点工作的经验教训后，一个更加完善的规则将会重新出台，“车民”们仍会拥有自己最心仪的“个性化”车牌。车牌“个性化试验”的失败中国经济时报消息：实行才10天的个性化车牌被叫暂停，这是近几天最大的一个“玩笑”。被叫暂停的原因，在管理部门还没有完满解释的前提下，人们就有了很多猜测。有人说，是因为新车牌跟一些大公司的名称缩写一样，有侵权之嫌。有人说，新车牌中有的跟我们现在的文化习惯相左，而且很不雅观。还有人说，新车牌取消了公车和私车的区分，过去一些特权部门垄断使用的如“001”之类的号码也大量流落到民间，这个时候你让交通警察如何区分这些特权车？从而导致管理上的不方便……诸如此类，不一而足。不管最终是什么理由，都掩盖不了这次中国人“个性化试验”的失败，至少是暂时失败。车管所解释说，是由于技术原因，那么去年管理部门就放出风来说要实行个性化车牌，这么长的时间难道就没把相关技术调试好？这个理由显然站不住脚。不管是出于什么原因，突然叫停，成本都太大了。…… 可以办个听证会来检测一下这个判断。其实，在个性化车牌实行前，为何不举行一个听证会呢？让老百姓参与进去，这样制订出来的策略的寿命应该长久一些。（案例来源：转引自www.cctv.com新闻频道）案例思考题1．行政决策的做出应当依照哪些基本程序以保证其最终的科学性和可执行性？2．从案例中反映出政府行政决策工作中还存在哪些不足？3．你认为完善现有行政决策体制需要从哪些方面入手，基本路径有哪些？延伸阅读国务院关于加强市县政府依法行政的决定（节选）国务院于2008年5月12日发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，就加强市县两级政府依法行政的相关问题予以明确规定。决定要求，完善市县政府行政决策机制。现就有关内容节选如下：三、完善市县政府行政决策机制（七）完善重大行政决策听取意见制度。市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。有关突发事件应对的行政决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。（八）推行重大行政决策听证制度。要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代表确定后，应当将名单向社会公布。听证举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。（九）建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。（十）坚持重大行政决策集体决定制度。市县政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力。（十一）建立重大行政决策实施情况后评价制度。市县政府及其部门做出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。（十二）建立行政决策责任追究制度。要坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对应当听证而未听证的、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分。对依法应当做出决策而不做出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。第七章政府绩效管理通过本章的学习，掌握政府绩效管理、绩效评估的涵义；把握政府绩效评估主体、评估指标、评估结果的运用等相关理论；了解绩效管理的过程以及中国政府绩效管理的状况。本章学习的重点是掌握政府绩效管理、绩效评估等相关概念，以及绩效评估主体、评估指标等相关理论。本章的难点是深入具体了解中国政府绩效管理中存在的问题及有效解决对策。第一节政府绩效管理概述一、政府绩效管理的涵义（一）政府绩效的涵义1．绩效的界定 绩效（performance）包含有成绩和效益的意思，最早用于投资项目管理方面，将之作为衡量人们工作的一个概念，把人的行为和工作结果统一起来考量，后来在人力资源管理等方面开始广泛应用。对于绩效的定义，学者们曾经提出过各种不同的看法和意见。一些学者把绩效看作是一种结果。如英国学者伯纳丁(Bernardin，1992)主张结果应该是绩效管理的核心。而美国学者坎贝尔(Campbell，1990)认为绩效应是一种行为特征的表现，认为绩效不仅包括工作的产出，也包括工作的过程。他认为，绩效的内涵包括两方面的内容，一是人的行为和工作的过程，指人在工作当中的努力程度，工作过程中的困难等；二是工作的结果和产出，包括工作任务的完成，组织目标的实现，产量指标的达到，社会评价等。墨菲(Murphy，1999)也认为绩效管理应更关注行为本身，而不是那些由行为而引起的结果。这个分歧导致了对于绩效的概念的争论。从世界各国的绩效管理实践过程来看，大多数国家的绩效管理都是以结果为导向，重视对绩效管理结果的控制。但是，对于结果导向的绩效从其实施的一开始就备受争议。客观而言，绩效不能简单地定义为“完成工作任务”，或简单地认为是工作的“结果”或“产出”。这是因为“工作任务”存在极大的差异性，对于一线生产工人和体力劳动者而言，似乎可以根据他们完成工作任务的多少来确定它们绩效的高低；然而在现代社会里，对于那些脑力劳动和复杂的管理活动，职责、责任、任务、目标、生产量、关键结果领域、关键成功因素等都是对这一概念内涵的表述，这些内容都是工作绩效的重要考核内容，且这些工作的结果并不是完全由个体行为所决定，它们可能受到与工作无关的其他因素的影响。过分关注结果会导致忽视重要的行为过程，对过程控制的缺乏又会导致工作成果的不可靠和工作要求上的误导员工，在理论研究和实际的工作中就有可能造成人们思想的混乱。因此结果导向忽略绩效管理过程当中的行为特征，忽略绩效过程的有效性，必然导致绩效管理陷入新的“结果陷阱”，即绩效结果优良，而结果当中没有测量的项目成为绩效管理的盲区。因此，从管理学的角度来说，绩效就是组织期望的结果，是组织为了实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，是兼顾过程与结果导向，以行为、过程和成果为目标的综合体系，包括个人绩效和组织绩效两方面。个人绩效包括个人的工作表现、工作成绩、工作态度，以及他的专业知识、熟练程度。组织绩效是以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。2.政府绩效的界定（1）政府绩效的涵义政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。一般而言，可从宏观、中观和微观三个层面来理解:◆宏观层面，是指整个政府为满足社会和民众的需求所履行的职能的绩效，具体体现为政治的民主与稳定、经济的健康与发展、生活水平的提高与改善、社会的公正与平等，精神文明的提高等方面。◆中观层面，是指政府各分支部门即特定的政府机构，如何履行其被授权的职能及服务的质量等方面的绩效，以特定的政府机构或公共部门为关注对象，体现为这些单位的工作成就或效果，具体以效率、效益、服务质量等来衡量。◆微观层面，是指政府工作人员工作业绩，贡献的绩效，包括个人的工作表现、工作成绩、工作态度以及他的专业知识、熟练程度等。宏观层面和中观层面的绩效为组织绩效，微观绩效为个体绩效。不同层面的“政府绩效”的评价标准也会有很大的不同。（2）政府绩效的类型在市场经济条件下，一般而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效四个方面的内容。经济绩效表现在经济持续发展上，国民经济不仅仅是在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。政治绩效通常表现为政府制度安排的能力，政治绩效与政府制度安排能力呈正比。社会绩效则是经济发展基础上的社会全面进步，是社会的稳定与发展、社会全面进步的丰富内涵，包括人们的生活水平和生活质量的改善和提高，社会公共产品应及时到位，社会治安状况良好，犯罪率低，人们安居乐业；社会和谐有序，贫富差距缩小，社会群体、民族之间和谐相处，没有激烈的对抗和尖锐的冲突。文化绩效主要指精英文化与大众文化的互补与渗透，以及文化的繁荣与整合。在整个政府绩效体系中，经济绩效是政府绩效的主要指标和外在表现，在整体体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，社会绩效就会缺乏物质基础和物质支撑，社会绩效和政治绩效也不会长久持续。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有经济绩效就没有实现的意义和价值，政治绩效会失去社会基础。政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心，实现经济绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。同时。政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是政府回报，也不是政府终端产品的积累，而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。（二）政府绩效管理的涵义从绩效评估的本质出发，政府绩效管理是指政府在实现某种目标的过程中，按照科学的程序，依据可量化的指标对政府 工作绩效进行准确评估，以改善和提高政府工作绩效的一套体系和管理方法。要正确把握绩效评估的涵义，还必须注意以下几个方面。1．绩效管理是一个运作系统，是为了达到组织设定的绩效目标并最终提高工作绩效而做出的一系列制度安排和实施的管理机制和方法。绩效管理工作涉及组织管理的各个活动环节和领域，包括组织的工作制度、人事制度、财务制度、采购制度等。绩效管理还要运用不同的方法，如标杆管理方法、质量管理方法等，将这些管理方法统一于绩效管理体系中，形成一个完整的运作系统，为支持高绩效的政府而服务。2．绩效管理是一个管理过程，是为了提高工作绩效而采取的一整套具体操作程序。绩效管理作为操作程序应当包括制定组织的绩效计划、绩效管理的实施、绩效评估，以及绩效反馈与改进等具体步骤。各个环节紧密联系，相互影响，一个环节的成功与否将直接影响下一个环节的实施情况；各个环节相互依存，缺一不可，任何一个环节的缺失都将导致整个“管理链”的断裂，使得绩效管理成效减弱或是彻底失去意义。3．绩效管理是一种改革手段，它是为了改变政府原有的管理模式、组织氛围、领导方式，消除那些导致政府绩效不高的因素，提供政府发展的动力，发掘政府发展活力源泉的一种手段。绩效管理不仅仅是一种管理制度上的改变，而且是一种管理观念的改进，是改变政府精神面貌的有效尝试。绩效管理是一种综合的改革手段，在实践中更是世界各国行政改革的一项重要内容。如，美国、英国、新西兰等国的行政改革中都含有绩效管理的基本内容。二、政府绩效管理过程（一）政府绩效管理计划绩效计划是绩效管理的第一个环节，是整个绩效管理的起点。它是管理者和被管理者根据组织目标、组织特点与组织环境共同讨论，以确定组织在未来一段时间内应该做什么和应该达到什么目标，并将通过指标和目标值层层分解的方式将组织目标层层传递给组织成员的动态过程。具体过程如下：1.确定行政组织的战略目标行政组织在制定战略目标的过程中，首先应该了解并明确公众的需要与愿望，并在绩效计划中有所体现，这样制定出来的绩效计划才会得到公众的认可和支持。政府作为公共产品、公共服务的提供者，最明确的职能定位是以满足公众的需要为自己的最高价值追求。因此，它在制定计划前必须充分考虑民意，广泛地建立接受公众利益表达的制度性渠道，并在进行利益整合的时候更加倚重民众的意志。此外，政府在拟定计划、方案时也需注意征求专家和民间组织的意见，使绩效计划制定前信息输入的过程更具有开放性和包容性。2.明确工作标准，制定岗位目标确定行政组织的战略目标后，需要将战略目标分解为具体的任务或目标，以落实到各个具体的工作岗位上。为此，首先要明确工作标准。工作标准必须符合组织的战略目标并且具有可测量性，使将来的绩效考核可以根据具体的标准来评价工作完成的好坏。这些工作标准应该是在对各个岗位进行相应的职位分析、工作分析、人员资格条件分析的基础上制定出来的，它反映了岗位的职责和特征。只有在明确了工作标准的基础上，才能制定出具体的岗位目标并加以落实。3.绩效计划中的沟通和参与绩效计划是一个确定组织对员工的绩效期望并得到员工认可的过程，因此，在绩效计划阶段，需要管理者和被管理者双方进行持续的双向沟通，对绩效指标和检验标准达成共识，并以书面的形式固定下来。绩效计划必须说明期望员工达到的结果以及为达到该结果而期望员工表现出来的行为和技能。通常，各级政府的人事部门对制定绩效计划负有主要责任，各职能部门的领导也应积极参与。最重要的是让行政工作人员也参与绩效计划的制定，那样他们会更容易接受绩效计划并在深刻理解计划的基础上全力配台，有利于绩效管理工作的顺利开展。而且，只有在全面了解行政工作人员的知识、能力、素质和技能后，制定的工作计划才会与个人的胜任特征相匹配，使绩效计划既有一定的可行性，又有一定的挑战性。总之，绩效计划应对组织如何运作绩效管理做出深入细致的规划，保证每个环节都有人负责，确保绩效管理系统每个部分都是可以监督和考核的。绩效计划制定后，还需要根据环境和组织战略的变动不断调整。（二）政府绩效管理的实施绩效计划实施在整个绩效管理过程中处于中间环节，也是绩效管理循环中耗时最长和最为关键的一个环节，直接影响着绩效管理的成败。理想的做法是，管理者和被管理者要形成伙伴关系，管理者要及时对被管理者进行指导和监督，对发生的问题及时给予解决，并根据实际情况变化对绩效计划进行调整。具体是：1.对现行绩效状况的监测与反馈。在工作中不断对现行工作情况进行监测与反馈是进行持续性绩效管理的基础。正确地监测现行工作情况能帮助组织检验其是否朝着绩效目标的方向前进；及时地对工作情况进行反馈为正确监测工作情况提供信息来源。在这一阶段最重要的是让每个工作者都自觉成为有效的绩效监测与反馈者。2.绩效目标和工作计划的调整。在绩效管理的过程中，通过对现行绩效状况的监测，可能会发现由于内部环境与外部环境的变化，管理方法的不当，或是新技术与新需要的产生，原有的绩效目标和工作计划不再适应形势的发展或是不再能 够促成绩效目标的达成。惟一有效的方法就是及时调整绩效目标和工作计划。3.绩效改进的计划。这是绩效欠佳者针对目前绩效不佳的情况而做出的旨在改进绩效的具体行动计划。它是建立在绩效不佳的成因分析基础上的应对方案。如果绩效不佳的原因是管理方法的欠缺，那么就应当改进管理方法；如果绩效不佳的原因是工作人员的素质问题，那么就应当提高工作人员的素质，使其能力与工作岗位的要求相匹配；如果绩效不佳的原因在于外部环境，那么就应当减少外部环境的影响，或使外部环境优化。总之，应当做到对症下药。这一过程中，绩效信息的收集和分析不可或缺，它是绩效管理的事实依据，贯穿整个绩效管理期间，渗透于绩效管理过程的每个环节。（三）政府绩效评估这是绩效管理的重要组成部分，是绩效管理的核心内容。政府绩效评估的实质是由评估主体依据绩效计划阶段所确定的标准和实施阶段收集的数据，对被评估者在一定时期内的绩效进行评价。实施绩效评估包括选择评估主体，选取评估指标，进行评估，评估激励等多个步骤。对组织进行绩效评估的目的并不在于对绩效不佳者的惩罚，而是要准确反映组织的绩效，为提高组织的绩效打下基础。绩效评估并不是绩效管理的终结，它在绩效管理中起着承上启下的作用，是绩效管理系统持续运行的基石。（四）政府绩效反馈与改进政府绩效管理的循环是从绩效计划开始，以绩效反馈和绩效改进导入下一个绩效周期。具体来看，这一过程包括两个大的环节：1．绩效反馈绩效反馈是绩效反馈机构将测评机构传递的绩效信息，根据绩效反馈相关制度流程，具有选择性地反馈给被评估对象的过程。绩效反馈主要有以下几方面的作用：第一，使被评估对象了解自己在本绩效周期内的业绩是否达到所定目标、行为态度是否合格，与管理者达成对考核结果一致的看法。绩效考核以后，如果评估结果没有反馈给员工，那么问题就会仍然存在。第二，探讨绩效未合格的原因所在，并制定绩效改进计划。通过绩效反馈，员工与管理者之间应进行良好的沟通，双方就如何解决绩效问题进行探讨，形成绩效改进计划，才能改进绩效。第三，管理者可以在绩效反馈中向员工传递组织的期望。组织的战略是要层层分解到具体的工作岗位上的，在管理者与员工讨论工作目标的过程中，就可以将组织的战略目标贯穿其中，让员工把握具体的目标并将其落实到实处。第四，管理者和员工双方对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约。绩效合约是一种正式的书面约定，它将管理者和员工双方讨论的结果列为具体的条目记录下来，既有助于员工清楚自己要完成的任务有哪些，又有助于管理者在绩效周期结束时来对员工绩效进行评估。2．绩效改进成功的绩效改进是绩效管理发挥效用的关键。传统绩效考核的目的是通过对被考核对象的工作业绩进行评估，将评估结果作为奖惩的标准。而现代绩效管理的目的不限于此，被考核对象能力的不断提高以及绩效的持续改进才是其根本目的。政府部门的绩效改进是这样一个过程：第一步，分析组织绩效改进要素，确定期望绩效与实际绩效，找出两者间的差距，分析差距原因。第二步，要针对存在的问题制定合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施。第三步，通过对绩效改进过程和产生的结果进行评估，分析绩效改进方案的实施效果。如果效果不好或达不到政府部门的期望，就要对绩效改进计划进行调整。绩效改进计划要有实际操作性，最好能详细具体到每一步骤。这些过程并非相互独立，而是相互交织、相互促进的。各个过程都有其相应的管理机构、管理程序、管理文化与管理指标，它们相互协同履行绩效管理职责。其中管理机构是绩效管理赖以运行的实体依托，管理程序是约束绩效管理运行的正式规则与制度，管理文化是引导绩效管理运行的潜规则，管理指标则是绩效管理赖以塑造组织合理行为的绩效标准。三、政府绩效管理的意义（一）有助于转换行政管理的理念就当前行政管理的整体价值理念而言，市场经济与民主政治所要求的服务行政观念还远未形成。过去的行政管理，在理念上过分强调其政治统治的工具价值，而忽视其在管理社会公共事务和提供公共服务方面的服务作用；过分强调管治功能，忽视社会和社会公众对公共行为主体及其行为的制约和监督，忽视了公共责任机制的建设与发展；过分强调主体与社会公众之间关系的非对等性，忽视社会公众对公共活动的参与以及社会公众需求对公共行为的导向性作用；随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。表现出整个“行政管理”与整个社会的分离，体现出日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征。而政府绩效管理可以通过建立一整套科学的评价标准和考评体系，有助于我们转换行政管理的理念和树立服务行政的观念，促使行政机构服务观念的增强，加强政治责任性与科层责任性的衔接，强调对社会公众负责、对结果负责，辅以相 应的监督和管理，将宏观政策的原则要求变成可以量化的目标体系，落实转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，强化政府的绩效意识，减少信息的不对称性，形成正确的决策导向和工作导向，提高公共服务的效率和活力，改善管理。为树立和落实正确的政绩观提供有力的支撑，形成强有力的目标导向，改变行政机构中执行者的思维模式和行为方式，促使传统的行政文化悄然发生着变化，促使管治行政模式发展转变为服务行政模式，改善和提高政府的管理与服务水平。(二)有助于改善政府的形象政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理等手段，调查社会公众对公共服务的要求和满意程度，引导行政管理向提高管理效率、管理效益、管理能力、更好承担公共责任、提高社会公众的满意度等方向上发展，重视为公民和社会提供优质高效的服务，重视公共服务的创新与质量，重视推动社会进步所作的努力，这有助于提高依法行政的自觉性，形成行政机构与公民、国家与社会之间的良性互动关系，提高政府的信誉。在这一过程中，政府绩效管理的实质是一种信息活动，其特点是政府借助评估过程的透明和信息的公开，向公众展示工作效果的机会，以赢得公众对政府的支持，突破了以往许多行政机构的服务由于处于垄断地位，无法同其他地方或部门比较的障碍，将评估和公布绩效状况作为公众“体验服务”的一种方式，在公民不能体验有些公共服务的情况下（如消防、警察等纯公共物品）时，视展示绩效状况对相应机构进行评价，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。另外，绩效的定期公布也使公众不再盲目评价政府，而有了科学的评价依据，可以引导公众对政府做出准确评价，增加民众对政府的信任，提升政府形象，改善政府与公众的关系，推动公众对政府的监督与信任树立了政府良好的形象。因此，绩效管理是将公共责任和顾客至上的管理理念凸现出来，这在一定程度上加强与维护现有的基本社会秩序，建立和发展了社会公众对政府行政管理部门的信任，缓和社会危机，实现政府号召力的增强，改善政府与社会公众的关系。(三)有助于政府内部绩效的提高政府绩效管理是对其管理过程中的投入、产出和效果等进行等级评定的过程和活动，并以此作为衡量其工作的重要依据，其目的是要减少政府开支，提高工作效率和效果。它是一种以财政效率为核心的管理模式，非常重视对施政结果的核定，这对政府内部绩效意识的培养和增强，对政府奉行全过程改善绩效的理念无疑意义重大、裨益良多。其中，市场机制是其核心特征，其运作并不是单纯地追求“省钱”，而是依据绩效预算，以按财政效率为原则，实现效率与支出相匹配的财政资金有效供给，实现“该花的钱坚决满足”，而无效率的支出一分不给，从而保证公共财政资金得到有效利用。在这一过程中，政府绩效管理制度通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息，一方面，引导公众“货比三家”，做出正确的选择，从而对行政机构形成压力，迫使他们提高服务质量和效率，促使行政机构节约行政成本，提高服务质量和效益；另一方面，绩效管理和在此基础上的横向与纵向比较有助于形成一种竞争气氛，将绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节，凸现在行政过程，组织内部形成浓厚的成本意识，绩效意识、竞争意识、提高内部管理效率，促进政府管理科学化，提升部门内部管理能力，实现公共资金的合理利用，保障纳税人的合法权益。(四)有助于促进行政管理方式的改革从西方国家政府的改革实践来看，绩效管理已成为行政管理方式改革的重要手段。绩效管理不仅可以作为行政管理的诱因机制，激发工作人员的热情和动力；也可以帮助诊断政府管理中的问题，是适时调整发展策略、人员物质分配，确保组织使命和战略目标得以实现的重要工具。同时也因为政府绩效管理的存在，迫使行政机构在运作和管理中改变以往的行政方式，添加成本—效益的考虑，向适应市场经济的行政方式转变，以便利服务作为自己的最高行动准则。绩效管理从管理理念上，改变了过去运动式的管理方式，将政府有效管理转变为持续管理，不仅促进了职能转变、科学界定行政机构角色，还促进原有管理方式发生根本的变革。改革现有行政管理方式，提供更加快捷、方便的公共服务，提高办事效率和行政透明度是行政管理改革的一致目标。政府绩效管理是以顾客为导向，以绩效为目标，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式，在评估内容和评估指标设计上，不仅要考虑政府现有职能，又要以市场化进程为导向，着力取消阻碍市场经济体制建立和发展的一些部门权力，使政府更好的提供公共服务；在评估内容上，必然要对原有行政机构的职能进行重新审视，对不适应市场经济的职能进行转变和调整，直指市场经济基础上的行政机构的管理，并通过考核与评价，促使政府降低管理成本，提高管理效益，从传统的低效的粗放式的行政管理模式转变到以绩效为导向的公共管理模式，有利于深化行政管理体制改革，为经济社会发展增加新的动力。从长远来讲，由于政府绩效管理制度的存在，久而久之将会在政府内部形成一种注重业绩的文化，极大地促进绩效管理方法及措施的运用，推动行政管理方法与技能的改进和发展，使得倾听顾客声音、社会服务承诺、项目评估、电子政务、管理信息系统、全面质量管理等管理方法不断出现，为行政管理开拓新视野。 第二节政府绩效评估一、政府绩效评估主体一般而言，政府绩效评估主体可以被简单定义为直接或间接地参与政府绩效评估过程的个人、团体或组织，它解决了“由谁评估”的问题。评估主体在绩效考评中占有非常重要的地位。我国以往的评估主要是上级机关对下级机关的反馈。但是随着分权管理、顾客导向等管理理念的发展和实践的深入，原有的单一的评估主体已经逐步转变为多元的评估主体。根据评估主体的不同，可以把评估主体分为外部评估主体和内部评估主体两大类。外部评估主体体系,是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等。内部评估主体体系,是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分。具体而言，主要的评估主体包括以下几种：1．政府自身。无论从信息的取得，还是实际操作，政府的自身评估都更具有针对性。行政组织自己制定工作计划，对于工作计划所要完成的任务，所需要的资源，现在完成的情况和其中所遇到的困难，政府自身最为清楚。让行政组织自己作为评估主体体现了政府作为自身工作的主人翁地位。同时激励他们寻找更好的工作方法，使其更清楚自己需要努力的方向，也避免了他们制定不切实际的计划。2．上级机关。从行政机关内部管理的角度来看，上级机关必须拥有一定的权威，才能更好地保证工作的顺利进行，部门领导对下级的评估即构成这一权威的组成部分。从权力与责任对等的角度来看，上一级机关承担责任的同时应当享有对等的权力。在行政机关中通常是采用首长负责制，该部门的工作最终是由部门领导负责的。既然部门领导对于工作承担了一定的风险，他们显然应当拥有对这项工作评估的权力。从行政机关的结构来看，上级机关评估既包括本机关行政首长的评估，又包括上一级主管机关的评估。3．公众。从法律的角度来分析，人民主权的原则承认国家的一切权力来源于人民，政府的权力不是自始就享有的，而是人民授予的，因而人民拥有对国家权力的行使进行监督的权力。我国宪法上也明确规定了公民有参与国家管理、监督国家机关的权利。公民对政府进行有效监督的基础就是对政府的工作情况在一定程度上的了解。绩效评估主要是通过对政府绩效结果的分析，达到提高政府绩效的目的。因此，绩效评估是反映政府工作的一个重要形式。让公众参与到绩效评估的过程中来是使公众对政府工作进行监督的有效方法。让公众参与绩效评估符合国家民主化、法制化的基本要求。4．专家。对于一些专业性较强的部门，普通民众很难分析出到底这些部门的工作情况是好是坏，他们给出的意见只能是感性上的，这时就需要专家介入考评。由权威性的学术机构对政府创新行为进行评估和奖励，是世界上许多国家的普遍做法。美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面，最具权威性和声誉最高的奖项“美国政府创新奖”就是由哈佛大学肯尼迪学院承办的。发挥专家在绩效评估中的作用对于建立科学的评估体系是十分必要的。二、政府绩效评估指标体系要全面、正确衡量政府绩效，就必须选择一些有代表性的绩效指标，形成一个完整的政府绩效评估指标体系。政府绩效评估指标体系的构建，具有反映行政管理状态、监测行政管理过程、预测和计划行政管理发展、评价行政管理绩效等功能，不仅是政府绩效评估的一项基础过程，同时也是政府绩效评估的难点和焦点。政府绩效评估指标应凸显政府的本质特性、张扬政府的公共精神，这就要求政府绩效评估指标的设定，必须依据一定的评估标准和指标遴选原则构建科学的绩效评估指标体系。科学的评估指标体系不仅限于定量指标，还包括定性指标。这些指标体系将对政府绩效的不同方面、不同角度进行衡量，做到既通观全局，又重点突出。各政府部门的绩效评估指标虽然各有不同，但也有一些共通之处。各个政府部门可以在一定指标体系的指导下，根据自己的特点与实际制定自己的指标，既保持特性又能实现数据共享。（一）政府绩效评估指标确定的价值标准政府绩效评估指标的确定，必须符合政府绩效管理的价值标准。这些价值标准主要有：1．经济(Economic)在评估一个组织的绩效时，首要的一个问题便是“组织在既定的时间内，花费了多少钱?是否按照法定的程序花费钱”?这是经济指标首先要回答的问题。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量。经济指标关心的是“投入”，以及如何使“投入”以最经济的途径使用。也就是说，经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。2．效率(Efficiency)效率要回答的问题是“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。因此，效率可以简单地理解为投入与产出间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分两种类型：生产效率，指生产或提供服务的平均成本；配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能满足不 同偏好。也就是说，在政府部门所提供的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例是否符合民众的偏好顺序，资源的配置能否实现最大多数人的最大利益。3．效能(Effectiveness)效能关心的问题是“情况是否得到改善”。因此，效能指公共服务符合政策目标的程度，通常是将实际成果与原定的预期成果进行比较。效能可分两种类型：社会效能。它包括两方面：一是政府部门制定的目标和采用的手段是否体现国家意志，是否代表广大人民的利益；二是政府部门实现目标的能力，即目标完成的程度和速度。群体效能。它着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组织内部的运行机制是否合理。如果行政组织内部结构不合理，或组织活动偏离组织目的，则群体效能低；反之，则群体效能高。4．公平(Equity)传统行政管理学重视效率、效果，而不大关心公平问题。自新公共行政学产生后，公平问题日益受到重视，并成为衡量以政府为代表的公共行政绩效的重要标准。公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾”。但公平的价值标准在市场机制中难以界定，在现实中也较难测量。5．民主(Democracy)政府绩效管理要考虑公众对政府的效率是否满意，考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会和公众的需要。民主作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“公民参与的程度有多高，政府是否接受了民众的监督，使公众意志和利益能够及时体现在行政过程中”。公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府部门对其开支、行动和承诺负责；帮助政府机构界定重要问题议程，提出解决方案，判断目标是否达成。（二）政府绩效评估指标确定的基本原则政府绩效评估指标是度量一个政府绩效强弱的工具，要使这种测度工具有效而可信，测评结果全面、客观、准确地反映政府绩效的实际水平与发展趋势，评估指标的遴选应该遵守以下基本原则：1．系统性原则。政府绩效系统是由行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效子系统综合集成的，各个绩效子系统必须采取一些相应指标才能反映出来，这就要求所建立的评估指标体系具有足够的涵盖面，能够充分反映政府绩效的系统性特征。2．可操作性原则。评估指标体系建立的目的主要是在政府绩效评估中得到应用。这就要求所建立的指标体系具有可行性和可操作性。指标的数据易采集，计算公式科学合理，评估过程简单，利于掌握和操作。主要包括数据资料的可获得性和可量化性；指标体系的设置应尽量避免形成庞大的指标群或层次复杂的指标树，指标尽可能少而精。3．有效性原则。有效性原则是指所构建的评估指标体系必须与所评估对象的内涵与结构相符合，能够真正反映政府的实际，体现政府绩效的本质或主要特征。从统计学上讲，效度是指测量结果与某种外部标准（即效标）之间的相关程度，相关程度越高，则表明测量结果越有效。4．可比性原则。必须明确评估指标体系中每个指标的含义、统计口径、时间、地点和适用范围，以确保评估结果能够进行横向与纵向比较，以便更好地了解和把握不同政府（或者同一政府在不同发展阶段）绩效的实际水平和变化趋势。在进行政府绩效评估时，为了确保可比性，评估指标应尽量采用相对指标，少用绝对指标。5．动态性原则。政府绩效是一个动态的积累过程，它对整个社会经济及其他因素的影响，在较短的时间内不易获得真实值。因此，在选择评估指标时，既要有测度政府绩效活动结果（即政府绩效实际水平）的现实指标（静态指标），又要有反映政府绩效活动过程（即政府绩效发展趋势）的过程指标（动态指标），能综合反映政府绩效发展的现状和未来趋势。此外，由于在政府绩效系统的运行过程中，系统内部的各种因素及外部环境总是处于不断的发展变化之中，导致政府绩效的内涵与结构也会不断发生变化，因此其评估指标也不能保持长期不变，应根据政府所处的发展阶段的不同对评估指标进行适当的调整。6．导向性原则。政府绩效评估的目的就是通过绩效评估，获得有效的绩效信息，了解和把握政府绩效建设现状；发现问题，找出差距，降低政府行为成本，改进和提高服务效率和服务能力，促进地方经济社会全面协调和可持续发展。因此，评估指标的选择必须有利于实现政府绩效评估的目的。7．独立性原则。即选入指标体系的各项指标都具有独立的信息，相互不能代替。要选择反映信息多、能最恰当地反映目标工作特点和完成程度的指标。（三）政府绩效评估的指标体系根据绩效管理的价值标准和绩效评估指标遴选的原则，绩效评估指标包括以下几种：1．投入指标是衡量为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力、信息。投入包括劳动、材料、设备、供给、资金。投入指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的各种资源、服务的需求是非常重要的。如：对困难职工进行帮困补助所花 费的资金。2．产出指标表明提供的服务单位或产品数量，反映为提供服务或生产产品所做出的努力。如：垃圾清理或处理的吨数、绿地种植的面积。3．效果指标是指公共服务供给之后产生的效果，反映出一段时间后(常是工作计划完成后)条件或环境的改善。效果包括短期效果和长期效果。效果指标可以反映出政府工作是否达到原定的目标。如参加再就业培训人员在参加培训后就业的人数。4．合适性指标报告政府提供的服务与群众需要的契合度。例如，需要进行再就业培训的人数及比率。如果需要进行再就业培训的人很少，那么政府就没有必要进行大范围的培训。这就涉及到政府与公众的沟通有效性问题。5．质量指标。反映公众（“顾客”）期待的有效性。测定质量包括确定性、准确度、竞争性、敏捷性。它表明政府进行提供公共服务的态度、使用的方法与手段、管理能力等。质量测定主要包括两个方面：一是对合目的性的测定；二是对公众（顾客）满意度的测定。所谓合目的性，指的是政府工作的效果是否符合开展这项工作的目的。合目的性通过对产出的质量和对工作程序来衡量。所谓公众满意度是指公众尤其是政府服务的对象对政府工作的效果是否满意。实际上质量与投入、产出、结果、合适度的区别并不是绝对的，因为投入、产出、结果、合适度等方面都暗含着质量指标的某些要素。这里将质量与效益中的其他方面区分开来是因为要强化质量观，强调质量在绩效评估中的重要地位，这是现代公共行政学发展的一个重要变化。6．成本—效益指标表示服务的程度与提供服务所需资金与人力资源的成本之比，它们将投入与产出结合起来。它通常有单位成本、个案处理的平均时间、反应速度等具体表现。如每建造一个公园的成本，收集每吨垃圾的成本。三、政府绩效评估结果的运用1．根据评估结果划分不同的等级在各项评估依据评估指标进行评估之后，将各个政府机关的绩效分为不同的等级。对于各个等级应当对应一定的分值范围，从而使不同行政组织的绩效具有一定程度上的可比性，并以此等级作为奖惩的依据。2．评估结果的公开、比较绩效评估工作结束后，绩效评估结果应在一定时间内以适当的方式向社会公布。一般而言，选择的公布地点应当使能够看到结果的公众人数最大化，而评估结果的公布形式则多样化。将考评的结果公开和比较是十分必要的：第一，将考评结果公开和比较是体现政府信息公开、满足公众知情权和监督权的要求。政府工作的结果与公众的生活密切相关。政府的每一项工作相应都会引起公众生活方方面面的变化。公众作为政府工作的最终承受者，政府每一项决策的做出，都会影响其日常生活。因而，只有让政府的工作处于公众的监督之下，其切身利益才能得到保障。将考评的结果进行公布和比较，会对政府形成一种压力，是人民进行监督的有效途径之一。第二，将考评结果公开和比较是政府自身发展的要求。只有将政府绩效评估的结果公开并进行横向和纵向的比较，政府才能认识到自身的优势和不足，明确今后努力的方向在哪里。当政府内所有人员对于自身的不足有了清醒的认识并努力改进时，一个学习进取型的组织文化才能形成。政府将绩效考评的结果进行公开和比较，表明了政府在工作改善中所付出的努力，实践了政府向人民负责的观念；还可以使政府更好地和公众进行沟通，有利于公众对政府工作的理解和支持，并且使群众乐于对政府的工作提出建议。只有政府与群众形成一种双方互相信任的关系并产生良好的互动，才能为政府开展好工作提供前提和基础。实践证明政府越主动、积极地公开绩效评估的结果，政府人员和公众对开展绩效管理的支持就越有力。3．绩效评估的总结与奖惩评估后的总结是指在对绩效进行评估后，被评估者就评估结果中反映出来的问题进行说明、解释、分析，并提出改进和努力的方向。这一步其实是对年度工作进行的一次小结，也是为下一年的工作提供有益经验。在绩效评估制度中激励机制是必不可少的。因为，一种制度如果没有激励机制，也就失去了保持其运作的后续动力。绩效评估结果应用中的激励形式应多样化，并做到激励与惩处并重。奖惩可能涉及的领域有：薪酬的调整与分配；员工的培训与开发，即员工在绩效评估结果中知道并认可自己的成功之处和不足之处，然后在主管人员的帮助下制定出个人发展计划；员工职位的变动；为其他过程提供反馈信息，这些过程包括人力资源规划、工作分析、薪酬管理等。长期的绩效管理实践证明，绩效管理的成败与否，关键一点在于绩效评估结果如何运用。 第三节中国政府绩效管理一、中国政府绩效管理的现状随着中国政府机构改革的深入和政府职能的转变，政府绩效问题也成为各地各级政府十分关注的问题。2004年4月20日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中强调要“建立公开、公平、公正的评议考核制……评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法”。该《纲要》从完善依法行政的角度提出了建立政府绩效管理体系的基本要求。2004年7月，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出了一套拟适用于中国地方政府绩效评估的指标体系，这为各地政府建立绩效管理提供了参考标准，也为我国政府全面开展绩效管理工作创造了重要条件。目前全国许多地方都进行了政府绩效评估的试点。根据人事部2007年4月在湖南长沙召开的政府绩效评估工作座谈会所公布的数据及资料,目前我国已有1/3的省、区、市不同程度地探索开展了政府绩效评估工作。目前各地的政府绩效评估工作可初步归纳为六种模式:1.与目标责任制相结合的政府绩效评估模式。该模式主要评估政府各机构的履行职能情况、工作任务完成情况、依法行政情况、服务质量、队伍建设等。比如,北京市自1999年以来开始市级行政机关督查考核工作,考核内容主要包括市政府工作报告确定的各项工作任务、工作部门的工作目标、为群众办实事的完成情况等。2.与经济社会发展指标相结合的政府绩效评估模式。该模式以经济社会协调发展为目标来设计评估指标体系。比如,辽宁省确定了“就业和再就业”、“地区生产总值”、“地区税收收入”等30多项考核指标。按照指标的重要性、完成难易程度等因素,将指标划分为4档,分别确定不同的权重,按照确定的评分规则计算出最后得分,排出名次。3.以督查验收重点工作为主的政府绩效评估模式。该模式通过对政府各机构落实政府重点工作情况进行平时督查和年终检查验收,以确保各项重点工作的落实。比如,湖南省自2004年以来实施为民办8件实事考核。每年年初,省政府将8件实事的内容细化分解为具体指标,明确每个指标的实施标准,提出数量和质量要求,将目标任务横向分解到省直各责任单位,再由省直各责任单位分解到14个市州,各市州再分解到各县市区和市直各责任单位。通过层层分解,细化量化,8件实事各项考核指标都落实到基层,都有明确的责任单位和责任人,从而实现了人与事的有机结合。4.以加强机关效能建设为目标的政府绩效评估模式。该模式通过对政府机关及其管理活动的效率、效果、质量等方面的全面考察和评价,改进机关作风,促使政府机关廉洁、勤政、务实、高效。比如,福建省从2000年开始在全省乡镇以上各级机关全面开展机关效能建设,大力推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、否定报备制、绩效考核制、失职追究制和窗口部门一次性告知等8项制度。2004年开展政府及其部门绩效评估试点。2005年在省政府组成部门和各设区市全面推行政府绩效评估,通过对由可持续发展、现代化进程、和谐社会构建和勤政廉政四大内容分解而成的各项指标采取指标考核、公众评议、察访核验等方法进行评估,促进了机关效能建设。5.以公众评议为主要方式的政府绩效评估模式。该模式通过设置效能投诉电话、民情热线、网上评议、公民满意度评价等方式,将公众对政府机关的评议结果纳入政府绩效评估,以增强各部门的服务意识和责任感,促进机关勤政廉政建设。比如,上海市杨浦区利用现代信息手段,开通了“杨浦区人民群众评议政府工作”网站、“区长热线”、“书记百姓网上通”,把重点工作、实事项目等内容在网上公开,广泛听取群众意见、建议。再比如,珠海市政府曾开展的“万人评政府”活动。6.政府绩效的第三方评价。在我国,由独立的第三方来评价政府绩效的思想已经产生并在实践中逐渐展开。2003年8月23日,中国政府创新研究中心成立仪式暨首届中国政府创新论坛在北京大学举行,据称该中心是中国首家对政府改革与创新进行独立评估与咨询的学术机构,该中心参与的“中国地方政府创新奖”是中国第一个由学术机构对政府进行评价的奖项。2004年11月兰州大学成立了中国地方政府绩效评价中心,并成功地完成了《甘肃省非公有制企业评议政府绩效评价报告》。二、中国政府绩效管理的现存问题及其原因分析（一）中国政府绩效管理的现存问题由于当前我国政府机构改革仍处于过渡时期，政府绩效管理无论在理论上还是实践上还很不成熟。概括起来，目前我国政府绩效管理特别是绩效评估中存在的问题主要有：1．绩效目标的制定存在问题绩效目标的设定需要有一定的挑战性，这样才会产生内在的激励作用。但目标实现难度的频繁提高，会适得其反，挫伤下级的工作积极性。目前许多地方政府对职能部门的年度考核指标年度递增，这样不免会使许多职能部门产生过大压力，迫不得已采取消极应对措施，甚至出现虚报数字，无法反映真实绩效。绩效目标的制定偏向注重短期目标，忽视长远发展，导致政府的短期政绩得到彰显，但可持续发展能力受削弱。最明显的例证表现在各地发展工业而忽视生态环境的保护和治理。绩效目标的制定缺乏广泛参与。政府部门的绩效目标往往由上级部门和领导制定，下级部门和普通工作人员参与较少。 这样制定出的目标下级认同率低，执行过程中的动力自然不足，绩效管理的效果也不理想。2．绩效指标的设定存在问题绩效指标的确定应符合遴选原则，但在实践中往往是只注重对效率指标的评估，而忽视了对绩效评估核心要素——质量、效果指标的评估；只注重对经济发展相关指标的评估，而忽视对环境保护、公共服务方面指标的评估；只注重对表面化的数字的评估，而忽视实际中真实情况的评估。指标设定僵化，缺乏对环境变量的思考。3．政府绩效评估方法和技术上存在问题目前已进行的政府绩效评估往往存在重视定性评价忽视定量评价的误区。对政府的评估，往往是凭经验、凭感情或是跟着感觉走，评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学，缺少数据支持和科学的分析测评；只从宏观上和总体上把握和审视，忽视微观和具体的观点和诉求，受上级和主观意见影响较大，没有发挥政府绩效评估应有的作用。同时，政府绩效评估的研究还相当薄弱，评估中定量研究所要求的数学、运筹学、统计学等学科积累，没有得到较好的学科整合和完善，从事政府绩效研究的人员定量分析能力有待更进一步提高。此外，我国政府的封闭性、神秘性，也使得政府绩效评估缺乏相应的信息支持，导致对其的研究后劲不足，动力不够，成果不多。4．政府绩效评估结果运用存在问题目前，各地政府绩效评估结果的运用弹性空间很大，评估过程不公开，不透明，缺乏刚性制约。一方面，一些地区对于GDP取向的政府绩效评估结果奖罚力度非常大,对于实现了各类经济指标的政府领导人予以重奖；而对于未完成各类经济指标的政府领导人则惩罚严厉，降职降级前景暗淡；另一方面，还有一些地区对于政府绩效评估的结果则束之高阁。经常是绩效评估开始时，宣传动员，声势浩大。而随后，绩效评估是否有结果，政府将如何运用这些结果，人们往往不得而知。前者误导了政府及其工作人员的行为，对于该地区的可持续发展带来负面影响；后者形式意义远多过其实践价值，政府绩效评估的正向引导作用微乎其微。5.政府绩效评估缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据从西方国家经验来看，法律保障对推进政府绩效评估起到了非常关键的作用。而我国目前对于各级地方政府的绩效评估工作缺乏较具体、可操作的政策性指导，更缺乏统一的法律、法规和相关政策作为应用的法定依据。法律规范一般是已达成共识且具有相对稳定性的行为，而对于理念、标准、程序及方法这些年来均处于探索状态的政府绩效评估工作，客观说来，对其实施刚性的法律规范的基础确实有待夯实。在缺失统一的法律、法规强制性规范的前提下，绩效管理难以在我国政府部门全面系统推进。（二）中国政府绩效管理现存问题产生的原因1．政府机构管理理念上存在的问题影响绩效管理的发展西方发达国家的政府绩效管理之所以取得成功，很大程度上得益于以市场为导向的法治文化所强调的公众本位的价值观，得益于西方政府的公共责任，以及顾客至上、效率意识的理念与绩效管理的兼容性。我国政府绩效管理在理念上却与之存在较大差距。具体表现在以下三个方面:第一，是传统官本位文化理念所带来的问题。传统官本位行政文化本质上是一种“管人”文化，它以官为主体，而公众却往往存有“畏官”、“敬官”的心态，从而形成行政机构的官员在管理过程中不愿意引入绩效管理这种公民参与机制，也不愿接受下属和公众的监督和评价。公众和下属在推行政府绩效管理过程中往往出于自身利益和成本的考虑，也不愿意得罪政府官员和上级，这样推行政府绩效管理就达不到设计的应然效果。第二，是集中发展经济的管理理念带来的问题。我国正处于转型期，经济落后的现状促使政府的核心任务是发展经济，政府乃至整个社会都认为社会的发展主要是经济的发展，而社会公正、发展的持续性和全面性没有得到重视。过于重视政府的经济效率，盲目的“GDP”崇拜，与政府绩效管理的“4E”（经济性、效率性、效益性、公平性）的核心评估理念相违背，这导致了政府绩效管理旨在通过设计定性和定量的指标体系来提高服务意识和质量的努力趋于无效。第三，是来自于行政机构及其工作人员长期具有的“组织本位”的价值取向。政府为了管理的便利，在社会管理的结果上往往是追求社会的秩序，而漠视民众的需要和利益。在社会管理的过程中，往往是用强行摊派、行政命令等刚性方式，而缺少柔性管理的理念，与这种理念相对应的是现阶段权力高度集中的政治经济体制，然而政府推行绩效管理势必需强化政府内部的服务意识，对于习惯于通过进行社会动员统一配置社会资源和保持社会平衡的官员，无疑是一个很大的挑战。推行政府绩效管理，也间接的要求“组织本位”向“公民本位”的转变、“权力本位”向“权利本位”的转变、关心公众的需要、接受公众的监督，然而这些理念要深入到政府运作的各个环节还需很长一段路要走，消除政府推行绩效管理而带来的阻碍和抵制，突破推行政府绩效管理的理念问题还任重而道远。2．政府绩效评估本身蕴含的客观因素（1）政府绩效测量的复杂性。要想准确评估政府绩效,政府的“产出”明晰且可测是前提。而政府的产出不同于企业的 产出,其确定与度量都是十分困难的。事实上,对于政府“产出”的确定及测量难度极大这一问题,大多数公共行政学者已达共识。由于政府组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体数据来衡量。因此，它们进入市场的交易体系不能形成反映其生产机会成本的货币价格，要精确算出投入产出比并不容易，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。此外，政府缺乏提供同样服务的竞争单位，因此难以取得可比成本与收益数据。（2）绩效管理项目的复杂性。绩效管理项目目标缺乏准确性。许多项目表述过于笼统，反映的公共项目目标含糊，而且，公共项目目标隐含有价值判断和政治因素，很难形成社会全体成员的一致看法。公共项目决策者出于政治原因，往往故意把目标表述得模糊不清。这些都给考核标准的确立带来困难，难以衡量评估项目实现目标的程度。（3）绩效指标制定困难。绩效指标的制定是否周全、合理、客观和能涵盖该组织的重要绩效，是成功的绩效管理必备条件。因此，政府部门是否拥有具备绩效管理能力的专家，是否能制定出科学、合理的绩效指标体系，成为绩效管理的重要条件。此外，在制定绩效指标的过程中，上下级机关难免会在指标的数量、范围、权重等方面发生争议。许多政府部门推行绩效管理失败，首先在于绩效指标体系的不合理。3.中国政府绩效管理实施的外在条件尚不成熟（1）公民权利意识觉醒的不充分。计划经济体制下，公有制、高度集中的计划和按劳分配等制度安排，使社会成员的个人利益高度依附于国家或集体利益。经济体制转轨后，多元化的所有制安排、等价交换的市场资源配置方式、受法律承认与保护的私有财产积累，使社会成员的个人利益从国家或集体利益中逐渐相对独立出来，并在相关社会成员心目中占据越来越重要的地位，致使他们的维权意识与要求日益觉醒，体现在政府绩效评估领域，就是对政府绩效评估要求日益强烈，呼声日益高昂。不过，从前些年的总体状况看，我国部分公民、主要是处于“弱势群体”地位的公民的“权利”意识觉醒尚不充分，这也是不少地方政府由于外部压力尚不足够大而将政府绩效评估工作或停留于形式，或根本没有展开的主要原因之一。（2）信息化技术运用的不广泛。政府绩效评估涉及对大量信息的收集、分析和处理，国外政府绩效评估工作相对完善、成熟、公众参与度高，先进的信息化技术运用广泛是其重要经验之一。我国电子政务建设全面展开至今只有十年。虽然我国电子政务建设进步很大、成绩显著,但我国电子政务建设同西方发达国家的水平相比差距依然较大。而且,由于经济发展水平、领导重视程度、专业人才拥有量及管理体制设计合理性等因素的差异性，致使我国各地电子政务建设出现东、中、西发展极度不均衡，部门间信息共享瓶颈突出，重硬件轻软件，形式主义大行其道等诸多问题。这些问题的广泛存在一方面影响了政府行政效率的提高、行政信息的公开，从而影响了政府绩效评估的范围及技术可行性；另一方面也制约了社会公众对政府绩效评估的参与热情和参与渠道，并使社会公众的参与成本高昂而难以具备现实可行性。（3）现代管理理论引入步伐的滞后性。改革开放后，我国的社会主义市场经济体制逐步完善。目前企业必须在市场经济日益激烈的竞争中谋生存、求发展的格局已然奠定。为满足消费者的市场需求，企业的现代管理理论不断推陈出新，管理方法与管理实践日新月异，而全球化又使国外先进的管理理论与管理方法被引入国内的周期渐次缩短，不少跨国公司的中国公司及少数走出国门的品牌企业，其管理理论与管理实践更是已与国际接轨。但相对企业来说，相当数量的政府部门改革的外部压力及内在动力并不迫切，因此，与国外政府吸纳企业管理理论与管理方法的速度及普及度相比，我国政府部门对现代企业管理理论与管理方法的引入步伐相当滞后，不仅时间晚，而且方法少，广泛引入的管理举措可能仅限于目标管理等少数方法，诸如全面质量管理、绩效预算、平衡计分卡等方法的实践运用普及率相当有限。总之，上述原因导致了我国政府绩效评估工作目前核心指标不稳定，忽视社会正义及生态文明，评估程序不规范、不透明，评估工作形式意义多过实践价值等问题广泛存在。三、中国政府绩效管理的优化改进我国政府绩效评估需要对症下药。基于前文对政府绩效评估问题出现的主客观因素分析,笔者认为,改进我国政府绩效评估近期应重点做好以下五项工作:（一）首先是重新树立我国行政管理的整体价值理念当前我国现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还没有完全形成，政府绩效管理措施的施行，很大程度上依赖于行政管理的理念的重新树立。将行政管理活动更多地体现为以社会公众的需求为依归，而不是以公共组织自身的规则为导向；强调对经济科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用，而不是强调行政管理对直接维护统治的工具性作用；强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制而不是强调对上级负责，并跟随全球化与市场化的发展，依据我国市场经济发展的历史阶段和社会发展的需要确定政府的职能；将模式转换与运用先进的科学技术有机地结合起来，以及运用信息技术的手段和方式把服务与顾客至上的理念表现出来，借助信息技术的战略使用实现行政管理目标。（二）建立完整的政府绩效管理体系和评估机制 政府部门在制定明确的长远战略规划后，实施过程中的绩效目标应有阶段性，在一个发展阶段内相对稳定几年，然后再根据前几年的实际业绩平均值确定下一阶段的绩效目标，才能对下级部门和员工产生真正的激励作用，在重视最终结果的同时也注重绩效过程的实施。建立政府绩效管理过程中的内外沟通协调机制。在对政府部门实施绩效管理过程中，各个利益相关主体的意见和建议相当重要，只有很好地平衡各利益相关主体的利益，才能真正进行绩效管理。可通过草案的协商、公示等途径保证绩效管理的内外沟通协调机制。通过奖惩机制督促部门领导重视本部门绩效。部门领导的重视程度对绩效评价的实施非常重要，如绩效考核结果与部门、领导利益不相关，领导很难提高对部门绩效的重视程度。可通过公布绩效排名，将部门绩效与下年度预算和与领导政绩考核相挂钩，并规定部门领导对本部门绩效负有直接责任。建立健全合理的绩效评估体制是推进政府绩效管理的关键。在实现考核主体多元化的前提下，构建科学合理的考核评估指标体系，完善公开、规范的考核评估程序，以科学合理评估方法和技术开展评估工作。（三）鼓励公民参与，构建多元的政府绩效评估主体科学的政府绩效管理体系是否全面、客观、公平、公正，在很大程度上取决于是否拥有明确评估的主体。一个多层次、全方位的评估能够不断促进公共组织不断完善自身的制度和行为，增强公众对其的认同和信任。只有保证绩效评估主体的多元化，保证绩效评估的全方位，保证各个评估主体的独立性，才能有效的避免政府绩效管理中由于评估主体主观倾向性产生的某些弊端，保证政府绩效管理的客观性和公正性。我国现行的政府绩效管理多是局限于部门的内部，或者是上级对下级的评估，这就很难避免人情因素的干扰，也导致了政府组织只对上级负责，而不对下级负责的错误倾向。政府绩效如何，不能只有部门内部和主管上级说的算，还要有其他的评估主体参与评价，应该有多个评估主体进行独立的评估。因此，我国政府的绩效评估也应当采取多元化主体的评估方式，逐步建立多重评估机制，将政府内部自评、上级主管部门的评估、下级直属部门的评估、党群组织的评估、民间机构的评估、社会公众的评估等形式结合起来。（四）健全政府绩效管理的信息系统和反馈系统在现实绩效管理工作中，虚报统计数字的现象往往会导致绩效信息的失真，使政府绩效管理失去了应有的公平性和公证性，而最终趋于无效。为了尽可能的避免这样的情况发生，除了确保实施绩效评估机构的工作独立性，保证统计结果在统一时间向所有相关人员公布，减少上级领导对统计工作的干扰之外，还要切实切断公共行政权利与统计职能之间的联系，采取设立专门的检查机构，监督统计部门实施评估的过程。同时，还要保证信息传递网络的畅通，这样就可以在第一时间把评估的结果反馈给各个有关方面，使评估信息得到广泛的使用。在这过程中，最重要的是实现政府绩效管理的信息化和网络化，利用现代信息技术设计出适合我国国情的政府绩效管理系统软件，使绩效评估的数字尽可能的不受评估人的主观的影响，并通过计算机网络对收集起来的有关政治、经济、社会等方面的信息进行统计、归纳、整理、加工和分类，把客观结果与主观结果结合起来进行分析，得到绩效评估的最终结果。这样不仅可以大大提高政府的工作效率和服务质量，而且在很大程度上保证政府绩效管理的有效性。（五）以立法形式保证我国政府绩效管理的法制化和规范化在我国，政府绩效管理工作还处于起步的初级阶段，尽管我国先后出台了宪法、审计法、行政监察法以及公务员法等相关法律对公共组织和工作人员进行绩效管理提供了许多法律规定，但是大多数规定笼统而抽象，或者缺乏具体的实施程序，或者缺乏相关实体规定，绩效管理运行机制不健全，动力不足，发展迟缓。没有完备的法律作保障，当务之急就是借鉴发达国家的经验和做法，因此，必须加强政府绩效管理方面的立法工作，尽快赋予政府绩效管理明确的法律依据，尽快使绩效评估从一种活动上升为一种科学的机制，通过科学正确的评估，提高政府的责任感、使命感和办事能力。在绩效评估的立法方面，应尽量客观、量化、有效的描述了绩效评估的目标，描述了实现绩效目标所需要的运转过程、人力、物力、财力以及必要的结果等等。运用权威的法律保障政府绩效管理的有效实施，使这项活动成为政府职能的有机组成部分，并将绩效评估的原则、内容、形式、程序和方法等用法律的形式规定下来。相关立法部门应该考虑着手把“政府绩效管理”纳入某一法律中，作为政府绩效管理的法律保证和总的指导方针，推动政府绩效管理的发展。总之，政府绩效管理作为政府部门行为导向的指挥棒和动力装置，在我国行政管理体制改革诸项工程中地位突出，必须大力推进。但在推进过程中，各地各级政府却必须围绕建设基于对公众负责的结果导向的服务型政府这一核心，根据自身特点，灵活设计推进路径及推进重点。本章小结政府绩效管理是指政府在实现某种目标的过程中，按照科学的程序，依据可量化的指标对政府工作绩效进行准确评估，以改善和提高政府工作绩效的一套体系和管理方法。绩效管理是一个管理过程，包括制定组织的绩效计划、绩效管理的 实施、绩效评估，以及绩效反馈与改进等具体步骤。政府绩效管理有助于转换行政管理的理念、改善政府的形象、提高政府内部绩效以及促进行政管理方式的改革。政府绩效评估是由评估主体依据绩效计划阶段所确定的标准和实施阶段收集的数据，对被评估者在一定时期内的绩效进行评价。实施绩效评估包括选择评估主体，选取评估指标，进行评估，评估激励等多个步骤，是绩效管理的重要组成部分，是绩效管理的核心内容。目前中国各地政府陆续开展了绩效评估工作，形成了不同的管理模式和特点。绩效评估工作中存在政府行政理念落后、政府产出难以衡量、绩效评估指标难以确定等问题，需要在科学理论指导下，采取有效措施进一步优化政府绩效管理工作。案例分析南京市“万人评议机关”活动2001年起，南京市市委、市政府连续四年按年度开展了“万人规模的群众评议机关作风”活动，其评议内容和对象、评议方法、程序具体如下：一、评议内容和对象(一)评议表设计《评议表》采用无记名评议方式，分为表1“总体评价表”，表2“部门(单位)评议表”，表3“具体意见表”。(二)评议对象分组在前三年评议工作经验基础上，根据工作性质、职能、同群众接触的方式和程度等因素，将市级机关参加评议的96个部门(单位)分为三组。二、评议主体构成(一)评议人总数:参加评议的总人数为10000人左右，按80%的回收率计算，实际发放《评议表》12500份左右。(二)评议人分布:评议人分布在10个层面。3.评议人选取:除市级领导干部外，其他评议人均采用抽样办法选取。三、评议分值权重的确定(一)各类评议人评议结果经加权处理后确定分值。(二)评议计分被评议部门(单位)的评议得分满分为100分。按10个方面评议人分别计算初始得分，分别经加权处理后相加，得出被评议部门(单位)的评议最后得分。四、评议结果的运用南京市将“万人评议机关”与机关作风建设考核的分值，按照7:3的比例计算各部门的综合得分。(一)作为对机关进行表彰的依据。(二)对末位的处理。市委组织对三个组排序末一位的部门进行组织考核;对连续两年列三个组排序末一位的部门进行重点考核。视考核结果对末位领导斑子作出相应处理。(三)排序结果在一定范围内公布，并向被评议部门反馈五、评价效果南京市万人评议活动的开展取得了非常好的效果，不仅改善了南京公共部门形象、强化了绩效与责任意识、提高了政府及公共机构的服务水平、而且还增强了公共部门行为的透明度，加强对公共机构的监督。首先评议活动强化了机关的群众意识，打破了长期以来机关重视对上级负责、对领导负责的思维定势，把群众的呼声、需求和意愿作为改进工作的方向，以更宽的视野和更高的标准来审视机关的各项工作。其次改善了公共部门与公众的关系，树立良好的公共部门形象。再次强化绩效与责任意识，促进公共部门职能向着民众本位的方向转变。最后促进廉政建设的开展，增强公共部门行为的透明度，强化公众监督。案例思考题1.公众评议政府有哪些现实意义？2.如何有效组织公众参与政府业绩评估？ 第八章行政监督通过本章的学习，掌握行政监督的内涵、特点、监督的作用和意义；了解行政监督的不同主体及其在行政监督中的作用；深入理解当代中国行政监督存在的问题及切实有效加强行政监督的途径。本章学习的重点是掌握行政监督不同主体及其在行政监督中的作用，以及中国行政监督中存在的问题和解决途径。本章学习的难点在于深入思考中国行政监督存在问题的根源，以及解决途径。第一节行政监督概述一、行政监督的涵义与特点（一）行政监督的涵义在英语中，监督“supervision”是一个复合词，其中“super”是“在上”的意思；“vision”是“看”的意思，二者合起来就是上对下的观察和控制，与汉语中监督的含义大体差不多。行政监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时的各种行政行为所实施的监察和督促活动。按照监督主体的不同，行政监督有广义和狭义之分。1．狭义的行政监督。是指以行政机关为主体的监督，即行政机关内部自身的相互监督，包括上级行政机关和行政领导者对下级行政机关及公务员行政行为的监察和督促；下级行政机关和国家公务员对上级行政机关和行政领导者行政行为的批评和建议；还包括行政监察部门对所有行政机关及国家公务员的监察、审计部门对行政机关财政财务运行情况的审计等等。2．广义的行政监督。是指以行政机关为客体的监督，即除了行政机关内部监督之外，还包括执政党、国家权力机关、国家司法机关、社会团体、人民群众和新闻舆论等方面通过各种渠道和途径，对国家行政机关及其国家公务员的各种行政行为所进行的监察和督促活动，本文所讲的是指广义的行政监督。（二）行政监督的特点1．行政监督主体的多元性如果离开真实的主体，没有有效的制度和完善的机构作为载体，那么，对行政机关及其行政人员的监督就成为一句空话。当然，不同的历史时期和不同性质的国家，具有不同的行政监督主体。从某种意义上说，对行政监督主体地位的确立体现了民主程度的差异。行政监督的主体包括所有的社会组织和公民个人。监督主体既可以是国家机关，也可以是政党组织；既可以是社会组织，也可以是公民个人；既可以是行政机关，也可以行政机关以外的其他组织。2．行政监督客体的特定性行政监督的客体是各级行政机关及其公务人员依职权做出的行政行为。包括抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关制定和发布的行政法规、行政规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令等。具体行政行为是指行政主体依职权做出的对行政相对人的合法权益产生实际影响的行政行为，如行政许可、行政处罚等。3．监督目的的确定性行政监督的主要目的是防止国家行政机关的任意专断和腐败，及时发现并纠正国家行政管理过程中的违法或不当行政行为，促进国家行政机关的清正廉洁，保护公民、法人和社会组织的合法权益，提高行政绩效，推动行政管理的法制化进程。4．行政监督是法治监督。一方面，行政监督是拥有监督权的监督主体依法行使对行政的监督权，这是行政法治在行政监督制度中的延伸；另一方面，从监督的内容看，主要是对行政机关及其公务人员行政行为合法性与合理性的监督。5．行政监督标准的多维性行政监督内容的广泛性决定了监督标准的多维性。综观古今中外的行政监督，其标准主要来源于以下几个方面。（1）宪法标准。以国家宪法为标准，监督行政机关及其国家公务员制定的规章、制度、命令是否符合宪法的基本精神和有关规定，以及行政机关及国家公务员的行政行为是否符合宪法精神，是否同宪法的规定相抵触。（2）法律标准。以国家权力机关制定的各类法律为准绳，监督国家行政机关及国家公务员遵循和执行法律的情况。（3）纪律标准。为了保证行政机关的有效运转，不仅需要一定的宪法和相关法律规定，而且还需要大量的针对具体政府部门的纪律和制度。如《国家公务员暂行条例》中规定的国家公务员的纪律及行为规范，以及政府有关部门制定的工作纪律和规章制度等，所有这些纪律和制度无疑也是对国家行政机关和国家公务员进行监督的重要依据。（4）公共政策标准。公共政策是政府制定的调节社会利益关系，推动社会经济发展，规范社会成员行为的规定、准则和 策略等。执行政策是国家公务员的基本职责，违反政策的行为必须受到追究和制裁。此外，还有职业道德标准、合理性标准等等。二、行政监督的作用和意义（一）行政监督的作用1．预防作用。行政监督不是单纯为了制裁违法行使职权的行政机关及其公务人员，而主要是为了预防行政机关及其公务人员违法行使职权。单纯的制裁属于事后监督，不能从根本上解决行政机关及其公务人员违法行使职权问题。通过事前监督和事中监督，把行政管理过程中可能出现的违法行政行为消灭在萌芽中。比如，国家行政机关在重大决策出台之前，先由有权机关进行审查，对其合法性、合理性及可行性作必要的评估论证，甚至在全社会范围内征询意见和建议，以避免决策失误。2．惩戒作用。通过行政监督依法追究行政机关及其公务人员违法失职行为的责任，制止违法行政行为的继续，既是对已经出现的违法失职行为的否定，也能够起到重要的警示和教育作用，是另外一种形式的预防。因此，在一定意义上说，惩戒是行政监督预防作用得以发挥的重要手段。3.补救作用。行政监督固然是要发现和惩处行政机关和国家公务员的违法行政行为，但只强调惩处并不能弥补已经造成的不良后果。监督主体通过指出有关行政机关的错误、过失或违法问题，促使其及时总结经验教训，发现问题，采取补救措施，避免造成更严重的后果，使错误或损失限制在最小的程度。4.评价作用这是体现在监督全过程中的作用。行政监督的过程，同时也是对行政管理进行比较和测评的过程。通过行政监督，能够对行政机关和行政人员的工作做出恰如其分的评价，并帮助他们不断总结经验教训，使他们不断发扬成绩、克服缺点、改进工作、纠正错误，不断提高行政管理的水平，提高行政系统的整体效能。（二）行政监督的意义1．有利于实现公共利益。现代政府的合法性在于满足社会公共需要，进而获得社会公众的认可、服从和支持。现实社会政治生活的实践证明，在没有他律的情况下，政府行政权力的运作并不能始终指向公共利益。又由于政府及其掌控的行政权力与公民切身利益之间关系最为密切，因此，对建立严密的监督制度，对行政机关及其公务人员的行政行为进行有效监督，是实现公共利益的重要保证。2．有利于推动法治政府建设。法治是建设法治政府的最直接、最有力的基础，而依法监督又是法治的重要组成部分，这就彰显了行政监督在法治政府建设中的重要地位和作用。建设法治政府重点是解决权力问题，对待行政权力应该树立一个基本理念：用权须受监督，只要行使权力，就应该接受相应的监督。通过政党监督、立法监督、司法监督、社会舆论监督、行政机关内部监督和公民监督等各种监督形式，形成系统严密的依法监督网络，防止政府运作脱离法治轨道。3．有利于防治掌权者腐败。权力是一种支配能力，其本身并无好坏之分，所谓权力腐败，实际上是权力行使者腐败。因此，对权力的制约实质上是对权力使用者的制约和监督。行政监督主要表现为一种以制度为核心的对行政机关及其公务员是否合法合理地行使职权所实施的督察、纠偏活动。之所以强调监督是对掌权者的制度监督，就是因为对于对数掌权者来说，靠自律解决不了资源稀缺与个人占有欲之间的矛盾。而监督以其制度刚性可以在最大程度上驱使和约束权力行使者将权力用于公共目的，在防范公共权力异化方面，制度约束优于道德自律。4．有利于提高政府服务效能。在现代社会，服务行政是政府公共管理应选择的理念、目标和行为模式。服务行政要求以公民为本、以服务为本。然而，由于政府是一种处于非竞争状态下特殊的垄断组织，在现实生活中天然地表现出对社会管制的权威性、地位的至高无上性、管理方法的强制性、管理范围的扩张性，即是说，它缺少服务社会的内动力，而且，依靠政府自身的努力也难以解决内动力的问题，这必然导致服务意识淡薄，服务总量缺乏，服务质量低劣。因此，对政府进行强有力的监督，增强政府服务的外动力，是建设高效能政府的重要保障。三、西方行政监督制度及监督特点人类历史进入20世纪以后，尤其是二战以来，在西方国家立法、司法、行政三权分立的权力关系体系中，行政权力不断膨胀，行政人员急剧增加，行政职能不断扩展，有学者将其概括为“现代行政现象”和“行政国家”的兴起。实际上，这一现象早在19世纪末20世纪初就开始了。随着现代国家行政权的膨胀及行政腐败现象的有增无减，各国相应采取了各种措施加强对行政权的制约和监督。（一）西方行政监督制度1．宪法监督制度(违宪审查制度)宪法是一个国家的根本大法，宪法的精神实质是限制国家权力、保护公民合法权益。利用宪法的权威来约束政府的行政权力，无疑会取得事半功倍的效果。各国纷纷建立宪法监督制度，通过宪法法院或普通法院来审查政府的法规、决定、命令是否违宪，并裁决国家权限争议和受理违宪诉讼案件。 2．司法审查制度即发挥法院在对政府行为的监督方面的重要作用。司法审查制度不仅监督政府的抽象行政行为，而且审查政府的具体行政行为；对政府行为的程序违法、权力滥用、不履行法定义务等进行审查和判决。通过建立司法审查制度，把判断行政行为合法与否的权力交给具有独立审判权的法院，可以更好地保护行政相对人的合法权益，也能更有效地制约行政权力。3．委任立法审查制度委任立法是指本来应该由立法机关立法的事项，由立法机关授权政府就该事项进行立法。但是，政府所制定的法律文件必须提交议会备案，由议会或其专门委员会审查委任立法行为，法院也可按照“越权无效”的原则宣告政府的越权立法无效。4．议会监察专员制度议会监察专员由议会选举产生。他们通过批评建议的方式，监察法律、法令的执行，保证政府当局公平、合法地行使职权。如英国1976年的《议会行政监察专员法例》对议会行政专员的职责做了规定：监察政府机构及其工作人员，保证他们依法、合理地办事，防止其不正当活动侵害公民的正当权益，保证对受到政府活动侵害的公民提供必要的补偿。这些制度基本上是西方国家基于立法、行政、司法三权分立的体制而构建的，体现了立法权、司法权对行政权的制约。除了上述制度，西方国家还在行政系统内部设立监督制度，如美国的监察长制度等。（二）西方行政监督的特点1．利益集团和在野党（反对党）的监督随着经济和社会的发展，价值观念的多元化，西方各国都存在各种各样的利益集团，他们有自己特殊的利益和价值追求。利益集团以其成员共同利益代言人的身份向政府提出利益要求，通过对政府进行直接或间接的游说以影响或制约政府的决策，使政府的政策与立法有利于本集团利益或目标的实现。利益集团的广泛存在本身就是对政府政策或行为的一种监督和制约。这些利益集团往往又和社会中存在的在野党或反对党紧密联系。各党派之间的相互攻讦也是近年来西方国家重要的监督方式。为了各自政治集团的利益，它们不仅在大选中抨击执政党的内外政策，而且尽量收集执政党的“黑材料”，寻找执政党的政策失误和各种丑闻，并且组建“影子内阁”或者借助其他监督方式抨击执政党，为自己党派执政奠定群众基础。利益集团、反对党、在野党的存在对执政党政府产生强有力的约束。2．监督对象直指最高领导人在西方国家中，立法、行政、司法的三权分立构成一种相互监督、相互制衡的关系。但在现实生活中，首先体现为立法、司法对于行政权力的制衡。因为在三个分支中，行政机构的权力最容易形成独裁与专制：行政机构对军队、警察、财政、人事提名等大权的控制，使之掌握了最多的资源；作为执行机构，行政权力又往往需要对社会事件进行处置，使用权力的弹性空间较大。立法、司法如果不能对行政权力加以有效监督和制约，那么，现代民主政治中的分权概念就只是一句空话。因此，某种意义上说，三权分立的权力架构，首先就是针对总统而设的、防止总统成为皇帝的机制，这种分权机制对总统权力的制约能力，在二十世纪七十年代的水门事件中得到了充分展现。3．监察机构独立性强西方国家已实行了监督权的独立，即监督机关权力独立于行政权之外，直接对最高行政首长或议会负责。行政监督是一种权力对另一种权力的监督和制约，如果监督主体的经费来源、人事任免权等掌握在监督客体的手中，对监督客体有很强的依附性；如果监督的主客体错位，或监督主体、监督客体两位一体，行政监督就会流入“空泛”。西方的三权分立为立法行政监督、司法行政监督等监督机构的独立性提供了宪政保证。同样，对行政监察机构也给予了很大的独立性和主动权。如:瑞典的行政监察专员及其工作机构都独立于政府机构之外，只对议会负责，其任免和任期都不受政府机构影响。英国的议会行政监察专员在任期内享有相当于法官一样的工作独立性，并可以在确定的人数内任命自己的工作人员。美国各部的监察长由总统任命，参议院批准，直接对总统负责。由此可见，只有监督主体机构具有独立性，才能让监督主体处于一种超然的位置，才能产生监督的威慑性。4．监督法制完备西方的行政监督制度是市场经济与民主政治发展的必要产物。市场经济的法制内涵和民主政治的宪法保障使行政监督成为必然，而且也把行政监督纳入了法制化的轨道。西方各国历来都注重有关行政监督的法制建设，如美国的《涉外贿赂法》，德国的《联邦官员法》、《纪律惩戒法》，英国的《防止贪污法》、《文官守则》等。行政监督的法制化，使各种监督主体的地位、职责、权限，权力行使的方式、程序等以法律的形式明确下来，增强了行政监督的权威性、明确性，大大增强了行政监督的可预见性，达到威慑犯罪分子，规范监督行为、行政行为的目的。5．舆论监督得力在西方，舆论监督作为监督的方式之一，发挥着重要的作用，被称为“第四种权力”。新闻媒体的独立性、广泛性、时效性以及追求新闻效应的爆炸性往往使之成为政治斗争或党派斗争的工具。新闻媒体往往能与掌握政治权力的三个部门抗 衡。它通过对行政事务全方位的报道、新闻调查，轻则使违法官员陷入困境，重则使他们身败名裂，不得不退出政坛。1973年，美国的尼克松总统就因为“水门事件”被迫辞职。无孔不入的舆论监督虽然不具有直接的强制力，但它在其他部门的配合下，具有间接的强制力。新闻媒体有强大的煽动性，有动员民众的实际能力，它对行政官员有一种无形的约束力。6．官员的职业伦理意识较强英国学者的研究表明，在市场经济条件下，拜金主义、享乐主义和极端个人主义具有某些现实基础。控制政府官员越轨的最有效手段，并非制定越来越多的准则和加强对违反准则的惩处，而在于提高政府官员的认识，使其把忠于职守和国家利益至上的观念置于个人利益的躁动之上。许多西方国家在建立了有形的监督网络后，又在行政人员的内心里设置了一道无形的道德防线，加强公务人员的职业道德教育，增强公务人员的廉政意识。如英国有“荣誉法典”，美国有政府道德署，还有一些国家的职业培训、廉政运动、就职宣誓等，从不同的角度、不同程度地巧妙融进了行政伦理教育。西方国家的监督制度及其特点，与其三权力分的制度安排、与其两党或多党竞争的政党制度、与其政治文化等密切相关。我国基本政治制度、政党制度与西方国家不同，因而，不能完全照搬西方国家的制度。但其具有普遍性的一些原则和做法是值得借鉴的。第二节中国行政监督体系一、行政监督的类型由于国家行政活动的范围极其广泛，包括政治、经济、社会、文化、军事、外交等各个方面，行政管理活动极为复杂，有上层、中层、基层，及信息、咨询、决策、执行、监督等各类活动之分，因此行政监督的范围、内容、方式也极为广泛。依据不同的标准，行政监督可以分为不同的类型。(一)按行政监督主体的不同分类按行政监督主体的不同，可将行政监督划分为：◆政党监督，在我国为中国共产党和各民主党派对国家行政活动的监督；◆国家机关自身对国家行政活动的监督；◆社会和群众监督，即社会团体、新闻媒介、人民群众对国家行政活动的监督。(二)按行政监督体系的不同分类按行政监督体系的不同，可将行政监督划分为：外部监督和内部监督。◆政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、新闻媒介、人民群众对国家行政活动的监督属于外部监督体系；◆国家行政机关内部监督机构、审计机关的监督及上级机关和下级行政机关的相互监督属于内部监督体系。(三)按行政监督性质的不同分类按行政监督性质的不同，可将行政监督划分为：一般监督和专业监督。◆一般监督是指各监督主体对监督对象的全部行政行为实行广泛的经常的法律监督和工作监督，如中国共产党和各民主党派、人民代表大会、上级政府机关依照法律所赋予的权力对监督对象的一切行政活动进行监督。我国宪法规定国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，接受其监督。又规定国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。《地方政府组织法》还规定地方人民政府的各工作部门受地方人民政府统一领导，并受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。法律所规定的各级行政机关之间的领导、指导、负责等关系都包含有监督之意。◆专业监督是指上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监督，如国家财政部、人事部对中央政府各部委以及地方政府、各部门、各单位的财政、人事实行的监督。(四)按实施监督的时间不同分类按实施监督的时间不同，可以将行政监督划分为事前监督、事中监督和事后监督。行政监督贯穿于行政活动的全过程，由于行政活动有决策、执行、反馈的过程，因此行政监督在时间上可以分为事前监督、事中监督和事后监督。◆事前监督是对决策过程监督，对决策方案的可行性、决策实施的物质准备、精神准备的监督，主要是审议决策方案和决策实施计划、预算等。这种监督的目的是为了保证决策过程的科学性，避免决策失误和人力、物力、财力的浪费等等。◆事中监督是指对决策方案执行过程的监督，主要是检查决策执行的方法、手段的合法性和合理性，检查决策方案付之实践后的阶段性结果，及时总结经验，发现问题予以纠正，以保证决策方案的实施。事中监督是避免失误、实行科学指导、提高效率所必需的，如果行政监督只管决策，不管执行，监督就是不全面的。◆事后监督是对行政决策执行的结果进行的监督，检查行政任务完成的基本情况以及产生的结果和影响，了解行政决策 的正确程度和失误所在，总结成功的经验和失败的原因，对错误的决策和违法行为追查相关人员的责任，并提出解决问题的建议和方法。二、我国行政机关的内部监督我国行政机关的内部监督包括一般监督和专门监督。（一）一般监督1.一般监督的形式一般监督包括上下级监督、职能监督和主管监督三种监督形式。◆上下级监督是指行政机关之间按照直接隶属关系，自上而下和自下而上开展的监督活动。地方各级人民政府对其所属工作部门和下一级人民政府的监督是自上而下的监督，这种监督是由行政层级制度的外在表现，因而在行政内部监督中最为常见；自下而上的监督形式是由我国的国家性质决定的，是行政民主的集中体现。◆职能监督是指有专门权限的行政机关就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实施的监督活动。如国家财政部就其主管的国家财政收支，对其他部委和地方政府实施的监督。职能监督具有专业性和复杂性，在行政机关内部监督机制中至关重要。◆主管监督是指国务院各部委和直属机关对地方人民政府相应的工作部门，上级地方人民政府各职能部门地下级地方人民政府相应的工作部门，以及国务院有关部委和地方人民政府职能部门对各自所属的企事业单位实行的监督。2.一般监督的特征一般监督有如下特征：一是监督频度的日常性。在行政机关内部，上下层级的行政机关在工作交往中，可以也应该随时发生监督行为。二是监督主体的普遍性。上下级机关、职能部门均可在自己的权限和职责范围内实施监督行为，而非专门机关。三是工作与监督的统一性。如上级机关对与其有隶属关系的下级机关的监督，经常与前者对后者的领导和指导行为结合在一起。3.一般监督的相关制度一般监督的方式多种多样，由此而形成的制度丰富多彩。下面介绍几种主要的制度。(1)工作报告制度。《中华人民共和国宪法》明确规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”这里所说的报告工作，就是指下级国家机关向上级国家行政机关就工作中的一些重大决策、重大措施、重要事项、事件和问题向上级所做的报告。工作报告分为工作简报、年度报告、专题报告、临时报告和综合报告等形式。通过这些报告可以保证上级行政机关及时了解下情、掌握动态、发现问题、采取措施，进而有效地领导和监督下级国家行政机关的工作。(2)审查批准制度。审查批准制度是指监督主体按照有关的法律规范对被监督对象的部分行政行为进行审核确认的活动，审查批准的内容主要涉及比较重大的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。如对某一行政法律规范、行政决定、命令、预算、决算、财政收支计划、报表、账簿、单据等进行审阅核对，以确定其是否合法、合理及符合必要的程序和形式要求。(3)备案检查制度。按照法定规定，下级制定的规章及其他规范性文件或者某些行政执法活动都应在事后报上级主管机关备案，以供上级行政机关及时了解情况。同时，如果在备案检查中发现违法或者不当之处，上级行政机关可以责令下级行政机关予以纠正，或者由上级行政机关直接撤消。(4)违纪调查制度。违纪调查制度是指具有监督权的国家行政机关对下级行政机关所发生的事故和违法乱纪案件所进行的调查和处理，它包括一般性问题的调查和处理，比较重大复杂的违法乱纪问题的调查和处理。(5)行政复议制度。凡是公民、法人和其他社会组织认为国家行政机关及其国家公务员的行政行为侵犯了其合法权益并造成了损失的，有权依法申请复议。受理复议的复议机关一般是具有上下隶属监督权的机关，即做出该行政行为的行政机关所属的本级人民政府或者上一级国家行政机关。行政复议只涉及具体行政行为，不涉及抽象行政行为。(6)批评建议制度。批评建议制度是指下级行政机关及工作人员对上级行政机关或行政领导者的决定、命令、指示等，认为有违背法律、政策或有错误时，有权提出批评或建议，以监督上级行政机关的工作。当然也包括上级行政机关或者行政领导者对下级行政机关或行政领导者提出批评和建议。由于行政组织系统是按照行政隶属关系组建起来的，因而这种组织体制决定了一般监督是最直接、最经常、最及时的监督，具有其他监督方式所没有的优势。因为这种监督发生在行政系统内部，对情况了解全面、及时和准确。当然，这种监督也存在明显的缺陷，等级严明的隶属关系容易造成这样的不良后果：一方面上级对下级的监督往往留有情面，存在“家丑不外扬”现象，致使下级某些违法行政大事化小，小事化了，以政纪处理代替承担法律责任；另一方面，下级对上级机关及人员的监督往往流于形式，难有实效。这就需要通过加强专门监督特别是外部行政监督予以弥补。（二）专门监督专门监督是指国家行政系统内部设立的专门机关对所有行政部门的行政工作实行的全面性监督，包括行政监察和审计监督。1．行政监察 （1）行政监察的含义与特点行政监察是指我国政府中的行政监察机关对相应的行政机关及其公务人员在行政管理过程中行政行为的合法性与合理性情况的监察、督导和处理。行政监察具有如下的特点：首先，行政监察属于行政内部的专门监督。其次，行政监察的范围广泛，涉及对行政机关及其公务员执行国家法律法规、方针政策、决定命令的情况以及违法违纪、效率低下行为进行纠举和惩处。再次，行政监察是一种法制性监督。行政监察是国家监督制度的一种，是依法设置的，其职责功能也是法定的。最后，行政监察具有经常性和直接性。（2）监察机关行政监察机关是我国各级人民政府负责监察工作的专门机构，基本职能是改善和加强行政管理，保证行政机关及其工作人员贯彻执行国家法律、法规、政策，促进依法行政，提高行政效能，惩治腐败，推进廉政建设。根据《行政监察法》规定，国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。被派出的监察机构或监察人员对派出的监察机关负责并报告工作。（3）监察对象国务院监察机关的监察对象：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关的监察对象为：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本管辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员和相关人员实施监察。（4）监察机关的职责★检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；★受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；★调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；★受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；★法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。（5）监察机关的职权①检查权，监察机关依法享有对监察对象贯彻执行国家法律、法规、政策的情况以及违反政纪的行为进行监督检查的权力。②调查权，监察机关对监察对象违反国家政策、法律法规以及政纪的行为享有立案调查的权力。③建议权，监察机关在检查、调查的基础上，依法对如何处理监察对象违反国家政策、法律法规和政纪的行为和对如何提高行政效能做出的具有一定行政法律效率的建议。④行政处分权，监察机关在立案调查的基础上，对违反政纪的监督对象，按照管辖权限给予行政处分的权力。（6）行政监察的程序检查程序：检查事项立项；制定和实施检查方案；向本级人民政府或者上级监察机关提出检查报告；做出监察决定或者提出监察建议；重要检查事项的立项上报和备案。调查程序：对需要调查处理的事项进行初步审查；有违反行政纪律事实需要追究行政纪律责任的，予以立案；组织实施调查，收集有关证据；证据证明违反行政纪律需要给予行政处分或者做出其他处理的，进行审理；做出监察决定或者提出监察建议。重要、复杂案件的立案，应报本级政府和上一级监察机关备案。（7）行政监察的效力监察机关的监察建议和监察决定具有法定效力，监察机关依法做出的监察决定，有关部门和人员应当执行；监察机关依法做出的检察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳；监察机关对监察事项涉及的单位和个人有权进行查询。2.行政审计监督（1）审计监督的含义和特点审计监督是国家审计机关依法对国家行政机关和国有企事业单位的财政（务）收支活动及其遵守财经法纪情况进行审核和稽查的监督活动。 审计监督的突出特点是监督业务的单一性、专门性、专业技术性。它主要是对行政机关和国有企事业单位的财政（务）收支情况进行专门监督检查；审计工作有很强的专业技术性，有一套专门的程序、方式和方法。（2）审计机关根据法律规定，我国审计机关有国家审计机关和地方审计机关组成。国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立地方审计机关，分别在本级政府最高行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上一级审计机关领导为主。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，根据审计机关授权依法进行审计工作。（3）审计机关的职责范围对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行监督；对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支进行监督；对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项进行监督。（4）审计机关的职权范围★要求报送权，审计机关有权要求被审计单位按照规定报送相关经济活动和财政（务）收支情况材料。★检查权，审计机关有权检查被审计单位的财务凭证、账簿和报表等财政（务）资料。★调查权，审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查。制止并采取措施。★通报权，审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果，但应依法保守国家秘密。★处理权，审计机关发现被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依法做出处理。（5）审计监督的程序审计监督程序分为三个阶段：①准备阶段：确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计小组，并在实施审计前向被审计单位送达审计通知书，被审计单位应配合审计机关的工作。②实施阶段：审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或个人调查、询问，获取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。③处理阶段：审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求半日审计单位的意见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项做出评价，出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为，依法做出处罚或处理。审计决定自送达之日起生效。三、我国行政机关的外部监督行政的外部监督是指除行政机关以外的监督主体对行政机关及其公务人员行政行为的遵纪守法情况进行的督察和督导活动。外部监督由立法监督、司法监督、政党监督、社会监督以及公民监督构成。1.立法监督在中国，国家权力机关也是国家立法机关，因此，国家权力机关对行政机关的监督也称立法（机关）监督。立法监督是指人民代表大会及其常委会对行政机关及其工作人员在行政管理过程中是否坚持依法行政所实施的监督。立法监督的实质是保障公民的合法权益不受侵犯。从理论上说，在我国，立法监督在行政外部监督体系中，地位最高，最具有权威性。原因在于，我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”立法监督的主要方式是：（1）审议。各级人民代表大会听取、审查和批准政府的工作报告，审查和批准政府编制的国民经济和社会发展计划以及执行计划情况的报告。在人民代表大会闭幕期间，人大常委会审查和批准政府的国民经济和社会发展计划执行情况、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。（2）撤消。我国宪法规定，全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；县级以上的地方各级人大常委会有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令。（3）视察与调查。按照宪法和法律规定，各级人民代表有权对政府工作和执法情况进行检查、视察或调查，并依据了解到的情况向有关方面提出意见和建议。县级以上各级人大及其常委会认为有必要时，可组织特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告做出决议。视察或调查是质询、罢免等进一步监督政府的前提。（4）质询。人大代表对政府工作如有异议，可以依法提出质询，被质询机关必须接受质询并做出答复。 （5）罢免。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。（6）接受人民群众来信、来访和申诉2.司法监督是指国家司法机关运用司法权对行政机关行使行政权的活动所进行的法律监督。包括审判监督和检察监督两种形式。（1）审判监督是指人民法院通过行使审判权在个案中对行政机关是否依法行使职权所实施的监督。审判权对行政权的监督主要集中在行政案件和刑事案件中，从而形成行政审判监督和刑事审判监督。一般来说，行政审判监督是指人民法院在行政诉讼程序中通过行使行政审判权在个案中对行政机关是否依法行使职权所实施的监督。行政审判监督有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于维护和监督行政机关依法行使行政职权。刑事审判监督是人民法院通过对国家行政机关及其工作人员在职务行为过程中实施的犯罪行为给予定罪量刑，从而实现监督行政权的一种司法监督形式。刑事审判监督是最严厉的司法监督，对于监督行政机关及其工作人员依法行政具有重要意义。审判监督与其他监督相比，具有以下特点：①是在行政机关及其国家公务员的行政行为已经做出之后实施的事后监督；②是消极的、被动的监督，即所谓的“不告不理”，只有当事人起诉，才会进入监督程序；③仅限于对具体行政行为进行监督，不包括抽象行政行为；④依照司法程序进行，由《行政诉讼法》来调整。（2）检察监督是人民检察院运用检察权对行政机关是否依法行使职权所实施的法律监督，包括行政诉讼监督和刑事诉讼监督。《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”行政诉讼监督是指检察机关作为原告向法院提起行政公诉。检察机关提起的行政诉讼一般是涉及国家、社会重大利益及其他行政相对人合法权益的行政案件，原告不敢或放弃起诉而又损害国家、社会或者其他行政相对人合法权益的，检察机关以国家的名义，以实施违法具体行政行为的行政主体为被告，向法院提起诉讼的一种法律活动。行政公诉的本质是通过检察权启动行政诉讼程序，从而实现由审判权监督行政权的目的。刑事诉讼监督是指检察机关通过对行政机关及其工作人员涉嫌犯罪的行为向法院提起公诉，以及对行政机关及其工作人员的经济犯罪、渎职犯罪和侵犯公民人身权利、公民民主权利的犯罪立案侦察，监督行政机关及其工作人员是否依法行使行政职权。从实践看，我国在查办行政机关及其工作人员的贪污贿赂等犯罪行为过程中，检察机关发挥了重要作用。检察机关作为国家的法律监督部门，其监督有以下特点。①对国家行政机关及其国家公务员实行法纪监督。对破坏国家法律、法令、政策的重大违法行为，对侵犯公民权利的违法行为进行依法侦查、起诉。②监督结果主要通过追究违法犯罪行为的责任来体现，对于一般违法行为和违反纪律的行为不直接处理，通常将案件移送有关机关处理。③监督具有强制性。这就决定了其在监督效力上具有权威性，而这一权威性来自于国家意志，来自于法律，这是其他一些监督主体所不具备的。3.政党监督（1）中国共产党的监督中国共产党作为执政党，是社会主义事业的领导核心，具有法定的领导地位，它的监督处于核心地位。党的领导地位和领导权本身就包含着对行政机关的监督权。共产党对国家行政机关实行监督，是一种政治监督，主要是对行政机关及公务人员中的党员，特别是党员领导干部贯彻执行党的路线方针政策情况进行监督。其监督方式主要有：①通过制定正确的路线、方针、政策来保证和指导国家行政机关各项工作沿着正确的方向发展，并经常了解和掌握各级国家行政机关执行党的路线、方针政策的情况，发现问题，及时提出改进意见和建议；②通过各级党委总揽全局、协调各方，把握方向；③通过国家行政机关中的党的基层组织起保证监督作用，党的基层组织应对包括行政负责人在内的每一个党员，在执行党的路线、方针、政策、遵守法纪、联系群众，以及他们的思想、作风、道德和行政管理行为等方面的情况进行监督；④通过各级党的纪律检查委员会对国家行政机关中的党员进行党纪监督，检查处理违纪案件和受理党员的控告、申诉以及接受人民群众对党员违法违纪行为的控告和检举；⑤通过党的信访部门接待人民群众来访，对所反映的有关政府中党员的问题核实后由党内做出决定或转交有关行政部门处理。（2）民主党派的监督民主党派的监督是中国行政监督体系中的一个重要组成部分，民主党派在一定程度上代表了一定阶层、一定范围的民众的利益要求，加强民主党派的监督，能在坚持国家利益和整体性利益的前提下，兼顾社会各集团、各阶层利益的特殊性。民主党派的监督方式有：①通过政治协商会议或通过该党在人民代表大会中的代表，协商国家大事，参与制定国家的大政、方针和对国家事务的管理，参加政府工作并对政府机关的活动提出批评和建议；②通过该党党员以及主办的各 种报纸、刊物对各级政府的行为提出建议和批评。4.社会监督社会监督是政治组织之外的社会团体、公民、社会舆论对行政机关及其公务人员在行政管理过程中是否依法行政所进行的监督。社会监督是社会主义民主的重要体现。社会监督最突出的特点是监督的结果不直接产生相应的法律后果，不具有国家强制力。监督的主体主要有社会团体、公民以及以新闻媒体为核心的社会舆论。监督的形式有批评、意见、建议、申诉、控告、揭发、举报等。随着中国特色社会主义民主政治的发展，社会监督在外部行政监督体系中的作用将会越来越重要。具体来看：（1）社会团体的监督。社会团体是政府联系人民群众的桥梁和纽带，他们最了解群众的要求和愿望，能更好的表达和维护各自所代表的群众的具体利益。社会团体的监督有以下特点：①他们的监督权是根据宪法的总原则来实现的，不是根据哪一部专门法律的规定实现的；②监督权是以社会组织的名义，依据自己的主动性或团体的规定来行使的；③在监督方式上，主要是通过召开会议、以口头或文字等形式向政府有关部门提出意见、要求、建议和批评，对违法的政府部门和行政人员提出申诉、控告和检举；④在监督效能上，不具备法律的强制性和惩处性，因而要有效实现其监督，应借助其他监督主体的力量。（2）公民监督具有广泛性、全面性和多样性等特点。其监督途径有：①信访，公民以向国家权力机关、党政机关信访部门写信或直接走访等形式，检举和揭发政府工作人员的违法违纪行为，或者提出自己对政府工作的要求和建议等；②媒体报道，公民可以通过报纸、电台、电视等新闻传播媒介表达自己的看法和意见，对政府机关及其工作人员实施广泛的社会监督；③行政复议和行政诉讼，公民有权就他认为是不公正、不合法的行政行为，向做出该行政行为的政府机关的上级机关或司法机关提出申诉和控告，要求审查并重新作出处理和裁决。（3）新闻媒体所形成的社会舆论在监督政府行政管理活动中具有特殊作用。新闻媒体包含的信息量大，传播迅速，覆盖面广，能够形成广泛的影响和巨大的社会冲击力。新闻媒体监督作为我国行政监督体系的重要一环，其监督途径是：①新闻报道，即对国家行政机关的重要工作和重大活动进行及时的宣传和报道，使广大人民群众能及时了解政府的工作情况，提高政府工作的透明度，通过报道无形中使政府置于整个社会的监督之下；②公开曝光，新闻媒介及时对政府机关及其工作人员的违法违纪行为进行曝光和谴责，从而引起社会多方面的关注与重视，造成巨大的舆论压力，促使有关部门对违法违纪行为及时的纠正，并对有关人员进行惩处；③表达民意，新闻媒介播出或刊登群众对政府工作的意见或建议，督促政府更好地履行职责，改进工作，为社会提供优质高效的服务。第三节中国行政监督的完善一、中国行政监督存在的主要问题建国以来，尤其是改革开放以来，随着中国社会主义民主与法制建设的不断发展，已经形成了具有中国特色的行政管理监督体系和制度，并在推进行政管理规范化、法制化和科学化进程中发挥着越来越重要的作用。但同时我们应当冷静地认识到，中国行政监督在很多方面还不够完善，与社会主义市场经济体制的要求，与建设勤政、廉洁、高效、务实政府的目标，仍有很大差距。1．行政监督体系整体功能不强，尚未形成较强的监督合力。应当承认，中国经过多年的努力，已经形成了较为系统全面的、多元化的行政监督主体。但在监督实践中，各个监督机构分属于不同的管理系统，彼此缺乏密切的联系和沟通，往往各自为战，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，致使行政监督工作常常出现“漏监”、“虚监”、“难监”等现象，从而削弱了行政监督的整体效能，导致了监督机制的弱化。2．行政监督法规不够完善，可操作性不强。行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关依法行政情况的监督，同时也意味着行政监督必须有法可据，依法进行。改革开放以来，在推进社会主义法制建设过程中，在行政监督立法方面迈出了较大步伐，国家立法机关先后制定和颁布了一批有关行政监督和反腐倡廉方面的法律，诸如《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等。但从总体上来看，行政监督立法还不完善，许多应当制定的法律还没有制定出来，尤其缺乏专门性的监督法规，例如《监督法》、《行政监督程序法》、《公职人员财产申报法》等，使得具体的监督活动往往处于无法可依，无章可循，缺乏可操作性的状况。3．行政监督方式单一，缺乏全过程、全方位的行政监督活动。行政监督是一项经常性工作，应当贯穿于公共行政管理全过程，事前监督、事中监督和事后监督3种方式应当有机结合，全方位进行。然而，值得注意的是，中国行政监督方式比较单一，基本上属于“差错纠偏”，侧重于追究性的事后监督。由于缺乏有效地事前监督和事中控制措施，以致造成行政偏差和腐败现象司空见惯，行政监督机关经常疲于“差错纠偏”应付之中，使行政监督工作陷入消极被动局面。4．行政监督主体地位不高，监督缺乏应有的力度。行政监督体现着监督权对行政权的制约。监督效果如何，很大程度上 取决于监督主体所拥有的地位和权力。中国的宪法和有关法律都规定了有关行政监督主体依法独立行使监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。但从目前各行政监督主体运行的实际情况来看，与法律规定的要求还有一定差距，行政监督机关大多处于附属地位，缺乏必要的独立性和保障机制，制约职权的手段不够强大，致使监督缺乏应有的力度。二、当代中国行政监督制度的完善要解决行政监督机制存在的问题，提高行政效能，现阶段应着重抓好以下几个方面的工作。1．完善行政监督的法律机制依法监督是现代行政监督活动的重要特征之一。目前中国行政监督的法律、法规不健全，可操作性较差，则是有目共睹的事实。因此，加快立法进程，提高立法质量，完善行政监督的法律机制就显得十分重要。完善行政监督的法律机制，首先要加快行政监督的立法进程，应组织各方面力量，抓紧研究制定一部较为完整、专业性强的监督法，以及其他一系列专门的法律、法规，如《罢免法》、《追究法》、《行政监督程序法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《公民举报法》、《政务公开法》等。对行政监督主体的职责和权限，监督的对象和范围，监督的方式和手段，监督者和被监督者的义务和权利等都做出明确的规定，真正做到依法强化监督、细化监督，增强可操作性；其次要修订已有的行政法律、法规和制度，根据新形势，新情况，新问题，对已颁布的有关行政监督的法律、法规和制度，进行重新审视、修订、补充和完善，使之更具有可行性、实用性和有效性。2．强化人大监督机制人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，行使对公共权力的监督职能，它是以人民作后盾，以国家强制力为保证的国家权力的监督。因此，强化人大监督机制是制约公共权力的重要途径。具体说来：(1)健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实。(2)提高人大代表素质和监督能力，如通过培训等方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，．了解监督的形式、程序和方法，引入公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。(3）加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实，提高制约和监督力度。(4)改进监督方式，变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或焦点问题作为人大监督的重点，提高监督质量和效果。3.强化行政监督机关、纪检机关的职能首先要加强党政一体的纪检监察机关的组织建设，增强力量，完善运行机制，理顺关系，调动积极性，以查处违纪案件为纪检监察工作的中心环节，疏通信访渠道，强化举报工作。同时要加强公检法、审计、工商、海关等执法执纪部门的联系，形成查处案件的合力，做到有法必依，违法必究。其次须进一步研究和建立有效的监察领导体制。从世界各国廉政建设的经验看，监察领导体制对于监察效果关系极大。实行横向领导体制，人情因素影响大，难以保证监察工作的权威性和有效性；实行双重领导体制也不能完全排除人为因素的干扰，因此监察领导体制大多实行中央首脑或中央政府直接领导的独立体系。我国的纪检、监察、司法等监督体制目前大多实行双重领导体制，因此仍存在权高于法、情大于法的问题。要使行政监督更加有效，行政监督体制应逐步向以垂直领导为主的体制过渡。此外，各级党的纪检部门、国家权力机关有关部门、政府监督部门和各级法律监督部门之间要密切配合，互相支持，才能有效地行使行政监督权，促进廉政建设。4．加强公民监督机制公民是最普遍、最直接的监督主体，公民监督是整个行政监督的基础和力量源泉。由于种种原因，在中国行政监督体系中，公民监督是较为薄弱的一个环节，其力量和作用尚未得到充分利用和发挥，需要进一步加强公民监督机制的建设。加强公民监督机制建设，首先要强化公民监督的法律保障。通过制定专门法律，确立公民监督的法律地位，依法保护公民举报、申诉和控告等监督行为，使其尽快纳入法制化、制度化的轨道。其次要加强信访举报工作。完善信访举报体系，拓宽监督渠道，保证言路畅通，举报有门；健全保护和保密制度，切实保护公民的举报行为。再次要深化政务公开。在公共管理活动中，凡涉及到公共事务、公共服务的事项，只要不属于国家机密，都应向社会和公民公开，接受社会和公民的监督。深化政务公开，不能只停留在公开办事制度、办事程序上，应建立、健全政府内部的监督机制和考核评价指标体系，定期进行考评和监督，以确保政务公开的内容是真实可信的，结果是公正的。5．强化新闻媒体监督的反馈和追究机制新闻媒体监督贵在注重社会效果，解决实际问题。对新闻报道批评和揭露的不正之风和违法违纪行为，被曝光的单位和个人，有关主管部门应高度重视，闻过而动，及时采取措施，进行查处，加以解决，并将解决问题的情况及时向有关新闻媒体和广大群众进行通报。与此同时，对新闻媒体揭露的问题，被曝光单位和个人如果文过饰非，敷衍了事；或顶着不办，我行我素；或态度顽劣，打击报复者，应追究有关行政领导的责任。只有实施责任追究，才能发挥舆论监督的威力，取得舆论监督的实效。 6．增强监督人员素质的培训机制行政监督职能的履行，主要依靠广大监督人员的辛勤工作来实现。因此，监督人员的政治觉悟、业务水平和责任感等，对提高行政监督效能至关重要。，因此，增强监督人员素质的培训机制，加强对监督人员的培训，提高广大监督人员的整体素质，尤其是专职监督人员的素质，便成为完善行政监督机制的不可或缺的重要内容之一。增强监督人员素质的培训机制，首先要开展经常性的思想政治教育工作，认真学习政治理论，加强作风建设，教育广大监督人员坚持原则，刚直不阿，秉公执法，敢于碰硬，严格工作纪律，改进工作作风，树立良好形象。其次要建立规范的培训制度，要根据职业发展的要求，不断加强业务培训，使广大监督人员系统掌握监察监督、法律法规、公共管理以及金融财经、现代科学和WTO有关知识，提高在社会主义市场经济条件下开展行政监督工作的能力。本章小结行政监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及国家公务员在执行公务和履行职责时的各种行政行为所实施的监察和督促活动，具有监督主体的多元性、监督客体特定性、监督目的的确定性、监督的法制性和监督标准的多维性等特点。行政监督具有预防、惩戒、补救和评价的作用。实施行政监督，具有实现公共利益、推动法治政府建设、防治掌权者腐败和提高政府服务效能等意义。依据不同的标准，行政监督可以分为不同的类型。我国行政机关的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督包括上下级监督、职能监督和主管监督三种监督形式；专门监督包括行政监察和审计监督。我国行政机关的外部监督由立法监督、司法监督、政党监督以及社会监督（包括社会团体、媒体和公众）构成。我国行政监督还存在着体系整体功能不强，尚未形成较强的监督合力；法规不够完善，可操作性不强；行政监督方式单一，缺乏全过程、全方位的行政监督活动；行政监督主体地位不高，监督缺乏应有的力度等问题，需要进一步加以完善。案例分析南京“天价烟局长”周久耕因受贿一审获刑11年因抽“天价烟”而被网民曝光、后接受调查的房产局长周久耕案法院一审有了结果：十日下午，江苏省南京市中级人民法院判决：周久耕犯受贿罪，判处有期徒刑十一年，没收财产人民币一百二十万元。周久耕就是因为抽“天价烟”在网上曝光而被查的南京市江宁区房产局局长。去年十二月二十八日，周久耕在对房价问题放出查处低于成本价销售楼盘的开发商的高论后，引起网民不满。在网民搜索出周久耕在一次会议讲话时抽的是一千五百元一条的天价烟以及戴名表、开名车，与职务收入不符后，引起有关部门关注。结果，查出周久耕有严重经济问题，今年初，江宁区纪委决定对周久耕立案调查。随后周久耕因严重违纪，被开除党籍、开除公职，并被移送司法机关依法处理。九月四日，南京市中级人民法院开始审理周久耕案。检方指控，周久耕在二00三年至二00八年担任江宁区民政局局长、江宁区房产局局长期间，共接受九人贿赂，受贿金额为一百零七万元人民币和十一万元港币。法院的判决书认为，周久耕归案后如实供述办案机关尚未掌握的同种较重罪行，并主动退出全部赃款，认罪态度较好，依法从轻处罚。(记者唐娟)案例思考题分析该案例说明了什么问题？延伸阅读香港廉政公署制度及廉政建设腐败是一个具有“历史性、世界性和现实性”的问题。腐败给社会和国家带来的危害是多方面的:它浪费了大量的社会资源,阻碍了社会经济的发展；腐蚀了人们的心灵,败坏了社会风气；消蚀着社会公众对政府的信任与依赖,引发政治动荡等等。腐败由此而被称为是“政治之癌”。历史上的香港曾经腐败猖獗,特别是在二战以后,伴随着香港经济的腾飞,香港社会的贪污腐败曾为害甚烈。然而自20世纪70年代香港廉政公署建立以后,通过对贪污腐败的打击与治理,香港的廉政状况大为改观,贪污腐败猖獗的局面得到较为有效的遏制。香港社会廉政状况前后对比的强烈反差,引发了人们对香港廉政公署制度的关注和思考。一、廉政公署制度实施后香港廉政建设以及取得的成绩 1974年2月15日,香港第25任港督麦理浩(1971-1982年任港督)颁布了《总督特派廉政专员公署条例》,宣布建立独立的反贪机构廉政公署。香港廉政公署成立以后开展了卓有成效的工作。1.查处贪污方面。廉政公署成立之始便以查处贪污特别是集团式贪污为主要工作。首先将人力、物力集中于执行处,为开展反贪工作奠定基础。继之,将存在严重腐败并为社会强烈关注的警队作为其打击的重点。先后查处了警司韩德案、总警司葛柏案,破获了警长欧阳坤案、铜锣警署贪污案等,逮捕贪污分子数百人。接着,执行处又同样对海关处、入境处、房屋处等贪污现象较甚的政府机关加大了打击力度。在政府机关的贪污得到有效打击后,廉政公署再将打击的重点转到公共机构和私人机构上。通过对贪污现象的有效查处,大大扭转了香港社会的廉政状况。廉政公署在办案过程中表现出的不怕艰难、持之以恒、一查到底的精神令贪污分子闻风丧胆。2.在制度预防方面。廉政公署在查处贪污的同时还特别重视防贪工作的开展,为此廉政公署专门设立防止贪污处。它通过审查政府部门和公共机构的工作制度、工作程序,发现容易导致贪污发生的制度上的原因,提供如何防止贪污的意见,帮助政府部门和公共机构制定较为完善的各种防范措施,从制度上防止贪污腐败的发生,消除其产生的机会。“至今,防贪处已在几乎所有政府部门及大部分的公共机构进行过审查研究工作。”防贪工作和反贪调查相辅相成,取得良好效果,大大改善了香港政府及工商界的形象。3.在反贪倡廉教育方面。要彻底根除贪污受贿,加强公民的道德修养、在全社会树立廉洁风尚至关重要。这一重要的职责是由廉政公署的社会关系处负责的。它通过报刊、电台、电视台等大众传媒进行广泛宣传,经常提醒市民注意贪污事件,让市民了解贪污问题的详细情况及其对社会造成的危害,知晓廉政公署的工作,增强对打击贪污的信念和信心,策动市民支持肃贪倡廉的工作。社会关系处还深入社会各阶层,大力进行反腐倡廉宣传。他们的联络对象包括政府部门、公共机构、工商界、一般市民,其中特别重视对青年的宣传教育。该处曾编写《公民小先锋》、《生活放大镜》、《思与行》等廉政教材供学校使用,工作人员还经常到学校举办廉政讲座,帮助学校开展廉政教育。廉政公署的反贪倡廉教育在很大程度上改变了市民对贪污的认识与态度。在1993年至1996年的四年内,有接近一万二千人向廉署举报贪污,其中有近70%的人因信任廉署而愿意透露姓名。二、廉政公署制度取得廉政成效的经验分析(一)廉政公署高度的独立性作为专门的反贪机构,廉政公署从警察机构中完全独立出来,具有高度的独立性,具体表现在:(1)人员的独立。在人员的来源上,廉政公署的工作人员主要由其自主在社会上招聘组成;在职员的培训教育上,主要是自主进行;在职员提升与解雇方面,自成体系,不受社会上公务员制度或其它制度的制约。(2)机构权力的独立。按香港法律,廉政公署只受港督的控制和指挥,不受其他任何政府机关、人员的命令与指挥。(3)财政上的独立。廉政公署有充分的经费保障和物质设备保障。正是这种高度的独立性成为廉政公署能够不受各个部门非法干涉并高效、有力地打击贪污犯罪的有效保证。(二)严厉而完善的反贪立法早年,由于香港政府按照英国法律,对贪污受贿处罚极轻,助长了一些官员的贪欲和贪污现象的发生。从1948年港英政府独立制订反贪法令——《防止贪污条例》开始,香港的反贪立法逐步建立起来。1949年制订了防贪补充条例,1955年又制订了《舞弊及非法行为条例》,到1974年《防止贿赂条例》出台时,香港的反贪立法不仅逐渐完善而且已经相当严厉了,以至于《防止贿赂条例》于1974年颁布时,在那些自命为人权的卫道士中间,引起相当多的批评。例如该条例的第三条订明:公营或私营机构的代理人或雇员,未得其主事人或雇主批准而索取或接受任何利益,作为执行其职务的诱因或报酬,便属犯法。而任何人提供此等利益亦属违法。再如为对付长期受贿而又无法确实其资产与任何贪污交易有关的公务人员,反贪污法例第十条提供了一项强而有力的武器,订明若一名公务人员所维持的生活水平,或他所拥有及控制的资产,与其公职薪俸不相称,而又不能向法院做出圆满解释,即属违法。(三)三管齐下的治贪方略香港廉政公署在为成立廉署所拟定的法例中特别规定廉署以调查、预防及教育的方式,三管齐下打击贪污。这三项任务由廉署的三个专业部门,即执行处、防止贪污处及社区关系处负责推行。三个部门所订的策略及执行的工作是相辅相成的,使肃贪倡廉的工作达到最高效能。在清除了腐败贪污现象的同时,也涤荡了腐败贪污滋生的温床和源泉,达到了治标又治本的目的。总之,廉政公署将治贪、防贪和教育三项职能集于一身,通过对贪污现象的严厉打击,配之以严密的防贪制度和富有特色的廉政宣传教育,使香港的公职人员“不敢贪污、没有机会贪污、也不想贪污”,从而从根本上改变了香港的廉政面貌。(四)香港的制度环境廉政公署之所以能取得如此大的成就,还离不开香港长期以来建立的一些基本制度。一是公务员制度。香港的公务员制度是依照英国文官制度建立的,强调平等、公开、择优原则,对公务员的录用有明确的资格要求和严密的招考程序,对录用者实行试用淘汰制,还对正式职员实行激励守法的奖惩机制、功绩晋升制等,敦促公务员守法,提高公共效率,激励其服务精神,促使其奋发向上。二是独立的司法制度。香港有司法独立的传统,无论总督（现为特首）和立法局的其他成员,都不得干预司法的处理,以及对 司法官员的免职要适应特别的规定;由此可见,香港是遵守神圣的司法独立原则的。法院能够独立公正地依法审判,以此保证任何一个诉到法庭的案件都会得到公正的审理,任何一个贪污分子都会受到惩罚。三是自由开放的新闻制度。香港社会享有高度的新闻自由,崇尚新闻报道的自由与开放,较少政府的背景,媒体往往乐于也敢于去报道和揭露一些社会丑恶现象,尤其是市民都普遍关心的腐败问题,在报道各政府部门的工作时绝不偏袒也毋需惧怕。这对香港的廉政建设起到了重要的监督作用。以上这些基本制度,为廉政公署的廉政建设提供的良好制度环境,是廉政公署制度取得廉政成效的重要保证。总之,香港的廉政公署制度自实施以来,使得香港的社会面貌发生了巨大变化,虽然其自身还存在着不少须完善的地方,但其成功的经验确实值得我们总结。尽管大陆有13亿人口,实行社会主义制度,是一个“超大型”社会机体,我们不能完全照搬香港这样的资本主义制度下城市地区的做法,但是在充分认识这种社会背景和社会制度的巨大不同的基础上,客观地分析香港廉政公署制度,认识其在反腐倡廉方面所取得的较为成功的经验,汲取在这一制度中所蕴涵的有关廉政建设的普遍性原则和策略,对大陆目前形势非常严峻的反腐败斗争无疑是大有裨益的。（资料来源：金太军、许开轶：香港廉政公署制度及廉政建设，《中国行政管理》2002年第9期）第九章行政法治通过本章的学习，掌握行政法治的涵义、要求、基本原则和行政法治建设的主要环节等基本理论；树立行政法治意识；了解中国行政法治建设的现状、存在的问题及加强法治建设的主要内容。本章学习的重点是掌握行政法治的涵义、要求、基本原则及行政法治建设的主要环节等基本理论。本章学习的难点是了解中国行政法治建设的状况和现存问题，明确中国加强行政法治建设的主要内容。第一节行政法治概述1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，第一次把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了国家根本大法。这标志着中国社会正式走上了法治轨道。行政法治是法治的重要组成部分，依法治国首先必须依法治（行）政。因为公共行政与经济社会发展、与人民群众生活的关系最为密切，国家制定和颁布的法律绝大多数都由行政机关执行。同时，行政机关拥有自由裁量权，容易侵害公民的权利和权益。因此，行政法治建设对于法治国家目标的实现具有重要意义。一、行政法治的涵义及其建设的必要性（一）行政法治的涵义1．法治的涵义法治是一个内涵丰富的概念，古今中外的学者曾从各个角度对这个概念做出过诠释。其中最有影响的当属古希腊著名思想家亚里士多德对法治的理解：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。随着理论的不断发展，法治这一概念得到了不断的充实。英国法学家戴雪第一次全面阐述了法治的概念，他在《宪法性法律研究导言》里从三个不同的角度对此进行了分析：首先，法治意味着正规的法律至高无上，并且排除政府方面的专断、特权乃至宽泛的自由裁量权的存在。其次，法治意味着法律面前的平等或者意味着所有的阶层平等地服从法律；排除官员或特权人可以不承担法律义务的观念。最后，法治表述了一个事实：法律不是个人权利的来源，而是其结果，并且由法院来界定和实施。一般地说，在现代国家，法治是指按照民主的原则和既定的程序创制的法律在国家政治生活和社会生活中居于统治地位，具有绝对的权威，法律是社会生活中的矛盾和争端解决的终极力量，一切组织和个人都要受到法律的约束，没有任何人或组织能够凌驾于法律之上。法治的基本精神在于：国家权力由法律设定，权力必须服从法律；所有法律主体均应平等地享受权利和承担义务，不允许有任何超越法律之外的特权组织和人的存在；凡是违法行为，均应负相应责任；必须平等、公正地分配各类法律主体的权利义务，没有立法公平，法治的上述几方面内容也就失去了意义。从治国方式的角度看，法治是和人治相对立的。与法治的基本精神相反，人治体现为：法自权出，权大于法，人高于法，权责失衡，身份等级法制化。法治是形式法治和实质法治的内在统一。形式上的法治在静态意义上是指法律制度；在动态意义上是指立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节构成的一个系统，以及依法办事原则。实质上的法治是指按照民意和既定程序 制定的法律得到普遍的遵守。法制是法治的基础，但法制具有更强的工具意义。实行法治离不开法制，但有法制并不意味着就实现了法治。在人治和法治的条件下，都可以建立法制，即是说，法制既可以作为人治的工具，也可以为法治服务，而且，法制的本身并不必然包含人民依法管理和监督政府、法律是用来防止政府滥用权力等意思。所以，只有坚持形式上的法治与实质意义的法治有机统一，才能真正实行法治；也只有实行法治，法制才能真正受到尊重并发挥作用。2.行政法治的内涵行政法治在我国也称依法行政，是法治的重要组成部分。一般地说，行政法治是指行政机关及其行政权力必须由法律授权并依据法律规定运行。在一定意义上说，行政法治内含的侧重点是控制行政权力，防止行政机关及其公务人员侵害公民（行政管理相对人）的合法权益。行政法治的实质在于，行政与法律相比，法律至上，即是说，法律优先于行政，政府必须服从法律。对法律至上要有全面的理解，即不单纯指法律条文，还有法律意识、法治精神层面。同时，行政行为既要受到立法、司法和舆论力量的制约与监督，还要扩大公众参与的途径来保障行政行为合乎法律目的。行政法治是对行政活动的基本要求，要理解行政法治就必须把握其内涵与精神。（1）行政机关行使行政权必须以法律的授权为前提行政机关行使的职权只能是法律规定其享有的，超越法律授权范围行使行政权的行为不具有法律效力。这是人民主权和法治原则的必然要求。根据人民主权原则，国家的一切权力是人民将其部分权利让渡给国家而形成的，国家的一切权力属于人民。我国宪法第2条也明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。行政机关行使的行政权是国家权力的一部分。从根本上说行政权来源于人民，归属于人民，也就是说行政机关的行政权力不是其天然享有的。所有行政权力只能由人民通过法律这一途径来授予，法律没有规定授予行政机关的权力，行政机关都不得行使。行政机关行使未经授权的权力或超越授权范围的权力就是非法的，不能产生法律效力。（2）行政机关运用行政权必须以宪法和法律为最高活动准则基于行政活动的特殊性，行政机关运用行政权的依据是多种多样的。在我国既有全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，也包括拥有行政立法权的行政机关制定的行政法规、规章，有权的地方人民代表大会、人大常委会和地方政府制定的地方性法规、规章，以及国务院令和其他规范性文件。应当明确的是这些规范的效力等级是不同的，因此，行政机关在运用行政权时对这些依据要加以区别。具体来说，行政机关在行政活动过程中，应当以宪法和法律作为最高行为准则。行政活动的主体资格、权限、方式、程序等方面都要符合宪法和法律的规定。法规、规章、国务院令、其他规范性文件的法律效力低于宪法和法律。只有当法规、规章、国务院令以及其他规范性文件符合宪法和法律时，行政活动才能以其为依据；如果其他法律规范和其他规范性文件违反宪法与法律，就不具有规范行政活动的效力。（3）行政机关行使行政权的范围、方式、程序等必须严格依照法律的规定行政活动多是直接对公民的权利义务进行处分，一旦行政活动超过必要限度，就可能对公民权利造成严重的侵犯，所以必须对行政活动进行必要的规范与限制，以确保行政活动不超出必要限度。这需要从行政活动的不同方面进行规范。行政活动有多个要素，包括做出行政行为的主体资格、界限、方法、程序等各个方面。法律规范必须对行政权运作的上述方面都做出相应的规定。（4）强调依法行政至上强调依法行政至上必须要把握好依法行政与依政策行政的关系。这里所说的政策是指党与行政机关为了达到行政活动目的而制定的行动准则。“法”与“政策”的关系是十分复杂的。“法”是国家“政策”的体现，“政策”在一定情况下是法律的延伸。在现实生活中人们常常会碰到这样的问题：在某些行政活动领域，既有法律规范的规定，又有政策的规定。这时政策必须符合法律规范的规定，否则不能作为行政行为的依据。法律的权威高于政策。政策只有在法律规范规定的范围与尺度内，才能作为行政行为的依据。除此之外，在某些领域可能只有政策规定而无法律规范的规定。此时应该注意：①政策规定的事项必须是其能够规定的。对于某些事项，如对公民权利的限制与克减，政策的规定必须要有明确的法律依据。②政策的规定还必须符合法治精神。当政策的规定没有超过法治限度，符合法治精神时，它才可以作为行政活动的依据。总而言之，依政策行政也必须满足依法行政的要求。如果政策违反了依法行政的要求，就不能作为行政的依据。依法行政是第一位的，依政策行政是第二位的。（二）行政法治建设的必要性行政法治在现代社会生活中发挥了巨大的作用，成为公共行政的一项基本原则。1．行政法治是法治国家的基本要求行政法治是现代行政管理的必然要求。在当代，行政管理内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为普遍，在社会经济生活中具有重要影响力。因此，必须通过完善的法制系统来规范和约束行政管理，把其潜在的对公众权益的危害降到最低限度。行政能否依法，直接关系行政管理体制能否正常运转、关系一个国家能否实现法治。任 何法治国家都以行政法治作为自己最基本的特征而与非法治国家相区别，行政法治是法治国家的重要标志。2．行政法治是市场经济运行的基石市场经济本质上是法制经济。没有法治，市场经济就不能正常运行。因此，公共行政必须为市场经济的健康发展提供公平合理的法律规则，并通过有效地执行与市场规则有关的公共政策来维护合理的市场交易规则。如果公共行政缺乏法律约束或不按法律法规行事，就意味着维系市场经济基础的契约失衡，共同投入、共担风险并共享收益的制度安排将遭到破坏，市场经济就无法正常运行或者要付出高昂的成本。行政法治是市场经济的必然选择，违法行政则会给国民经济、市场秩序和公众的合法权益带来严重危害。3．行政法治是民主行政的保障民主是法治的价值前提，没有民主就不会有真正的法治。同样，没有真正的法治就不可能有稳固的民主。行政法治是民主行政的保障。民主行政要求公民有机会和条件参与国家公共事务的管理，而行政法治为公民参与国家公共事务的管理提供了法定规则和程序，对专断的权力形成制约，并对违反者依法追究责任。没有行政法治，公民的参与权将得不到有效的保障。4．行政法治也是实现公共利益的保障行政法治是公共治理的基本要求，是实现公共利益的重要保证。从公共性的角度分析，公共行政存在的目的就是为提供公共服务、促进公共利益的实现。没有行政法治的保障，公共利益往往会被私人利益所侵蚀，公共目标也会被“经济人”的自利动机扭曲，最终降低公共行政的合法性。行政行为变化无常，缺乏法律约束，表面上是行政权威的丧失，实质上是公共利益的严重损害。二、行政法治的要求（一）行政主体合法行政主体是能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对其实施的行政管理行为负责的组织。行政主体合法要求：1．行政主体的设定合法。行政主体必须是依法设立并具有相应的资格条件，即必须符合法律规定的主体地位、资格，行政机关的性质、职能、职权、组成（变更、撤消）均由法律规定。在行政管理实践中，行政机关是由公务人员组成，代表行政机关行使职权，因此，行政机关公务人员也必须符合法律规定的主体地位和资格，公务员的录用、选拔任用、奖惩、培训、考核、福利待遇均由法律（法规）规范。在某些情况下，行政机关还会委托相应的组织代行职权。据此，行政组织法定应强调行政机关合法、人员合法、被授权组织合法、合法委托等。2．行政主体的职权法定。行政主体的行政行为是以行政职权为基础的，行政职权的拥有也必须以法律为依据，非依法律而行使的职权，或超越法定权限的行为都不具有效力。一般行政主体合法拥有行政职权的途径主要有：一是有宪法、法律和法规设定；二是由有权机关依宪法、法律和法规的规定授予。（二）行政行为合法行政活动的核心就是行政行为的实施。行政法治的核心就是要使行政行为的实施在法律规定的框架下进行。行政行为的实施过程中既涉及行政行为的实体问题，如行政处罚的内容；又涉及行政行为的程序，如行政许可的期限。行政法治必须从以上两方面着手，才能真正保证行政行为严格依照法律来进行。1．行政行为必须符合实体法的规定行政行为的实施必须符合实体法的规定是指行政活动的内容、范围必须符合法律的规定。行政行为实体问题的合法性与否是依法实施行政行为的一个重要方面。（1）行政行为的内容必须符合实体法的规定每个行政行为都有其特定的、具体的内容，不同的行政行为，其具体内容是不同的。比如，行政处罚的内容与行政奖励的内容不同。内容是一个行政行为区别与其他行政行为的主要特征。依法行政要求行政行为合法，必然要求行政为的内容合法。（2）行政行为的范围必须符合实体法的规定行政行为的范围，是行政权涉及的广度和深度，这里所指的是每一个具体行政机关的职责范围。任何行政机关拥有的每项职能必须有法律的授权。行政机关不能超越法律行使不属其所有的职权，也不能超越法律规定的职权的限度。行政机关超越职权会导致两方面的后果：对内而言，行政机关超越职权可能侵犯了横向层面上的其他机关的行政职权，也可能超越了上下级机关之间的职权管辖范围，造成行政系统内部的混乱。对外而言，这种行为可能侵犯了公民的合法权益，使社会管理秩序处于非正常化的状态。通常行政机关的法定职权是由行政机关的组织法或是单行的实体法来规定的。2．行政行为必须符合程序法的规定行政程序主要是指行政行为的步骤、顺序、方式和时限。行政程序法是界定行政活动的方式、步骤、顺序、时限和过程的法律。法律通过对行政程序的规定和限制，可以有效地控制行政权，保护公民的合法权益。在行政实践中，时常存在着重实体轻程序的观点。这种观念没有真正认识到行政程序的价值所在。行政程序的核心价值 在于保证行政行为的民主性及有效性。行政程序符合法律的规定，保证了行政权运用的有效性，而并不是行政效率提高的阻碍。3．行政组织应当积极履行法定职责在法律规定的范围内，行政机关应当积极、主动、有效地行使法定职权。行政法治是用法律对行政权进行调整，对行政权进行控制和确认。法律对行政权进行调整的目的是为了使行政权的行使更加有效，为了更好地保护、增加公共利益，维护国家、社会良好的秩序。法律授予行政机关的行政权力的本意是要求行政机关能够积极地运用这些权力，以有效管理国家、社会。行政机关如果只是享有权力，而不积极、充分行使法律授予的权力，无法实行有效的行政管理，那就违背了法律授权的目的。从这个意义上说，法律授予行政机关行政权不仅是赋予其一定的公共权力，更是为行政机关设定了一种责任与义务。行政机关必须积极、充分地行使法律授予的权力，实现“权责统一”，才能真正实现法律预期的目的，真正体现行政法治的精神。（三）行政行为合理行政行为合理是指行政行为要适当、公平，合乎人类社会的理性要求。法律不可能也不应当对行政行为的全部做出规定，必须留给行政机关一定的自由裁量的余地，即允许其拥有一定的行政自由裁量权，以保证行政活动正常、有效地进行。所谓行政自由裁量权，是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默许的范围内，基于行政目的自由选择行为主体认为正确、恰当的行为的权力。由于行政自由裁量权的存在，如何才能保证其行使符合社会、公众的利益呢?这就要求行政行为不仅要符合法律法规的规定，还必须符合法律的精神、原则和目的。1．“理”的确定内涵。行政行为合理中的“理”，具体说来，应当是表现法律精神的“理”，它是与法律密切相关的。离开法律对“理”作无限的扩大解释，必然会导致“理”的模糊性与不可知性，无法将其运用于实践中。“理”反映法律的精神，是指“理”反映法律的根本目的、一般原则、指导思想、精神内涵以及被法律确认的社会道德、符合人类发展客观规律的基本观念与真理。2．行政行为合理要求的全面性。从理论与实践来看，要满足行政合理性要求，不但行政行为的内容要合理，而且行政行为的其他方面也要合理。也就是说行政行为的内容、方法、程序、动机等都必须是合理的。由此可以得出，行政合理的要求是多方面的。第一，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；第二，所采取的措施和手段应当必要、适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，但却应当避免采用损害当事人权益的方式；第三，行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；第四，行政活动的程序应当正当；第五，行政机关应当做到诚实信用；第六，行政机关的活动应当做到高效便民。3．行政合理是建立在自由裁量权基础上的。行政活动瞬息万变，错综复杂，法律规范不可能对于行政活动中的各种问题给予规定，也不可能考虑到实际生活中的各种具体情境；同时，法律永远也不可能赶上实际中的最新变化。法律规范只能对行政活动作一种框架式的、原则式的规定，它必然留给行政机关自由行使一定权力的空间。行政机关在行使行政权时，可以对行为的方式、方法、幅度进行一定限度内的选择。正是存在自由裁量权，才要求行政机关在没有法律相关规定时，在法律限定的范围内尽可能合理、公正、适当地做出行政决定。4．行政行为不合理也需要承担相应的责任。合理行政是基于行政裁量权的产生而存在的，它要求行政权力必须合乎理性的要求。人们常误认为违反行政合理性要求是不需要承担责任的。但如果行政活动不公正、不适当，而行政机关又无需对此负责，那么提倡行政合理就失去了意义。行政机关的行政行为不合理，就必须承担相应的后果。若非如此，无法保证行政行为合理要求的实施。（四）行政监督依法进行对行政权的监督依法进行包括两个层面的含义：一是对行政权要进行必要的监督，同时监督必须要依照法律的规定进行。1．行政法治就意味着要对行政权进行必要的监督与控制对行政权的监督不仅必要，同时监督也应当依法进行，也就是说，对行政权的监督要按照法律规定的条件、方法与程序进行，而不能对行政机关的活动任意干涉，破坏行政活动的秩序。行政机关的内部监督属于行政活动的一种方式，其本质就是行政活动，因而要求其依法进行正是行政法治的必要组成部分。行政机关的外部监督是法律规定的对行政权控制的一种途径，这种监督也必须符合法律的规定。对行政机关的监督并不是无限的，而是有限的。特定的监督机关只能在特定的范围内进行监督。2．行政法治意味着违法的行为必须受到追究，得到相应的处罚行政法治作为法治原则的一个方面，也必须遵循这一基本精神。行政机关做出的行政行为在被确认违法后，必须就该行政行为承担相应的法律后果。这种法律后果包括：确认行政行为违法、撤销行政行为、变更行政行为、给予赔偿等形式。一方面，行政机关对其行政行为承担相应的法律后果体现了“权责统一”。行政机关在法律上拥有一定的行政管理权，根据职能与责任相一致的原则，其必然负有承担由此引起的法律后果的责任。另一方面，行政机关对其做出的行政行为承担法律后果，是依法行政的保证。正由于法律对行政行为的违法后果做出了明确的规定，行政机关也必须依照法律对 此承担责任，那么行政机关在做出行政行为时必然会考虑到这种后果，并尽可能使自己的行为符合法律的规定。如果行政机关曾经因为违反了法律而受到制裁，那么该行政机关再次做出行政行为时就不会犯同样的错误了。反之，如果行政机关依法行政与非法行政所导致的法律后果实际上没有差别，行政机关依法行政就失去了后果上有效的约束。负有监督义务的机关(这里指的是行政机关)对监督对象的监督行为违反了法律的规定也必须承担相应的法律责任。其实负有监督义务的机关对被监督对象的监督行为实际上也是一种行政行为，是行政权运作的方式之一。负有监督义务的机关的监督行为违反法律的规定，从本质上说就是行政权运用的失当。同理，行为的做出者必须承担相应的法律后果，才能保证依法行政的贯彻。如《行政复议法》第35条规定：行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予警告、记过、记大过的行政处分；情节严重的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。三、行政法治的基本原则行政法治的基本原则是指贯穿于行政法治的始终，反映行政法治的内涵，指导行政法治活动实践的基本准则。它是普遍适用于行政权力关系的准则，指导行政权力获得、行使及其监督的全过程。探讨行政法治的基本原则，其实就是将行政法治原则进行分解和细化，以期能够更加清晰地反映行政活动的基本精神与内涵。这些原则包括：1．法律优先与法律保留原则法律优先原则要求一切行政行为都不得与法律相抵触或相违背。这里的法律不是指法律体系总称，而单指由国家立法机关制定的法律，在我国，是指由全国人民代表大会及其常委会制定的法律。在中国，法律优先原则不仅是法治的基本要求，也是由中国的基本政治制度决定的。法律优先原则的具体含义是，法律高于行政法规、地方性法规、行政规章；法律效力优于行政活动，行政活动必须服从法律；行政行为不得与法律相抵触和违背，否则行政行为无效。法律保留原则，简单地讲就是指行政行为必须有法律的依据，也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能做出积极的行政行为，否则就构成违法。法律保留原则中的“法律”不再仅指立法机关所制定的狭义上的法律，而是包括行政机关的行政立法在内的广义上的法律。随之而来的问题是如果行政立法所定之规则也纳入法律保留原则中的“法律”，不免使行政主体既是立法主体，又是执法主体，这不就违背了法律保留原则所追求的以立法权（民意）监控制约行政权的基本精神吗？现代行政法治解决这一矛盾的出路是：第一，法律保留原则要求某些事项只能由立法机关制定的法律规定，任何行政机关绝对不可涉及，即国会保留或者称之为绝对保留，这是法律保留的核心；第二，某些可以由特定行政机关立法的事项，事先也必须有立法机关的授权，即相对保留；第三，对法律尚未做出规定而又不属于法律保留的事项，行政机关对其做了规定时，一旦有了法律的规定，则必须立即对行政立法进行废、立、改，以求得与法律的一致。通过这些途径使得行政立法始终处于立法机关的监控之下。2．职权法定与不得越权原则职权法定原则要求，行政机关的职权必须由法律规定，否则，行政机关的权力来源就没有法律依据。规定这个原则的根据是，行政机关的职权不是行政机关所固有的，而是经过民意代表机关通过法律授予的。行政机关职权法定有两种情况：一是行政机关组织法规定的职权，由组织法分配或划定行政机关与其他国家机关之间的权限、行政机关之间的职权范围。二是有关法律规定了何种事项由何种行政机关管辖。不得越权原则是对行政权力行使方面的要求。对于行政主体来说，不仅要求职权来源法定，而且职权的行使不得超越法定的范围。越权有两种情形：一是无权限，即无法定权力来源，行政机关或公务人员没有相关的行政职权或管辖权，却行使了相关的权力，如行政机关行使了其他国家机关权力。二是超越权力行使的界限，即行政机关拥有一定的行政职权，但在行使权力时超越了其权力行使的范围。如下级行政机关行使了应该由上级行政机关行使的职权（如公安派出所行使了公安局的职权）；平行关系行政组织之间，甲组织行使了应该由乙组织行使的职权（如工商局行使了公安局的职权）。3．比例原则由行政环境的多样性和变化性、行政事务的复杂性以及法律的相对稳定性等决定，法律规定不可能穷尽所有行政活动和行政现象。因此，在法律允许的范围内，行政主体可以拥有和行使自由裁量权。这种自由裁量是有限度的，不仅要在法定职权范围内运作，而且不得背离法律的目的、精神和原则。比例原则就是为限制行政自由裁量而设定的。比例原则是指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行，在实体和程序两个方面都应当如此。就实体而言，比例原则是指行政主体在行使行政权力时，不能给相对人造成超过行政目的之价值的损害；就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。而且，程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。该原则强调行政手段与目的之间的均衡对应关系。比例原则包括三个具体原则，即适当性原则、必要性原则和相称性原则。4．信赖保护原则诚实守信是民事活动最重要的行为准则。随着政府与社会、公民关系的日益密切，诚信逐渐成为社会对政府行政的基本 要求。遵守信赖保护原则是政府诚信的重要保障。信赖保护是指有权机关应保护行政相对人因信任行政主体的合法性、正当性、权威性，而无过错参与其实施的受益性、合意性、指导性等行政行为所期望得到的合法或合理利益。信赖保护原则的核心是规制行政权，并以其蕴涵的诚信行政、责任行政，对行政立法者、执法者和行政司法者的行为具有指导意义，是行政裁量的基本原则。这个原则有如下内涵：保护行政相对人的合法、合理的期待利益；行政主体应该依法行政，履行法定义务，对自己实施的行政裁量行为，应在合理的限度内承担责任；行政主体和行政相对人均应诚实守信、恪守诺言。四、行政法治建设的主要环节（一）行政立法1．行政立法的含义行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立法指一切有关国家行政的立法，也就是行政法的制定。狭义的行政立法是指国家行政机关的立法活动，即行政机关依照法律规定的权限和程序制定有关国家行政管理的规范性文件的活动。这里指狭义的行政立法。显然从权力制衡的理论出发，行政机关是没有立法权的，只有权力机关才有立法权。虽然现代社会的发展已经打破了这种界限，行政立法日益普遍，但是行政立法从地位上依然从属于权力机关立法，不具有独立性。行政立法同权力机关立法的区别主要表现如下：①立法的主体不同。权力机关立法的主体在我国是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会及其常委会；行政立法的主体是国务院及所属各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，经国务院批准的较大的市人民政府。②立法权限的来源不同。权力机关立法权限来自于人民授权，行政立法权限由宪法和法律赋予，或由权力机关及上级行政机关授权。③立法的内容不同。权力机关立法的内容是有关国家政治、经济和社会生活中的基本制度和重大问题；行政立法的内容通常是涉及政治、经济、文化、教育等领域的国家行政管理的具体问题。④立法的程序不同。权力机关立法程序严格，注重民主参与；行政立法程序相对简便，注重效率。⑤效力不同。权力机关立法以法律的形式颁布，行政机关作为权力机关的执行机关，它的立法以法规和规章形式颁布，并不得与法律相抵触。行政立法居于权力机关立法之下，是权力机关立法的延伸，是一种“准立法行为”，由于其立法权限是法律所赋予的行政职权中的一种，因此又具有行政行为的性质。但是同其他行政行为相比又有明显的不同：①行政立法的主体是法律特别规定的行政机关，而其他行政行为所有行政机关均有权做出。②行政立法的对象具有普遍性，其他行政行为专门针对特定的事和人。③行政立法的效力具有反复适用性，而其他行政行为通常只有一次效力。④由于行政立法的准立法性，其程序比其他行政行为更严格、更规范。2．行政立法的产生原因立法权作为国家最重要的权力应由立法机关独立行使，立法机关本身受委托代选民行使权力，因此无权再行委托。但是进人20世纪以后情况发生了变化，多方面的原因促使行政立法迅速发展。(1)行政事务量的增多使行政职权不断扩大首先，行政事务量的增多使国家基本职能得到强化，20世纪30年代的资本主义经济危机，使西方国家放弃自由放任的政策，转而强调国家干预，行政立法作为国家干预的重要手段被大量运用。其次，伴随着经济的发展和科技的进步，行政管理的对象和范围日益扩大，社会问题不断出现。立法机关的效率难以应对大量的立法工作，不得不把某些立法权授予行政机关。(2)立法机关的能力不适应专业化的行政内容现代行政内容日趋专业化，立法所涉及的事项技术性要求越来越高，而立法机关缺乏大量专门的人才，因此行政机关管理国家的经验及大量的技术精英的存在，使得行政立法成为可能。(3)立法机关的工作制度不能适应立法任务的不断增多立法机关的定期集会时间必然有限，现实中大量的问题需要及时用法律调整，立法机关只能将权力授出，以应对现实的需要。(4）补充立法机关立法之不足立法机关一般只规定基本原则，行政机关在管理行政事务中不断发现法律的空白，通过行政立法补充立法机关的不足。(5)应对紧急情况的需要即在国家遭遇战争、动乱、经济危机等紧急情况时，立法机关没有时间就议题进行辩论，行政机关的快速、高效的特点能够应对国家发生的紧急情况。 3．行政立法的分类根据各国的标准，可对行政立法做不同的分类。（1)一般授权立法与特别授权立法这是依据授权的来源所做的区分。一般授权立法，指行政机关直接依据宪法和组织法授予的职权，制定行政法规和规章的活动。例如我国《宪法》第89条规定，国务院可以根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。特别授权立法，是指行政机关依据特定法律、法规的授权或有权机关的授权，制定行政法规和规章的活动。特别授权立法的依据有两种，一种是宪法和组织法以外的法律、法规的授权；另一种是有权机关的专门授权。有权机关授权既包括权力机关对行政机关的授权，还包括上级行政机关对下级行政机关的授权。(2）中央行政立法与地方行政立法这是从行政立法权的主体角度进行划分的。中央行政立法指中央行政机关即国务院及其各部门制定的行政法规和部门规章的活动。立法的内容主要涉及全国范围内的普遍性问题。地方行政立法是指一定层级的地方人民政府制定地方政府规章的活动。其主体包括省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府和经国务院批准的较大市的人民政府。(3)执行性立法与创制性立法这是依据行政立法目的和内容划分的。执行性立法指行政机关为了贯彻执行法律、法规等，做出如何实施该法律、法规的具体规定，但不创设新的法律规则的行政立法活动。执行性立法所制定的行政法规、规章通常称为实施条例、实施细则或实施办法。创制性立法是指行政机关根据特定法律、法规或决议的授权，在其授权范围，就其尚未规定的事项创设新的法规和规章的行政立法活动。4．行政立法监督行政立法监督是行政立法的重要环节，监督是否到位关系行政立法的质量，关系行政权力能否正确行使。20世纪中期后，各国行政机关立法的数量大大超过立法机关立法的数量。我国同样如此，改革开放后行政立法的发展明显加快。在这种情况下，如不强化对行政立法的监督，行政的自由裁量权就可能过度扩张乃至被滥用，行政立法的质量及其自身体系的完整性也无法保障。一般来说，对行政立法的监督主要有以下方式：（1）权力机关的监督权力机关对行政立法的授权与监督，历来是行政法的重要议题。在国外，对行政立法进行监督的权力机关主要是议会或国会，其方式主要是将有关文件提交议会或国会达到监督授权立法的目的。我国《宪法》也规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。（2）行政主体自身的监督通过行政层级的监督，由上级机关对下级机关的行政立法活动进行审查。我国宪法规定，国务院可以改变和撤销各部、各委员会发布的不适当的命令及指示和规章，改变地方各级行政机关制定的不适当的决定和命令。（3）司法机关的监督司法机关对行政立法的监督通过司法审查的手段实现。在我国，司法机关不具有抽象行政行为的司法审查权，只可对行政法规、规章有选择地适用，对不合法或不合宪的行政法规和规章拒绝采用。（二）行政执法1．行政执法的涵义与特征行政执法是行政机关依照法律、法规的规定，对相对人采取的直接影响其权利义务的具体行政行为，或者对相对人的权利义务的行使进行监督检查的行政行为。行政机关是权力机关的执行机关，它的基本职能就是执法。行政执法具有以下特征：（1）行政执法是一种具体行政行为；（2）行政执法是执行法律、法规的行为；（3）行政执法是单方意志的行为。2．行政执法的类型根据行为方式的不同，行政执法可分为：行政监督、行政处理、行政处罚和行政强制执行四类，在此仅说明行政处罚和行政强制执行。（1）行政处罚行政处罚是行政机关对于公民、法人或其他组织违反法律、法规和规章予以制裁的行政行为。实施行政处罚的行政机关必须有法律的专门授权，而非所有行政机关都有此项权力。行政机关处罚权限的大小也要依法而定，超越法定权限的处罚无效。行政处罚的目的是对违法者的惩戒和教育，保证国家行政管理的实际效果，从而维护公共利益和社会秩序。行政处罚是以对违法行为人的人身自由、财产、名誉或其他权益的限制或剥夺为制裁手段的，它要求行政机关遵循一定的原则，体现法制的要求。 首先，遵循错罚相当的原则。由于大多数法律法规对所处罚的违法行为的规定都有一定幅度，而不是具体行为同处罚措施一一对应，这就为行政机关留有自由裁量的空间，因此执法者应当根据违法者过错的大小合理地决定处罚的轻重。其次，遵循一事不再罚原则。行政处罚以惩戒和教育为出发点，因此一次处罚后即达到目的，行政机关不应再行惩罚。第三，依据法定程序处罚原则。依据法定处罚程序一方面保证处罚的严肃性，另一方面约束执法者，维护受处罚者的利益。（2）行政强制执行行政强制执行是指行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政义务时，依法强制其履行义务的行政行为。行政强制执行是行政强制中最主要的类型。有权实施强制执行权的行政机关是依据法律规定的特定的行政机关。除特定行政机关外，人民法院还可以执行行政机关的申请，成为强制执行的主体。行政强制执行的前提是公民、法人或者其他组织没有履行其应履行的义务，即对公民、法人和其他组织科以义务的某种行政决定未被执行的情况下，才可进行行政强制执行。行政强制执行的目的是实现义务的履行，保证国家行政权力的顺利行使。（三）行政司法1．行政司法的涵义与特征行政司法是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。它具有以下特征：（1）行政司法是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；（2）行政司法的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；（3）行政司法的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给以特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷；（4）行政司法是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；（5）行政司法不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。由此可见，行政司法是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻司法公正性。2．行政司法的意义行政司法的存在和发展，具有重大意义，它不仅有利于促进行政程序法制建设和行政管理民主化、法制化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程式化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济。在市场经济条件下，政府管理经济应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用。这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济，它通过调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程式化为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面也有积极意义。3．行政司法的形式我国的行政司法形式包括行政复议、行政裁决、行政调解和行政仲裁（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。◆行政复议主要解决那些对行政机关的相关处理和决定不服而产生的行政争议，其范围基本上与行政诉讼的范围一致并略宽，以便于行政复议同行政诉讼相衔接。行政复议是我国相对最为规范的行政司法形式，其法律依据也更较充实。◆行政裁决是国家行政机关依照法律规定，对公民、法人和其他组织之间发生的与行政管理有关的民事、经济纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决是行政机关司法职能的行使方式。行政裁决的主体需要法律专门授权，没有法律授权的行政机关不能成为行政裁决的主体。行政裁决的主体只有接到公民、法人和其他组织要求裁决的申请才能进入行政裁决程序。行政裁决的结果具有法律效力，为使行政裁决公平、公正，司法机关对行政裁决具有司法监督权。如关于专利、商标的 专门行政裁判行为。◆行政调解所解决的民事纠纷其范围就更宽，既包括合同纠纷又包括非合同的民事纠纷乃至民间纠纷，既包括损害赔偿或补偿纠纷又包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。◆行政仲裁主要解决相关的合同纠纷（特别是经济合同纠纷），也解决一些其他的民事、经济和劳动纠纷。在这四种行政司法形式中，行政复议和行政裁决都是典型的具体行政行为，它们通过做出行政处理决定来解决有关纠纷或争议，所做出的行政处理决定具有行政法律效力，同当事人之间发生行政法上的权利、义务关系，因此都是可以提起行政诉讼并使其接受司法审查的。行政调解则是行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，而不是行使行政权力，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力（除了仲裁中的调解之外），是靠当事人自觉履行，而调解不成或不服调解的还可进行裁决或可申请仲裁，并可向法院提起民事诉讼。行政仲裁乃是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中做出公断或裁决，它采用合议制，按照特有的仲裁程序，并由特定的机构进行，因此其司法性较其他行政司法行为更为明显，仲裁裁决的法律效力也强于一般行政裁决之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事诉讼。但由于行政仲裁背离了仲裁制度所固有的民间性本质特征，典型地体现了我国以往实行的计划经济的影响和痕迹，随着《仲裁法》的颁行，已导致行政仲裁向民间仲裁的改革和转轨。第二节中国行政法治的建设与发展一、中国行政法治建设的成果新中国建立以来，我国开始了行政法治建设的漫长之路，虽然期间经历过重大波折，但所取得的成绩也令人瞩目。党的十一届三中以来，在总结“文革”对社会主义法制造成严重破坏的沉痛教训的基础上，党和国家大力倡导民主与法制建设，在社会主义法制建设方面取得了长足进展，为倡导行政法制建设到向行政法治的发展，奠定了坚实的基础。改革开放以来，中国行政法治建设经历了两个大的发展阶段。第一个阶段是党的十一届三中全会到党的第十五次代表大会。在这一时期，党和国家把建立和完善社会主义法制作为治理国家和社会的重要途径。从1979年到1997年的近20年时间里，全国人大及其常委会制定法律文件近300件，国务院制定行政法规近千件，以宪法为核心的中国社会主义法律体系初步建立起来。在加强社会主义法制建设的宏观背景下，我国行政法制建设也取得很大进展。1979年颁布了地方人民政府组织法，1982年制定了国务院组织法，标志着从中央人民政府到地方各级人民政府开始了进入了有法可依阶段。1982年宪法明确规定包括国家行政机关在内的所有国家机关，都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；宪法还规定了国家行政机关的地位和职权。一年后出台的《民事诉讼法（试行）》规定了人民法院受理公民对行政机关违法行政提起的行政诉讼案件。1986年《民法通则》规定行政机关违法行使职权给公民造成财产损失的应当承担民事责任。同年国务院出台了《治安管理处罚条例》，规定了公安机关向公民做出的治安管理处罚是错误的，应当向受处罚人承认错误，退回罚款或没收的财物，对受处罚人的合法权益造成损害的，应当承担赔偿责任。1989年实施的《行政诉讼法》对于我国行政法治建设具有极为重要的意义。该法确立了对行政的司法审查制度：公民、法人、其他社会组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法的人身权、财产权或法定的其他权利的，可以以该行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼。人民法院经过审查，认为行政机关具体行政行为适用法律和法规错误的、超越职权的、滥用职权的以及违反法定程序的，有权判决撤消该具体行政行为，并有权对显失公正的行政处罚判决变更。此外，《国家赔偿法》（1994年）、《行政处罚法》（1996年）、《行政监察法》（1997年）等先后颁布施行，对于行政法治建设具有重要影响。上述法律规范的制定和实施，表明我国行政法制建设取得明显进展，行政法治的职权法定、程序法定、不得越权、公正、公民权益保障等原则开始显现，初步具有了行政法治的意蕴。第二阶段是党的第十五次代表大会至今。1997年9月，党的十五大报告在我党历史上第一次提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，1999年3月，九届全国人大通过了1999年宪法修正案，在宪法第五条中增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的规定，该规定在我国社会主义法治史上具有里程碑意义。在这个阶段，《行政复议法》（1999年）、《招标投标法》（1999年）、《中华人民共和国立法法》（2000年）、《政府采购法》（2002年）、《行政许可法》（2003年）、《公务员法》（2005年）等先后颁布，标志着我国行政法治建设进入了新的发展阶段。改革开放以来特别是党的十五大以来，我国行政法治建设取得重要进展：法制建设进展迅速，无法可依状况有根本改观；政府及公务人员的法治观念逐步增强；政府依法办事正在取代依指示、政策办事；由权力行政向责任行政转变；行政管理既注重内容合法也注重程序合法；清理了行政法规和规章，建立规章备案制度，保证了执法依据的合法性；规范了行 政主体，明确了各级各类行政机关的职责权限，确立了行政机关的行政主体资格；法律普及取得显著成绩。二、中国行政法治建设的现存问题肯定成绩的同时也必须清醒地认识到，我国行政法治建设过程中还存在许多严重问题，行政法治建设的任务仍然十分繁重。（一）行政立法环节存在的问题1．行政立法的统一性在一些领域中存在问题行政立法的统一性指的是合宪性。行政立法就其性质而言，是一种从属性立法，因此无论是从它的形式、还是从它的内容上看，都应与宪法和法律相统一。就立法的形式而言，只有法律规定有立法权的行政机关，才能制定行政法规，而且不能超越本部门职权的管理范围。从立法的内容上讲，凡是制定的行政法规，必须以宪法和法律为依据，不得违背宪法，不得同法律相抵触，否则不具有约束力。也就是说，国家行政机关必须按照宪法规定的立法权限行使立法权，不能超越；下位法律规范与上位法律规范必须保持一致，不能抵触。但在具体立法实践中，违反统一性的情况时有发生。2．法规与法规之间有些规定不一致，甚至互相矛盾我国社会主义法律体系内部各个法律部门的立法应当互相配合协调一致，而不能相互矛盾。但是在实践中我们能够经常看到，有的行政法规与法律的规定相抵触，有的行政法规之间并不十分和谐，甚至互相矛盾。这主要缘于各部门从本部门利益出发制定法规规章，从而使行政法规规章带有部门色彩，并进而导致立法冲突。3．有些行政法规的条文表述不够规范行政法规规范是由行政机关代表国家、以国家名义确定的人们行为的准则，其与公民的利益密切相关，因此在制定规范时，对规范条文的语言使用应有特别严格的要求。立法要用词准确、概念明确、结构合理、文字表述精练、清晰、通俗明白、合乎语法和逻辑，万万不可使用含糊不清或模棱两可的表达方式，避免适用时既可以作这样的解释，又可以作那样的解释。然而，现行的行政法规在语言的应用上距规范的立法语言要求还有一定的差距，有些行政规范的条文在表述上存在着一定的问题。4．有些法律法规缺少违法责任的规定法律规范之所以能成为人们社会行为的准则，就在于它明确地规定了人们违反规范时所应承担的法律责任及应受的法律制裁。而法律规范之所以能够对人们的外在行为产生约束力，就在于它有国家强制力的保障，而国家强制力的行使，须以行为人应负相应的法律责任为前提。很难设想，没有法律责任的规范，人们会自愿遵守；而没有法律责任的规范，国家强制力又将指向何处？然而，在现行的行政法规范中，这种缺少法律责任的规范时有出现。在现行的一些行政法规中，往往规定了原则、范围、权利、义务、程序、期限等，却没有明确规定违反规范时应承担的法律责任以及应受到的法律制裁。5．行政立法监督薄弱依照我国现行的行政法律制度，政府职能部门的立法由上级人民政府实施监督审查。政府规章由同级人民代表大会负责审查；地方人民代表大会制定的地方性法规由全国人大及其常委会审查；各种规章、文件还可以在案件诉讼中通过人民法院的审判进行司法审查。要避免行政立法中出现这样那样的违法问题，就必须充分发挥起这些负有法规审查职责的机关的作用。但从现实情况来看，行政立法的审查监督较为薄弱，没能及时发现并予以纠正，往往是最后汇总到国务院法制办的时候才发现问题。（二）行政执法环节存在的问题改革开放二十年来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展。但是，有法不依、执法不严、滥用职权等现象至今仍程度不同地在许多地方存在，如不能一贯地正确处理权力与法律的关系，以言代法、以权压法现象经常发生；越权行政、违反程序行政、不履行法定职责、不合理行政等情况大量存在；由于执法方式不科学，影响了法律应有的权威性；为地方或部门之利而规避法律甚至恶意违法行政的现象也经常可见。其中比较突出的问题有：1．执法依据缺位或发生矛盾和冲突的问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。2．执法主体不合格的问题。表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。3．执法不严、不作为和放弃职责的问题。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。4．不依程序执法、随意性大的问题。此类问题在我国行政法制领域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。 5．野蛮执法、滥用职权的问题。这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。6．执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务（不仅仅是收取一定的规费）；等等。7．执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。8．地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。例如，在黄河、长江大水系都存在上游污染下游受害、上游滥伐下游遭殃的问题。由于上游的污染大户、砍伐大户往往是当地重点企业、财税大户或困难企业而受到地方重点“保护”，所以下游环保、水利部门跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。（三）行政司法环节存在的问题1.基础理论匮乏。由于“行政司法”在我国不是一个严格的法律术语，而是一个学理概念，其基本理论零碎、模糊,缺乏统一性。近年来我国法律科学研究硕果累累，却鲜有行政司法研究专著，而在法律和行政管理的任何教科书中也都没有行政司法的独立篇幅，这是学术界不重视基础理论建设的集中体现。2.行政司法形式滞后、落空。我国现有行政司法形式主要包括行政复议、行政调解、行政仲裁（劳动仲裁）和行政裁决四大类。这种多元化、多层次的现状，表面看我国行政司法制度比较健全，但在实践中却仍暴露形式上的诸多问题:（1）行政调解制度滞后。由于法律未赋予行政调解任何效力，民事纠纷当事人往往从心理上直接放弃这一行政司法形式；同时行政机关进行调解不是依职权进行，法律也未规定其义务，而且还往往出于对行政效率的考虑，也不愿进行行政调解。（2）行政仲裁制度滞后。随着1994年《仲裁法》的颁布，仲裁从行政权力中剥离而转向民间化，剩下的行政仲裁只有劳动争议仲裁和农业承包合同纠纷仲裁，裁定的对象、范围仅限于不平等当事人之间的特定纠纷，无法体现行政司法的基本功能。（3）行政裁决授权不统一，使特定领域的纠纷当事人不能运用这一救济手段。3.行政司法主体制度存在缺陷。首先，现行行政法律、规章对行政裁决授权不统一，行政裁决主体缺乏统一规定。除了关于土地、环境、矿产、水、拆迁、商标等方面的民事争议法律规定了行政裁决的主体外，其他领域的民事争议行政裁决授权模糊，甚至没有赋予行政机关裁决权。其次，行政裁决制度中行政执法与司法主体合二为一不符合公正的要求。再次，即使在立法最完善的行政复议制度中，行政复议机关与被复议机关之间存在着千丝万缕的行政隶属关系(也可能是同一关系)，不符合公正复议的要求；而且行政复议机构不独立，只是行政机关内部的一个工作部门，难以独立做出公正的复议决定。4.程序设计缺位。科学合理的程序设计是制度功能发挥的前提和基础，也是制度自身的重要内容。程序的缺位同样也体现了中国行政司法的困境。首先，在行政法典长期缺位的环境下，统一的行政司法程序建设不容乐观。其次，作为行政司法重要形式之一的行政裁决长期以来仅仅根据一些零碎的法律规定，依靠行政部门的实践经验进行运作，而在裁决主体的设置、申请与受理、调查与裁决、执行等方面缺乏统一的规定,导致这一快捷、经济的行政救济制度效用大大减弱。再者，行政司法与法院诉讼的衔接程序混乱。5.行政司法效力不足。一般而言，合法有效的行政行为必然对相对人产生法律约束力。然而，行政司法行为却没有行政执法行为的确定力、拘束力和执行力，更没有司法行为终局的既判力和执行力。行政调解制度自不必说；行政裁决问题也比较严重。一方面行政机关对居间裁决的民事争议没有执行权，权利人又没有申请强制执行的权利，须过法定期限后相对方仍不执行的再通过行政机关向法院申请强制执行，一份生效的法律文书可能会被长期搁置；另一方面，任何一方当事人只要对裁决不服都可提请诉讼，而我国行政诉讼法并未规定关于行政裁决的案件可以做出变更判决，法院只能做出撤消并重做的判决。行政机关重新做出的裁决任何一方不服又可提请诉讼，即裁了又审、审了又裁。既无法保障当事人的合法权益，也助长不法者“滥讼”心理，同时浪费有限的行政、司法公共资源。（四）行政法律文化层面存在的问题法律文化是文化的一种具体形态，它反映的是法律生活中整体性的思想观念、行为趋向、情感倾向、法律生活方式、法律调整方法等等。行政法律文化是指根植在民众心中的在行政立法、执法等过程中所产生的对行政法律规范的观念、情感、风尚和习惯等。可以说，一个国家的行政法律文化是该国行政法治的灵魂，直接影响着该国行政法治的水平。自1978年以来，随着我国改革开放和法治建设的发展，我国行政法律文化正在发生着时代的变革。现代依法行政和以人为本的理念与要求不断强化与推进；责任、民主、诚信的行政理念与要求不断深化和发展。总体而言，人治观念逐步让位于法治观念；管制行政逐步让位于服务行政；权力本位逐步让位于以人为本的权利本位等。 但同时，我们也必须清醒地认识到，以人治、权力本位为特征的传统行政法律文化源远流长，其对实践生活的影响根深蒂固。现代行政法律文化将与传统行政法律文化并存，并不断地发生碰撞和较量。人治、法律工具主义、“法律用以治民”等意识、观念仍将在一定范围内存在，并阻碍着行政法治建设顺利进行。因此，现代的行政法律文化要完全取代过去的传统行政法律文化还需要一个漫长的过程。这也说明要在整个国家和社会中真正实现法治，不是一蹴而就的事情。因而，行政法治建设也就成为一项长期而艰巨的任务。三、加强中国行政法治建设的主要内容首先，营造有利于行政法治的良好环境和氛围。行政法治的直接基础是法治，行政法治既是法治的重要组成部分，也需要以法治为其实现的前提。只有在法治国家和法治社会大的背景下，才会有真正的行政法治。同时，行政法治还需以市场经济、民主政治、公民社会、以人民为本作为其经济、政治、社会和文化基础。其次，抓住行政法治建设的关键环节。行政立法、行政执法和行政司法是行政法治建设过程中紧密相连的重要因素，这三个环节能否做好，直接决定行政法治建设的成败。从我国行政法治建设的实践出发，行政立法不仅要解决有法可依（数量问题），更要注重行政立法的良善性（质量问题），使行政立法既能够调动行政机关公共管理的积极性，又能充分保障最广大人民群众的合法权益。行政执法过程当中存在的几乎所有问题，都与行政（权）与法律谁更具权威性这个问题有关。因此，解决问题的关键，是要形成宪法和法律至上的现实制度保障，惟此，才能杜绝“以言代法”、“以权压法”以及恶意违法等不良执法行为。再次，重视解决行政文化层面存在的问题。一是反对和冲破人治观念，代之以宪法和法律至上的法治观念。二是改变单纯的法律工具主义认识，强化法律的价值性和目的性。从中国当前实际出发，使法律的工具价值与法律的目标价值统一起来。三是克服“法律用以治民”的行政心理，正确看待行政法治所强调的重心与倾向。要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下。当然，解决观念、心理等问题也需要“综合治理”，既需要用培养、教育、疏导等柔性手段，也需要通过制度、体制改革等刚性方式加以推动。本章小结行政法治是指行政机关及其行政权力必须由法律授权并依据法律规定运行。行政法治是法治国家的基本要求；是市场经济运行的基石；是民主行政的保障；也是实现公共利益的保障。行政法治的要求是：行政主体合法；行政行为合法；行政行为合理；行政监督依法进行。行政法治的基本原则是指贯穿于行政法治的始终，反映行政法治的内涵，指导行政法治活动实践的基本准则，包括：法律优先与法律保留原则；职权法定与不得越权原则；比例原则；信赖保护原则。行政法治建设的主要环节包括：行政立法、行政执法和行政司法。中国行政法治建设自改革开放以来取得了丰硕成果，但在行政立法、行政执法、行政司法和行政法律文化等方面仍然存在诸多问题，因此，加强中国行政法治建设仍然任重道远。案例分析警方在省人大捉拿上访者事件起因四川省仁寿县高家镇卫生院院长程柏林近40天里，跟人连吵了三架。前两次是在乡下，而最后这次则是在四川省人大的办公楼前。他的大嗓门把前来抓他的人和省人大同时卷进了一场舆论纷争之中。2007年7月20日14时50分左右，程柏林下了出租车，刚走到省人大大门，远远就看见停车场里出现的几个熟悉的面孔，其中有仁寿县文宫镇派出所的警察。他心中一紧，加快步伐，径直往停车场右斜方的人大办公楼走去。他边走边回头，看见后面的人跟了上来，就跟岗亭警卫说了一句“信访办叫我来开会”（确实接到开会的电话），就过了门岗，快步向前，想把后面的人甩掉。但程柏林不知道开会地点（北二楼会议室）在哪里。就在他疑惑地向一个警卫询问时，后面的人已紧随而至。“程柏林，你开啥子会？我们今天是来抓你的。”话音未落，后面的人已经将程柏林按倒在地。程柏林立即大喊起来：“我是省人大通知来的，你们凭啥子抓我？有啥事会后再说，你们不能在省人大抓人，是信访办专门通知我来开会的。”一个拿着 手铐的人也冲他吼到“就是信访办通知我们来抓你的，不然我们咋晓得你在这里？”正拉扯时，一辆装有警灯、车牌号为川OZ0xxx的黑色桑塔纳轿车开过来，几个人拖的拖，推的推，想把程柏林塞进车里。警卫亭的武警和值班室里的保卫处人员见状立即围拢上来，“你们不能在这里抓人，怎么能在我们安全警戒区内抓上访者？”“就算是执行公务也要按程序办，与保卫部门联系过了吗？”说话间，程柏林已经被拉到了车的后排座位上。在关车门时，一个派出所警察指着省人大保卫处的工作人员说“我们是来执行公务的，你没有权力干涉我们。”轿车在大楼背后的另一个门岗被拦住，再掉车头回来，这边警戒亭的警卫都堵在门岗，硬是将车拦阻下来。为何抓人很快，省人大信访办、教科文卫办、保卫处的负责人就赶来了，文宫镇派出所的指导员和高家镇的两名工作人员也赶过来，双方在会议室进行座谈，但会议从头到尾都没有解决分歧。省人大的几位处长强调是要下面来参加座谈会，然后再把上访人带回去妥善处理。而派出所的人则强调自己是得到消息来执法的。文宫镇派出所有关领导反复说：“我有手续，我们来就是抓人的，你们省人大管不了我。”该领导所说的手续指的是要对程柏林实行5天治安拘留的行政处罚。所说的行政处罚是6月14日下午程柏林在镇政府的一场口角惹出来的事情。而这又不得不说到两天前程柏林在镇卫生院内跟一个医生的吵架。程柏林说，那次吵架是因为他批评那个医生业务能力差，连续一个月发生两起医疗纠纷。那个医生听说要开除她，就急了，操起一个物件就仍过来，结果伤到另一个人。第三天程柏林去镇政府汇报创建“平安医院”工作时，就忍不住唠叨这两天的怨气。“我一提到平安就来气，平安什么呀，”脾气急躁的程柏林当着镇长和纪委书记的面就说了些气话，“出了事人都喊不动，现场都出不了，这个镇长还不如我来当。”“嘴巴臭，少在这里批评领导。”说话的是一个省委组织部派下来的年轻的西部志愿者。听了此话，程柏林更加生气。于是两个人在办公室里扭打成一团。程柏林见对方提起板凳拍来，也操起桌上的算盘扑了上去，结果，算盘把对方的头打出了血。7月初，公安部门对程柏林做出治安拘留5天的处罚决定。对此处罚程柏林颇为不解：双方相互扭打，怎么成了故意伤害？程柏林坐车离开仁寿县，到成都上访。解决办法俗话说，请神容易送神难，这天的情形就是如此。楼下被铐着的程柏林，现在成了麻烦，他应该怎么被“接”回去的问题，让座谈的双方几度谈崩。在省人大的门口发生冲突后，派出所的警察与省人大一方僵持不下，省人大不同意派出所将程柏林铐走，而派出所的人也不同意将执法对象从自己的眼皮下放走。最后的解决方案是，电话通知高家镇的党委书记出面，到省人大将程柏林接走。在座谈会上，省人大信访办领导批评派出所不该强行给上访群众戴手铐，但派出所领导则坚持认为派出所有手续，是合法的。当天下午，在两个镇干部的护送下，程柏林回到了家。让他没想到的是，他的遭遇竟变成了当天全国“最热”的新闻。（资料来源：综合《南方周末》等）案例思考题谈谈你对案例中的事件的看法。第十章行政改革与行政发展通过本章的学习，了解政府行政改革的背景，特别是新环境要素对改革的影响和要求；掌握西方政府改革的内容和基本趋势；明确深化中国政府行政改革的途径。本章学习的重点是掌握西方政府改革的内容和基本趋势；明确深化中国政府行政改革的途径。本章学习的难点是对中西行政改革的理解和认识。第一节行政管理面临的新环境行政管理作为一个系统是依赖于一定的环境生存和发展的，二者总是处于互动平衡中。行政环境不断变化，行政管理也必须及时做出革新以适应环境的要求，面对当今世界科学技术的日新月异，社会变化速度的不断加快，行政改革已经成为不变的主题。全球化、社会信息化、知识经济时代的到来都给行政管理带来巨大的挑战，成为影响和推动行政管理改革的新环境要素。一、全球化对行政管理的挑战 20世纪末人类交往的深度和速度发生了质的飞跃，所以人类已经进入一个全球化时代。全球化成为一个全新的历史时代，同时也成为一个全新的认识视角。全球化是指人类的活动空间日益超越民族国家主权版图的界限，在全球范围内展现出全方位的沟通、联系和互动的客观历史进程及趋势。它带给人类社会的远不止是对经济生活的改造，它还深深地触及到社会、政治、文化、安全、环境等各个领域。全球化使得各个民族国家的生产经济结构、金融贸易体系超越了原有的疆界，具有全球性特点，传统的边界正在变得模糊，国家的主权地位面临挑战，各国政府体制及其行政权力越来越明显地受到影响。所以，全球化对行政权力、国家形态、政府体制及其职能变革的挑战将是全球化进程中深层的核心问题。全球化是一柄双刀剑，既为各国的发展创造了有利的条件和良好的机遇，同时，也对世界各国尤其是发展中国家发起了各种挑战，全球化正冲击着世界的每个角落，从而要求每个国家都做出选择与回应。（一）全球化对国家主权的挑战全球化的发展与深化首先对国家主权发起了尖锐的挑战。全球化开始打破国家的神话，其表现是国家主权正被侵蚀、削弱，主权的限度和使用方式遭到冲击；新的政治单元与行为体，如国际组织，跨国公司，包括民族主义、恐怖主义集团等的特殊政治力量出现并正试图侵入国家管理的传统领域，分享相应的领导权和管理权，从而构成对国家的全球性侵犯。作为国家主要管理者的各国政府，其作用与地位也日益受到挑战。在一国国内，地方政府要求与中央政府分权，并要求更大的自由度；而市民社会的充分发育和小区建设的日益完善，也要求摆脱政府的束缚，这就涉及到国家主权与人权的关系如何协调的问题。而在国家之外，随着全球一体化的发展，越来越多的非国家行为主体包括国际组织和跨国公司等，不仅数量上日益增多，更为重要的是其作用在不断提升。（二）全球化给传统行政管理模式带来挑战全球化是全面的，涉及政治、经济、文化等各个领域，尤其是经济全球化，世界各国都被纳入到全球范围的大市场中开展资源配置，世界经济的整体性空前突出。目前世界大部分国家都实行市场经济，可以说全球化时代就是市场化时代。面对市场化的日益发展，经济全球化并不意味着行政管理作用的淡化。各国政府不仅要治理本国范围内的市场失灵，而且还要参加治理世界市场失灵的“全球集体行动”。经济全球化需要行政发展，以强化政府维护本国社会政治稳定的职能和“经济安全”的职责。而传统行政管理的理念、模式、方式都已表现出与时代的不适应性。全球化、市场化高度发达的今天，不断向前发展变化的时代趋势要求各国政府顺势而上，实现积极的创新变革。（三）全球化对行政管理改革的基本要求首先，要转变与更新行政管理职能。一方面，行政管理机构必须弱化乃至让渡某些职能。随着跨国公司、市民社会与非政府性组织等角色的强化，行政管理角色在相当程度上受到冲击而弱化。市场或第三部门能解决的事项或能行使的功能应尽可能交由其去处理，但在此过程中行政管理机构必须充分发挥私有企业和第三部门的力量，防止下放的权力被滥用。另一方面，全球化要求行政管理机构强化某些职能。目前所有国际间的经济交往都是依靠具体国家和行政管理机构的协调和推动进行的，并且只有依靠其协调和推动才能达到持续的经济繁荣与发展。行政管理机构弱化乃至让渡部分职能的目的在于集中精力于自己做得了也做得好的事，而不是不做事。对于只能由行政管理机构来做的事务与行使的职能，必须强化。行政管理机构必须通过这类事务的处理与职能的行使向民众证明政府存在的合法性。另外，行政管理机构需要增添新的职能。市场经济的全球化与全球性的市场经济化，使市场失灵出现了新的内容——世界市场失灵，这就要求民族国家的行政管理机构广泛参与世界市场失灵的全球“集体行动”，如共同承担全球性环境保护职能等。尤其是对于市场发育不完全的发展中国家而言，更需要以行政管理机构来克服市场缺位，通过制度创新和制度供给来培育市场，替代一部分尚未发育的市场机制。其次，改革传统行政管理组织结构。官僚政府的臃肿和僵化使得其在全球化的剧变中反应呆滞、行动迟缓，官僚组织结构的封闭性和等级森严严重压抑组织的活力和创造精神，传统政府组织结构“以不变应万变”的管理模式已经无法适应时代的要求。为此，许多国家展开了在行政管理部门内部引入私营部门的管理理论、原则、方法、技术来“重塑”行政管理机构，建立公共物品和服务买方市场或“顾客主权”的市场结构模式；压平金字塔组织结构，减少中间层次，从组织上保证下层自主权，实现组织内部的参与管理的参与结构模式；以及在行政管理部门设立临时性机构来实现行政管理职能的灵活的行政管理模式等多种有效的探索。再次，行政管理趋向于实行新型治理模式。行政管理组织作为公共物品与服务的惟一生产者与提供者的神话被打破，私人企业、非营利性公共机构、公民自治组织等其它类型的组织也可以、甚至更好地提供公共物品与服务。此外，由于地理疆域的限制，行政管理机构并不能有效地提供跨越地理疆界的公共物品与服务。全球化理念的核心特征在于，当下的诸多理论问题已不可能在民族国家的层面，因此，这些问题必须放在全球化的视野里予以考量。新型的全球治理要求能将跨越国界的“外部性”问题通过区域联合或某种集体行动而有效内部化。这意味着行政管理不能再以一国疆界划分治理范围，而要形成一种以公共事务为中心的复合治理结构。 实际上，伴随着全球化在世界范围的展开与深入，各国政府都已经开始与各国国情相应的变革，全球化是当前各国行政环境变迁的一个日益显著的特征，他为诸多文明的传播、碰撞、交融提供了前所未有的广阔舞台，使各国能充分利用全球化提供各种资源，为自身发展创造更有利的条件，让世界越来越紧密成为一个命运共同体。全球化带来这大好机遇的同时，各国也正承受着全球化负效应的冲击，全球化带来了经济震荡与压力，政治压力与困惑，文化挑战与社会问题，对各国政府的地位、作用、职能、权力、自主性及行政行为的灵活性等提供了前所未有的挑战。因此，全球化要求有“全球意识”的行政管理，催生了各国行政管理的有力而理性的变革。二、社会信息化、知识化对行政管理的挑战人类社会正在进入信息社会，人们也正在进入知识经济时代的变革，这成为当代行政管理面临的又一新环境。信息社会是一种以知识阶层为社会主体的、知识和信息为主要资源的、以高技术产业和服务业为支柱产业的、以人力资源和科技创新为动力的、以可持续发展为宏观特征的新社会形态，社会的网络化、知识化正实实在在地改变着人们的生活习惯、工作方式以及思想观念。这一方面为行政管理的发展完善提供了难得的契机，另一方面又对行政管理提出了新的要求，迫使其进行改革与创新。（一）社会信息化为行政管理改革与发展带来契机1.信息化最直接的影响是促进行政技术的创新。计算机信息技术、卫星通信技术和光纤通信技术的进步，尤其是电子计算机技术与通信技术的密切结合，使人类对信息的提取、传递、存储和处理以令人难以置信的速度提高。行政技术的创新为信息社会的行政发展奠定了有力的技术支持和物质基础：一方面减少了人的手工劳动，必然会使机构和人员减缩，因而会降低成本；另一方面带来了一系列新的行政管理模式和组织方法，从而极大地提高了行政效率，并影响到政策制定者和执行者之间的关系，增强了行政管理的经济效益。2.信息化为行政管理创造出有利的政治条件。信息社会中知识和智力在整个社会权力结构中占有越来越大的比重，其他社会团体和公民越来越有可能摆脱对行政管理的依附关系，并且对行政管理机构形成强大的监督力量。随着教育的普及和公民受教育程度的提高，公民的民主意识、政治参与意识也进一步增强，推动了行政管理行为的理性化、民主化和法制化进程。3.信息社会的发展促进行政管理价值观的变迁。随着社会发展和知识普及，公众对公平的要求愈来愈强烈。公众对社会公平更具敏感性与表达意识。信息社会不公平、不平等将成为社会不稳定的主要因素。种族歧视、分配不公、独断专行、践踏人权同样会引起公众的愤怒，甚至引起社会冲突。这就促使行政管理价值观念由传统行政管理的效率为核心价值转向公平正义与行政效率并重，为新时期行政管理变革奠定了取向基础。（二）信息化给行政管理带来的挑战与要求1.信息化挑战行政管理理念。社会的信息化要求行政管理由传统的管理向服务转变，行政管理应树立高效理念、公平理念、人本主义理念，以迎接信息化社会的挑战。在信息社会中，由于信息传接的方便与快捷，各种新技术、新产品、新事务、新问题层出不穷、国际竞争日趋激烈，战略决策更为复杂。这要求行政管理必须注重时效性、合理性、前瞻性，追求行政管理的效率与效益，确立高效行政的理念。在信息社会，绝大多数人拥有知识和信息，公众的民主意识、权利意识增强，对社会公平更为敏感，要求的表达也更加强烈，越来越多的人希望公平公正在更大的范围内得到体现，尤其是在利益分配上，这就要求行政管理应把实现社会公平正义作为追求目标。在信息社会，随着组织成员受教育程度和素质的提高，人的要求也日越多样化，人的个性化特征也越来越明显，尤其是网络信息技术使组织管理更多建立在知识和能力之上，只有充分调动工作人员的积极性、创造性，才能取得更好的组织绩效。信息社会的行政管理更强调以知识和人才为中心的治理，强调发挥行政组织内部专家学者的智囊作用。甚至连组织本身都被看作是“学习型组织”，强调行政人员不断地获取知识和增进能力，这就要求行政管理应强调“人本主义”的管理理念。2.信息化挑战行政管理职能。知识经济以发达、成熟的市场经济使知识和信息在资本运营和商品流通过程中占有越来越重要的地位。这要求行政管理应按照成熟市场经济的本质要求调整其职能结构，强化对知识和信息的管理和调控职能，以加强知识产权保护为重点，引导、培育和扶持高科技产业的发展。在信息技术社会，知识创新和技术发明是经济发展的推动力量，知识的传播、变化和提炼则成为经济增长的关键。这就要求行政管理机构应以推动知识创新为价值导向，以科技和教育职能为中心，对行政管理职能进行有机配置。3.信息化挑战政府组织结构。20世纪80年代以来，全球信息、知识飞速传播开来，社会生活的要求也日益多元化，一方面公民要求得到高质量、多样化、快速高效的公共服务，另一方面信息技术与生产能力的发展也导致社会公共事务的极度复杂化和快速变化，从而要求行政管理大幅度减少中间环节，扩大管理幅度，推动传统科层制向扁平网络化转变，行政管理机构呈现为一种柔性化的有机组织，纵向与横向的信息沟通同时发生。减少不必要的层次环节、代之以网上的虚拟性活动，大大提高了组织的反应能力和工作效能，逐渐形成一种弹性灵活的、适应性强的、高效率的行政管理机构。4.信息化挑战行政方式。信息与互联网技术在行政管理机构的应用，将行政管理事务流程建立在信息网络通道和信息平台的基础上，大大提高了流程的重组和再造，使之发生从技术性到实质性的变革，使行政管理事务更直接、便捷、通畅 和公平。同时，信息网络技术也将大大提高行政管理活动的透明度和公开性，这将推动行政管理机构的廉洁、法治和民主建设，最终为建立高效、精干的公务员队伍和提高行政管理效能创造条件，并通过改变行政管理机构的工作方式和行为取向，提高工作效率及其社会价值，最终提高行政管理能力和创新行政方式。第二节当代西方行政改革20世纪70年代以来，西方各国纷纷开始着手进行行政管理改革。这场改革起源于英美及欧洲大陆国家，并迅速波及到地球另一边的澳大利亚、日本乃至全世界，成为一种显著的国际性趋势。第二次世界大战后，在凯恩斯主义和福利国家的构想下，国家职能不断扩张，行政管理规模不断扩大，西方国家开始出现政府膨胀的现象。进入20世纪70年代后，西方国家的经济普遍出现了令凯恩斯主义无法解释的“滞胀”现象，经济增长停滞，通货膨胀严重，失业率很高，政府面临严重的财政问题，其收入状况越来越难以应付由于行政管理职能扩张带来的公共支出持续增长的需求，使政府面临经济和财政的双重危机。西方行政改革正是源于由现代行政环境改变而来的政府财政危机、管理危机和信任危机。在多方面因素的共同作用下，西方各国相继展开了潮流式的行政管理改革。一、当代西方行政改革的基本内容在全球化背景下，随着知识经济、信息技术和民主政治的发展，西方各国兴起的以“新公共管理”为典型理念的行政管理变革，涉及对行政管理性质、宗旨和职能的反思，涉及对行政管理动作机制和行动方式的重新定位。虽然各国依据本国国情实行了不尽相同的改革措施，但也有一些基本相同的内容。（一）转变行政管理职能西方国家将加强行政管理的宏观调控能力和综合协调能力放在改革的首位。为此，这些国家在一些领域内减政放权、放松管制，并把一些公共服务职能通过私有化、承包、出租、委托等形式交给私营组织和民间组织来履行，这是西方国家行政改革的共同做法。1.放松对工商业的管制。主要是指放松对工商业的经济性管理，即放松对企业的进出口及价格的管制。美、英、日、法、瑞典等国政府陆续放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。企业进出口的自由度空前提高，市场定价代替了政府定价。2.实行国有企业民营化。主要目的是利用市场机制提高企业效率，摆脱公共财政包袱，把原来属于政府的职能交给私人企业，还与市场。凡是民间能做的事情，政府就不包揽。英国是西方国家中对国有企业实行民营化改革起步最早最突出的国家。目前世界上有100多个国家在程度不同地效仿英国的民营化改革措施。3.公共服务的合同出租。其主导思想就是公共服务的非垄断化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。公共服务的诸多行业都是合同出租的范围，如环境保护、医疗救助、社会保障、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健、数据处理以及监狱管理（如美国加州）等。英、美两国公共服务的合同出租较为突出。它扩大了政府供给公共服务的财源和技术力量，降低了成本，提高了效率。各方提供的数据表明，合同出租比政府直接供给降低成本20%-30%。合同制这一形式在当今英国、美国、法国、日本、新西兰、澳大利亚等国的行政改革中均占不同的比重，以在英国的发展最为典型。英国的公共服务行业，如环境、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同基础之上的。4.公共事务管理民营化。将公共事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理，最大限度地利用民间的专业性、创造性、技术力量和管理运营能力，由民间来进行设计、建设和负责资金调配及运营，公共部门不直接提供用于公共设施和基础设施建设的资本，而是购买民间提供的服务，公共部门权限于政策计划。行政管理业务的民间参与，有利于促使资本利用收益的最大化。日本政府将清洁卫生、维修公用设施、修建学校等公共事务委托给地方自治体、民间团体或个人管理，除社会福利设施外，其他公共事务的委托管理面高达80%左右。美国大约有35%的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42%的地方政府使用私人企业经营公共汽车系统。西方各国政府在缩小其管理范围的同时，就意味着加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性的经济计划，对国民经济的发展前景做出预测，对经济的长处和短处做出分析，向经济和社会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则；另一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性和合法性。政府职能是“掌舵”，而非“划桨”。（二）精简行政管理机构旧的官僚制具有严密的分工、明确的权责制度、健全的节制体系和规章制度。但是，随着社会的发展，旧的官僚体制产生了机构臃肿、效率低下等弊端。因此，精简行政管理机构，改革传统的官僚体制，建立精干、高效、廉洁的行政管理 机构成了西方各国行政管理改革的首要目标。如日本政府于1984年对《国家行政组织法》进行了修改，此后，撤销了54个设在地方的中央分局，并对12个省厅的内部机构进行了大幅度的调整合作。美国克林顿政府从1993年以来，更是积极推行压缩政府规模、裁减联邦雇员及放松管制的改革，将政府部门的一些机构建制转移出政府，如人事总署就将拥有700多人的调查队变为私人企业。其他各国政府也在不同程度上进行机构的合并和调整，在组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，简化内部规章制度，实行参与管理、参与决策。对解决非经常性问题则多用临时机构如特别委员会、项目小组等。（三）实行中央与地方分权西方国家通过将中央政府若干权力下放到地方政府，使地方政府较以前实际上有更大的权力，调整中央与地方的权限，大大提高了行政活动的效率，而且强化了中央政府对地方政府的有效监督，加强了中央的宏观调控能力。分权有利于分散中央政府的财政与决策负担，有利于增强地方的积极性与责任心。国内政府间关系的调整主要是指中央和地方政府之间的关系调整。西方工业化国家20世纪80年代以来分权的一条共同规律是：各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。如美国通过州和地方政府的重塑，调整了中央与地方的关系，把权力下放或分散到直接提供服务和直接面对实际问题的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以至普通公务员，能对急需解决的问题做出切实可行的决策。同时，还把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍地参与管理。日本制定和推进地方分权的基本法，实施地方分权的特例制度，使地方政府在地方建设等方面具有了更大的自主权和主动性。（四）推进公务员制度改革在科层官僚制下，行政管理机构中公务员不负责任，只是机械执行且不对事件的结果负责；重视过程、模式、程序等，而不关心事情的结果；公务员依据职责分类工作，只能依程序工作，没有创造性，不能解决新问题；公务员实行终身任职制因而缺乏竞争的压力和努力工作的动力。鉴于种种弊端，西方国家也对公务员制度进行了改革。在公务员管理体制和方法上，政府开始吸收私营部门的管理思想。依据公务员在市场上可能赢得的收入来确定报酬，成就突出的也会给予更高的报酬。打破集体化的工资分配制度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度等。西方国家中，美国的公务员改革最为突出。主要表现在以下方面：第一，采取了比较灵活的做法裁减公务员。除对少数表现极差的公务员采取诸如辞退等较强硬的办法外，对大多数要裁减的公务员，主要采取的方法有四种。一是将政府部门的一些机构，成建制地转移出政府，实行企业化管理。如美国人事总署，将拥有700多人专门从事调查服务的调查队，变为来个私人企业，而工作性质并未改变。二是鼓励退休。对一些年龄较大，身体条件较差或工作业绩平平的公务员，鼓励他们提前退休，如工作满30年，55岁即可退休。三是对相当数量需要裁减的公务员，采取一次性补贴的办法，鼓励其离开政府，重新就业。四是对裁减下来的公务员，政府为他们提供各种培训和咨询服务，以促使其尽快重新就业。第二，废除联邦人事管理手册，放松了管制，给用人单位以更大的自主权。第三，对职位分类和工资制度在小范围内进行了改革试点，以改革传统的官僚组织体制。日本政府也进行多次裁员。在具体实施时，先分析各省厅的具体职能，然后制定计划，最后采用强制手段付诸实施。统计表明在1968—1990年政府净减35513人。实现了世界各国改革中少有的行政编制的负增长，成为改革典型。（五）简化行政程序，改进行政管理的方式方法西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：缩小审批事项的管理范围；下放审批权限；废除失效的、过时的条例；合并重复的审批程序和审批制度；简化申报程序和审批手续等为了提高行政管理的效率，西方各国政府都不同程度地改进了行政管理的办法。美国克林顿政府曾在“政府重塑”运动中就借鉴企业界经营管理中行之有效的概念、技术和方法，把官僚型行政体制改造成企业化行政模式，用管理企业的办法来管理政府，在政府中引入市场导向的观念，引入竞争机制，利用创新策略。二、当代西方行政改革的基本趋势（一）在公共服务供给领域引入市场机制和社会力量在指导各国行政改革的主要理论中，美国学者戴维•奥斯本和特德•盖布勒提出“企业型政府”理论，明确表示要以企业家精神改革政府的基本原则。认为要改进政府的效能，最重要的是重新调整诱因结构，也就是要改变公职人员的工作诱因和动机；政府应该具有企业精神，以任务为导向，把市场竞争文化带到政府部门内部；政府应追求的是成果而非成本投和，它的主要职责应该是控制政策方向而非直接提供服务，政府应调整组织结构，建立绩效机制、鼓励竞争，促进公民秩序和社会经济发展等整体性社会目标等。各国改革都重新定位政府职能，回归政府角色。政府所要做的是掌舵而不是划桨，许多国家的政府开始把市场化作为行政改革的主要途径。在市场机制应该和能够发挥作用的地方，要坚决培育市场机制去调节，这已经成为各国政府改革的共同目标。政府通常采取鼓励竞争，以招标、承包和出让股份等形式，将原来由政府提供的社会服务转由私营部门提供，把竞争机制引入到服务提供中。对国有企业进行非国有化改造和将部分公共事务管理民营化，一条基本原则就是 凡是民间能做的事情，政府就不要包揽。目的就在于减少政府的官僚主义，提高服务质量，同时利用市场机制提高效率，摆脱财政包袱，把原来属于政府的部分职能交给私人企业，使政府有更多的精力做应做之事。行政管理机构作为公共物品及公共服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。但这种市场化取向，并不是把一切都交给市场。总有一些政府职能（特别是社会公共服务职能）必须由政府承担。总的思想应该是，在公共服务供给领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的优势结合起来，从而提高政府行政能力。（二）强调政府的回应性、责任性在某些西方人看来，以顾客需要作为公共政策的出发点和利益分配的终结是政府本质的体现和回归，以顾客需要为中心的管理思想和管理模式所具有的优点是十分明显的：政府通过类似企业化的调查，建立明确的服务标准，做出明确的服务承诺，以改善公共服务质量，最大限度地调动和发挥各种社会力量。“顾客趋向”成为各国政府行政改革的共识，也越来越多的出现在改革者们制定的各项法规之中。在这种背景下，绩效评估这一企业惯常的方法也在各国政府行政改革中也得到了广泛重视。政府从公民的需求、成本节约、决策与执行分开等理念出发，全面贯彻企业化的目标管理和质量管理，财务控制、业绩奖励等环节，将政府组织打造为以追求结果为导向的责任中心。比较典型的是英国政府提出的“公民宪章”。“公民宪章”是在梅杰政府时期以改善行政服务质量为目的的一项改革计划，其中规定了向一般市民提供直接服务的标准。通过实施市民宪章，提高了行政服务的质量和行政活动效率。克林顿政府为了提高行政服务的质量，发起了国民工作测评和政府行为结果测评两个活动。“顾客第一主义”是国民工作测评的核心部分。可见，西方各国行政改革的一个趋向是政府越来越重视公众的需求，树立顾客至上理念，不断的增强政府对公众的回应能力，追求政府的责任实现。（三）行政管理民主化行政管理的民主化包括两方面内容：其一是政府本身与其公务员之间的互动关系。传统的政府管理模式强调效率价值的优先性，有着严格的规划和程序；强调公务员的被管理角色和集中性的管理等等。这阻碍了政府与其公务员之间的有效沟通，妨碍着政府组织进行整体学习的能力，导致整个官僚体制的僵化、缺乏活力，而改革传统政府与公务员关系模式，构建新型政府与公务员互动关系是政府改革的重要内容。各国政府在行政改革过程中普遍推行了弹性工作制度，在一定程度上体现了政府组织与公务员之间互动关系模式的灵活性。在某种程度上放松对公务员的规制，赋予公务员一定的权限。所以，从上世纪80-90年代开始，各国政府都对公务员体制进行了改革，下放了若干权力，放松了规制。其二是政府机构内部及其与服务对象的分权关系。在国家内部的行政改革往往引起中央政府与地方政府之间的纵向分权。政府权力在逐渐向下转移，地方政府较以前实际上有更大的权力。而横向上，企业、社会中介组织、社区的权力也在相对扩大。分权有利于分散中央政府的财政与决策负担，这既能显示民众对公共服务的真实需求，又有利于满足公众对多样化的需求和调动地方政府的积极性。西方各国政府在行政改革中都越来越重视民主化的程度，在行政管理中通过多种渠道吸收社会团体、基层单位、各阶层居民参与管理，并且通过“民意测验”、政府热线电话来听取公众的心声，使行政管理走向民主化。（四）行政管理信息化从世界范围看，行政管理向信息化方向发展已是大势所趋。利用信息革命的新成果，推进政府部门办公网络化、自动化，实现全面信息共享，早已是各国政府行政改革的目标。西方国家积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，网络化政府被列为第一位，可以说政府信息化是社会信息化的基础，是决定未来国家竞争力的重要指标。以美国和欧盟为例，这些国家都在进行国家信息基础建设，形成信息高速公路。不仅在国内把许多公司、机构连接在一起，而且加强了与国外其他发展中国家的合作。信息社会的核心是信息技术。信息技术包括计算机技术和通讯技术，现在已广泛应用到行政管理领域。据统计，全世界有2/3的行政功能与信息管理是相连的。信息技术在行政管理领域的广泛应用，是一个不可变更的自然发展趋势，行政管理现代化的实现离不开信息技术的普及。各国积极推行电子政务。电子政府作为一个很好的政府行为的技术平台，它能够有效地促进政府信息的公开、透明，有利于公众平等共享和流通利用，节约行政成本和提高行政效率，电子政务的优势是传统行政所无法比拟的。扩大信息的公开与公民的参政，推动行政公开与公正的制度建设，电子政务的出现将使政府管理进入了一个新阶段。第三节当代中国行政改革与发展新中国成立以来，随着国家形势的变化，行政管理组织先后进行多次改革。从整体上看这些变革基本上都是围绕着调整中央与地方的关系，调整国民经济结构，调整社会管理重点而进行的，其实最基本的表现形式则是调整机构和精简 人员，以及后来的转变政府职能。这些变革和历史发展序列或过程上反映出对社会主义国家行政管理的不断再认识。应当说，这些变革在不同程度上都对完善中国的国家行政体制产生过积极的影响，在不同程度上起到了加快国家经济建设速度和稳定社会生活的作用，积累了一些有益的经验。总结当代中国行政改革的基本经验，探索未来的发展模式，对于提高我国社会主义初级阶段行政管理的效能，深化改革开放，进而推进社会主义事业全面发展，是十分必要的。一、当代中国行政改革的主要成效（一）机构和编制更加精干我国原有行政机构设置的基本框架和设置原则，是在实施计划经济体制和法制不完善条件下形成和确立的。其弊端之一，就是政府机构庞大重叠、人浮于事现象严重。这不仅滋生严重的文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，而且使国家财政不堪重负。因此，精简机构，压缩编制，一直是我国行政改革的一项重要内容。在1998年之前，我国行政机构改革虽然取得一定进展，但由于历史条件的制约和宏观环境的限制，机构庞大重叠、人浮于事的现象一直没有得到有效解决，每次机构改革之后，机构和人员反弹现象比较严重。1998年以后开展的行政改革，在精简机构、压缩编制方面大刀阔斧，成效显著。改革后，国务院组成部门由40个调整为29个，直属机构设置17个，办事机构设置5个，加上国务院办公厅，总计52个。司局级机构比改革前减少215个，精简1/4。机关人员编制由3.2万名减为1.67万名，减少1.53万名，精简47.5%。国务院9个工业部，先改成委管国家局，到2000年则全部撤消。1999年，省级政府机构改革开始进行，经过改革，省级政府机构设置平均由55个减到40个，人员编制由15.8万名减为8.4万名，减少7.4万名，精简47%。2000年，市县乡机构改革全面启动。改革后，市（地）级政府机构由平均45个减少到35个，县级政府机构由平均28个减少到18个。市县乡各级人员编制由460万名减为371万名，减少89万名，精简19%。为提高监管部门的效能，九届政府对中央垂直管理机构也进行了改革。如：结合口岸管理体制改革，将卫检、动植检和商检实行“三检合一”，分支机构由原来“三检”共979个调整合并为549个，人员编制由3.4万名减为2.1万名，减少1.3万名，精简38%。国税系统人员编制由42万名减为37.8万名，减少4.2万名，精简10%；海关系统人员编制由5万名减为4.5万名，减少0.5万名，精简10%。大力精简机构，压缩编制，为转变政府职能，克服文牍主义和官僚主义，提高政府工作效率和减轻财政负担，奠定了基础。（二）推动了政府职能转变转变政府职能是行政改革的重点和核心任务。为加快政府职能转变，从1998年开始，国务院和地方政府采取了一系列强有力措施：（1）将国务院和省级政府综合部门分别改造为宏观调控和区域经济调节部门，调整和完善了计划、财政、金融和经贸部门的职能配置，初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系和地方区域经济调节体系。（2）按照发展社会主义市场经济的要求，为贯彻政企分开原则，国务院撤消了9个工业管理部门，地方也陆续撤消了工业经济管理部门，从而结束了计划经济时期形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史；政府机关与所办经济实体和所管理的直属企业陆续脱钩，不再直接管理企业，不再干预企业的生产经营和投资决策，主要管规划、市场、质量、监督和查帐；行政性公司改为经济实体，其行政管理职能交给综合经济管理部门。（3）积极培育和发展市场体系，加强市场监管，将资源配置职能逐步转给市场，使市场配置资源的基础性作用明显增强；将社会可以自我调节与管理的事务逐步交给事业单位或社会中介组织，为理顺政府与社会的关系奠定了初步的基础。通过改革，国务院各部门共划转出去280多项职能。（4）国务院和省级政府许多部门在实施“三定”方案过程中，还将一些职能明确下放给下级政府，进一步理顺了各级政府之间的事权关系；一些地方调整了市与区街、县与乡镇的关系，权力逐步下移，基层政府的功能得到一定程度的加强。（5）下大力气改革行政审批制度，大量减少行政审批事项。国务院公布的第一批57个部门取消的审批项目805项，一些地方减少行政审批项目的幅度为50%～70%，有力地促进了政府职能的转变。经过改革，政府管理经济的职能更加明确。政府宏观调控部门的主要职能是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。政府专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。政府与国有企业的关系是：政府按投入企业的资本享有所有者权益，监督企业资产和盈亏状况，负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。通过改革，进一步明确了地方各级政府的主要职能。省一级政府的主要职能是：切实履行区域经济调节和社会管理的职能，按照国家法律、法规和方针、政策，制定区域性的经济社会发展规划，加强社会主义精神文明和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；政府机关不再办经济实体，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业和农村工作的领导与协调。市一级政府的主要职能是：逐步将从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。 乡镇政府要进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村社会主义民主政治和法治建设，依法行政，规范管理。在大力转变政府职能的同时，还按照一件事情主要由一个部门来管的原则，通过调整部门职能配置和职责关系，理顺了社会保障、土地资源管理、出入境检验检疫等100多项职能关系，解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理的问题。近年来，又协调和明确了安全生产、危险化学品管理、菜篮子工程、生猪屠宰管理、招投标、网吧管理、民爆器材管理、世界遗产申报以及涉及整顿和规范市场经济秩序等方面的职责，初步理顺了关系。（三）调整了中央与地方的关系改革中央政府与地方政府关系，其核心问题是权力的分配。从新中国成立到改革开放之前，中央政府和地方政府关系的变化，大体构成“一放就乱，一收就死”的怪圈。就政府类型而言，中国一直实行高度集权的管理体制，下级服从上级，全国服从中央，权力由下而上逐级集中，集中的程度由中央确定。改革开放以来，为了推进经济体制改革，调整国家权力结构，克服中央高度集权的弊端，我国对中央和地方的关系进行了一系列的调整。调整的总体思路是简政放权：中央向地方放权，政府向企事业组织放权。但放权中也有收权。在处理中央和地方关系问题上，可以肯定的是要继续放权，但要正确划分中央和地方的事权。普遍的观点认为，可将权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种：（1）中央专有的权力主要是：外交、国防、国家安全、货币发行（特别行政区除外）、海关、国家税收政策及国税征收、宏观经济调控、重大基础设施建设等。以上权力必须由中央制定并负责执行。（2）地方专有的权力主要是：民族区域及特别行政区自治、地方税征收、地方基础建设、举办地方事业、区域经济合作等。以上权力由地方行使，中央不应任意干涉。（3）中央与地方共有的权力极为广泛，主要是：经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等。（四）干部素质进一步提高，管理方式得到进一步改进行政改革与干部人事制度改革密不可分。各地在机构改革中，加大了干部人事制度改革的力度，在精简人员和定岗定编的同时，按照公开、公平、择优、竞争的原则，在较大范围内推行了竞争上岗和岗位轮换，从而保证了机关分流人员工作的顺利进行，同时又增强了干部队伍的活力，使多年来机关干部能上不能下、能进不能出的状况得到初步改变，也促使一批优秀年轻干部脱颖而出，改变了政府机关人员结构，提高了整体素质。国务院机构改革后，40岁以下公务员人数占公务员总数的比例，由原来的53%上升到59.6%，机关人员学历水平大幅上升，有的部门本科学历人数的比例提高了6个百分点。政府结构的优化、政府职能的转变和干部队伍素质的提高，促进了政府管理方式的转变。在计划经济条件下习惯于用行政手段和行政命令方式管理经济社会事务，逐步转变到主要运用经济手段、法律手段管理社会经济事务。这一点，在国务院有关部委和东南沿海一带市场经济比较发达地区更为明显。政府依法行政和行政管理法制化、规范化和公开化程度有所提高，公务员队伍的敬业精神、竞争意识和服务意识有所加强。一些地方还通过创建行政服务中心，试行“一站式”服务，探索网上审批和电子政务等，实行政务公开，便利群众和企业办事，提高了服务质量和行政效率。二、当代中国行政改革的基本经验（一）行政改革的首要任务是紧密适应社会主义市场经济发展的需要转变政府职能行政改革从来都不是孤立进行的。适应和促进社会主义市场经济发展，是中国行政改革的重要目标之一。为实现这一改革目标，就必须紧紧围绕着建立和完善社会主义市场经济体制这一核心，加快政府职能转变步伐。行政改革的实践证明，只有采取有效措施，切实推动了政府职能转变，行政改革才会扎扎实实地向前迈进，否则，即使在精简机构、裁减人员方面做再大的手术，改革以后，也会出现反弹，最终陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。（二）统一部署，加强领导，自上而下，循序推进中国正处在社会主义市场经济体制进一步健全和完善的过程中，与这一历史过程相适应，行政改革要稳步地向前推进，并取得预期成效，没有统一部署和坚强领导，没有自上而下循序渐进的强有力的推动，是不可能实现的。20世纪80年代以来，中国行政改革之所以能够克服各种困难，百折不挠，不断推进，就是因为有中共中央和国务院的坚强领导，有统一的战略规划和部署，有自上而下的强有力的推动。离开了这一点，中国行政改革恐怕寸步难行。（三）积极稳妥，处理好改革、发展和稳定的关系行政改革是中国各项改革的重要组成部分，其进展和成效如何，直接关系到社会主义市场经济体制的建立和完善，也直接影响到政治体制改革的进程。因此，必须积极向前推进，否则，经济体制改革和政治体制改革都将受到阻碍和制约。与此同时，行政改革涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，直接关系到改革、发展和稳定的大局。因此，必须审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调，积极稳妥地向前推进。要充分注意行政改革与经济社会发展和社会稳定的关系，充分考虑各方面的实际承受能力，在周密部署和统筹兼顾的同时，认真做好耐心细致的思想工作，做到思想不散， 秩序不乱，积极推进，平稳过渡。（四）坚持中央统一领导与因地制宜相结合原则，赋予地方以一定的自主权我国是一个统一的多民族国家，不仅地广人多，而且各地经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况等都存在着较大的差异。在行政改革中，坚持中央的统一领导，遵循中央的统一部署，贯彻中央制定的基本原则和精神，是完全必要的，与此同时，也必须给地方以相应的自主权，允许地方在中央有关精神指导下，结合实际，因地制宜，大胆探索，大胆试验，允许地方有适合当地情况的行政创新。这样，一方面有利于行政改革的整体推进，另一方面也有利于各地从实际出发，经过广泛的探索和试验，积累经验，开拓创新，使行政改革不于陷入僵化呆板的模式之中。比如，1999年的地方政府机构改革，中央只提出改革的指导思想、原则和重点，具体做法由各地根据中央的总体部署，结合各级行政管理和地域特点、经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况，制定具体方案，进行分类指导，不搞“一刀切”。在方法步骤上，省市县乡不要求同时进行，其先后安排由各地结合实际自行确定；在机构设置上，只提出原则要求和机构限额，具体设置由地方从实际出发制定方案；在编制精简比例上，对市县乡提出一个总的精简比例，至于市县乡各级具体精简多少，由各省、区、市根据总的精简比例和各级人员编制的情况自行确定。实践证明，这样做，既可以有效地贯彻中央有关改革的精神和原则，有利于行政体制改革的整体推进，又可以使地方有一定的自主权和灵活性，使改革更加符合各地的实际。三、深化中国行政改革的主要途径在21世纪，中国经济、政治和社会环境将会发生更加深刻的变化，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，对行政改革提出了新的更高的要求。为适应这一新形势，必须加大力度，继续深化行政改革。（一）以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，进一步夯实深化行政改革的理论基础科学理论对实践具有重要的指导作用。我国的行政改革，从总体上说，是在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观指导下进行的。邓小平理论和“三个代表”重要思想以及科学发展观，是宏观战略理论和社会哲学理论，这一理论，为行政改革指明了正确的方向。但宏观战略理论和社会哲学理论毕竟不是行政改革的操作理论，也不能代替具体的行政改革理论。因此，要使我国的行政改革积极有序地进行，就必须在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观指导下，加强对我国行政改革的重大理论问题和实践问题进行深入系统的研究，既为行政改革提供具体的理论指导，又可以提出可资借鉴的参考方案。（二）深入研究并制定科学的行政改革战略我国现代化建设的宏伟目标，要通过改革和发展来实现。发展是硬道理，发展也是我们党执政兴国的第一要务。所以从中央到地方，都制定了长远的发展战略。在我国，改革是发展的强大推动力。没有改革，就难以实现高速度、高质量、全方位、协调和可持续的发展。而要使改革适应发展的需要，就必须制定科学的改革战略，使行政改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进，相互协调，统筹兼顾，整体推进。战略有两大特点，一是全局性，二是长期性。行政改革的整体战略，就是关于行政改革的全局性和长远性的谋划，包括行政改革的总体目标和具体目标（部门目标、区域目标和阶段目标）、行政改革的总体方案和具体方案、行政改革的实施步骤和相关政策，等等。很显然，行政改革整体战略不是闭门造车的结果，而是实践经验的深刻总结，是理论研究的科学结晶，是战略思维的具体体现，也是深化改革的必然要求。这一改革战略，对于我国行政改革具有全局性和长期性指导作用。只要和平与发展这一时代主题没有变，改革战略就可以积极稳步地实施下去，并通过局部与全局的协调衔接、此阶段与彼阶段的协调衔接、行政改革与经济体制改革和政治体制改革的协调衔接，最终实现行政改革的总体目标。（三）进一步明确行政改革与发展的目标和重点在我国，行政改革与经济改革和政治改革紧密地连结在一起，相互影响，相互制约。因此，在行政改革中，只强调其与社会主义市场经济体制相适应或只注意处理好行政改革与经济体制改革的关系是不够的。与此同时，还必须处理好行政改革与政治体制改革的关系，必须适应政治体制改革的要求，与政治体制改革相协调、相配套。而我国政治体制改革的目标已经十分明确，即发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。加入WTO以后，中国行政改革和运作，不仅要符合中国的实际，同时还必须符合国际规则和国际惯例。因此，在加入WTO和全面建设小康社会的新的社会历史条件下，我国行政改革的目标应界定为：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的行政管理体制。为深化行政改革，建立健全行政管理体制，需重点解决以下一些问题：1．正确处理党政关系。要在坚持党的领导的前提下，改善党的领导，改革和完善党的领导方式和执政方式，将党的领导纳入社会主义民主法制轨道，同时建立自国务院到地方各级政府自上而下强有力的政府工作系统，充分发挥政府系统应该发挥的作用。2．正确处理政企、政事、政社关系。要按照社会主义市场经济发展的要求，实行政企、政事、政社分开，切实扩大并依法保障企事业单位和社会团体的管理自主权。3．加大政府职能转变力度。要按照市场经济发展规律和WTO规则的要求，在认真分析我国国情和充分借鉴市场经济发达 国家有益经验的基础上，依法明确各级政府职能，依法监督各级政府认真履行自己的职责，在此基础上，改进政府管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低政府成本。4．继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉，人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。5．依法规范中央与地方的职能和权限，建立和完善中央与地方的合理分权体制，理顺垂直部门与地方政府的关系。6．培育和发展社会中介组织，依法规范社会中介组织的行为，正确发挥社会中介组织在市场经济发展中的作用。7．改革和完善行政首长负责制，依法明确行政首长的职责权限，既要充分发挥行政首长负责制的作用，又要防止和克服行政首长的家长制现象。8．继续深化干部人事制度改革，将激励竞争机制进一步引入到干部人事管理中，建立和完善适应社会主义市场经济体制、民主政治体制和行政管理体制需要的干部人事制度。9．加快财政体制改革步伐，建立和完善公共财政体制。10．加快完善公共服务体系，构建服务型政府。11．改革和完善行政监督体制，加强行政法治，强化对公共权力的监督和制约，防止和克服滥用权力现象。本章小结行政管理作为一个系统是依赖于一定的环境生存和发展的，二者总是处于互动平衡中。全球化、社会信息化、知识经济时代的到来给行政管理带来巨大的挑战，成为影响和推动行政管理改革的新环境要素。当代西方行政管理改革涉及行政管理职能转变、行政管理机构精简、中央与地方分权、公务员制度改革以及简化行政程序，改进行政管理的方式方法等内容。改革的基本趋势是公共服务市场化和社会化、强调政府的回应性、责任性、行政管理民主化和行政管理信息化等。当代中国行政改革取得了明显成效，积累了改革经验，但仍然存在一些问题。因此，需要明确深化中国行政改革的主要途径和要解决的主要问题。案例分析公用事业市场化改革：深圳水务招标2001年9月，深圳市颁布《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，开始进行公用事业市场化改革。改革进程分为两个阶段：第一阶段以港口、收费公路、机场等基础公用事业投资主体多元化和融资渠道社会化为主要内容，通过各种方式引进民间资本；第二阶段始于2001年，着重在水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中引入战略投资者，同时制定法规，完善公用事业监管手段。通过两年多的努力，公用事业市场化改革初步拉开了深圳市投融资体制改革和公用事业市场化改革的序幕，为国有大中型企业探索新的产权制度改革模式莫定了很好的基础。深圳市公用事业市场化改革的创新之处在于：(1)改变了传统的公用事业投资、运营模式，向民间资本开放垄断性基础设施领域，促进了公用事业投资主体多元化、融资渠道社会化，切实减轻了政府负担，增强了企业活力和发展后劲。(2)开始运用立法手段规范公用事业的运作和监管。(3)探索出一种新的产权制度改革模式，改变了自然垄断企业股权“一股独大”的问题。(4）突破传统的招商引资方式，聘请具有国际背景的财务顾问机构为服务中介，按照国际通行的原则在全球范围内挑选战略合作伙伴。通过实施公用事业市场化改革，深圳市加快了大型国有公用事业企业的改革步伐。深圳能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团、食品总公司先后通过国际招标出让战略股权的方式，引入了华能国际、中华煤气等国际控股公司的战略投资与合作。深圳市政府回收了部分公用事业投资，实现了国有资本的大幅度增值，同时完善了公用事业监管手段和方式。到2003年12月底，五家试点国有企业产权转让引入资金合计70多亿元。国内民营企业公平进入深圳市公用事业投资与运营，通过与国际战略企业的竞争与合作，提高了自身的企业经营水平和竞争信心。国际财务顾问、律师、会计师、评估师等中介机构通过公平竞争的方式参与国内企业改制工作，有助于国内中介机构提高服务水平。（案例来源：王玉明主编：公共管理：理论与实践，广州：广东人民出版社，2008）案例思考题1．公用事业市场化改革需要哪些条件支撑？2．政府在公用事业市场化改革中扮演什么角色？ 延伸阅读公民宪章运动★由于政府面临的财政危机是撒切尔夫人改革的直接原因，而提高效率、降低公共开支自然就成为撒切尔政府行政改革的首要目标。到了20世纪80年代末，撒切尔夫人的改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时也产生了另一个问题——政府行政改革如果继续以追求开支节省为目的的经济和效率为重点的话，必然影响到公共服务提供的质量。对此，人们提出了指责。梅杰在此情况下代替撒切尔夫人出任首相，并发动了声势浩大的名为“公民宪章”的改革运动。它是英国推行行政改革进一步深入的产物和标志。英国行政改革由此实现了从经济、效率到质量和公共服务的侧重点的转移。★所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众监督，以达到提高服务水平和质量的目的。它被称为是整个20世纪90年代政府政策的核心。公民宪。公民宪章运动类似我国的政府社会服务承诺制度。★从20世纪90年代初开始，英国政府要求所有公共服务机构和部门制定宪章，其内容和实施时间可以根据实际情况灵活安排，但宪章的设计须体现以下六个指导原则，以满足公民对公共服务的合法需求：(1)明确的服务标准：包括服务效率、质量等方面的具体要求和公务员在与公众打交道时的行为准则等；(2)透明度：有关公共服务的信息必须公开、透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目的开支与成本状况、管理机关和承担服务的具体机构、后者的服务水平和质量等方面的信息；(3)顾客的选择：在可能的情况下和与服务对象协商的基础上，应向公众提供选择服务机构的机会，充分发挥内部竞争的作用以提高服务水平和质量；(4)礼貌服务：公共服务人员必须礼貌对待公民，一视同仁地向公民提供服务，尊重公民的隐私权、文化习俗、宗教信仰和人格尊严等；(5)完善的监督机制：建立方便有效的公民投诉受理机制，包括明确的补偿标准、便捷的受理程序、方便的投诉渠道等，可能时设宪章电话专线；(6)资金的价值：推广和完善合同出租制度，展开公共服务领域的公私竞争，以竞争求质量，以竞争求效益，实现公共资源的充分利用。★作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业。公民宪章运动一般包括服务内容、服务标准、服务程序和时限、违诺责任等具体内容：(1)服务内容和工作目标承诺服务内容即公共部门承担的责任或者向公众提供的服务项目的具体内容。以承诺的形式实现服务内容的明确和具体，实际上是帮助公众了解公共部门职能分工的一种手段，有助于克服“机构迷宫”给公众造成的不便和困难。此外也有利于公众对公共部门实施监督，约束部门问相互推诿的行为。(2)服务标准承诺服务标准承诺体现了服务标准的公开和具体。它要求各行各业的服务提供部门都必须制定明确具体的服务标准。服务标准承诺对内构成了工作的目标和动力，对外提供了评价工作的依据。因此，标准的明确、具体和公开是公民宪章制发挥作用的基础，服务标准承诺是服务承诺内容中的核心部分。(3)服务程序和时限承诺此项内容的重要意义在于向公众提供信息，方便顾客，促进程序设计合理，督促提高效率，加强监督和实现顾客满意。它涉及到以下问题：A•要求的明确化。这里的“要求”主要指公共部门对顾客的要求，包括资格要求和办事必备的手续。公民个人由于不完全了解办事需要的手续而徒劳往返的事常有发生，要求的明确化由此十分必要。B•办事程序的合理化。程序合理化是程序公开化的前提，程序合理化首先要求从顾客观念出发，审视和改进现有的工作程序，避免重复，以简化以往的“程序迷宫”现象。英国政府在实施公民宪章时大力推行“一站式商店”，(one—stopshop)服务，力争公民在一个站点能办完需办的事情。C•办事程序和时限公开化。在程序合理化基础上确定办事时限，没有明确的办事时限，就难以克服推诿拖拉的官僚主义作风。程序和时限的公开有利于公众加强对服务的监督和提高政府机关办事效率。(4)违诺责任违诺责任表明承诺者未能达到既定服务标准时对顾客所做的补偿，这种补偿可以是精神上的，如道歉，也可以采取经济上的经济补偿的形式。★应该说，确定承诺范围，公布服务内容、标准、程序、违诺责任只是第一步。承诺制能否有效实施，更关键的是建立和完善践诺机制，保证承诺能够得到落实。这既要有内部管理机制，也要有外部监督机制：(1)加强对服务承诺制的组织领导 首先，从思想认识角度来讲，加强组织领导首先是领导对服务承诺制的重视和积极支持。英国的公民宪章运动之所以能够普遍实施并取得良好的社会效果，梅杰首相的极度重视和热情支持是主要原因之一。其次，从制度角度来讲，加强组织领导意味着建立健全服务承诺制的领导体制，使承诺制的实施有可靠的组织保障，同时对承诺制进行协调并提供技术指导。前者如英国政府在首相办公室设立宪章运动领导小组和组成专家委员会共同推动承诺计划。后者如既制定统一指导原则和基本要求又允许各部门灵活运用标准，总结经验，设立跨部门监督机制等。(2)建立健全外部监督机制违诺在某种程度上构成了对顾客权益的损害，顾客用投诉来寻求补偿就成了公众监督的主要方式。应该说，这种监察机制仍属于内部监察性质，即投诉受理机构属于承诺机构的一个组成部分。仅依靠单一的顾客监督是不够的，因此多种外部监督渠道和监督机制的结合就显得十分必要。英国在推行公民宪章的过程中，不仅承诺部门建立了各自的内部监察机构，而且政府设立了独立的公民宪章监督专员，他们位于各个部门之上并不受政府行政部门的政治控制。这种内部和外部监督机制的结合是服务承诺制度实现其目标的保证。在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国公共部门得到广泛的应用。在这种非强制性制度安排下，几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布各主要方面的工作业绩情况、效率和质量。英国政府宣称，公民宪章运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。（资料来源：程样国、韩艺：国际新公共管理浪潮与行政改革，北京：人民出版社，2007，第二版）