转变传统农业生产经营方式推进中国特色现代农业发展_农业生产全程社会化服务试点成效 4页

转变传统农业生产经营方式推进中国特色现代农业发展——农业生产全程社会化服务试点成效显著□卢贵敏随着农业生产的社会化分工不断细化，农业生产社会化服务体系快速发展，一些地方农业生产社会化服务已经逐步取代了一家一户的分散经营，率先实现了农业规模化、标准化生产。财政部农业司敏锐地意识到其中蕴含的重要意义和历史机遇，专程赴多地开展了认真细致的调研，并于2013年启动农业生产全程社会化服务补助试点。经过一年的实施，试点政策成效显著。一、把握机遇、推进改革，发展农业生产社会化服务体系意义重大当前，我国进入了传统农业向现代农业转变的关键时期。建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是加快农业现代化的必然要求。由于农业产业链长、环节多，农业社会化服务体系包括生产服务、加工服务、流通服务、金融服务等方方面面，其中加快农业生产服务体系发展的要求尤为迫切。（一）大力发展农业生产社会化服务体系是解决“谁来种地”问题的现实选择。随着我国工业化和城镇化的加快推进，农村青壮年劳动力不断向城镇转移，农村劳动力以“三留守”人员为主，农村空心化、老龄化的问题日益突出，我国农业生产兼业化、副业化的倾向日益明显，农村用工难、用工贵的现象日益严重。据农业部预计，到2020年，农村人口将降到40%以下，农业劳动力降到30%以下。将来谁来种地，谁来确保13亿人口的粮食安全是摆在我们面前不可回避的问题。通过发展农业生产社会化服务体系，以专业化、市场化的生产服务替代一家一户的个体劳动，将成为解决“谁来种地”问题的有效途径。此外，种田大户、生产合作组织等各类新型农业生产主体为提高农业产业链各环节的运作效率，也迫切需要低成本、高效率的农业生产社会化服务。（二）大力发展农业生产社会化服务体系是提高农业现代化水平的迫切需要。近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，农业产业结构的调整以及产业组织形式的不断创新，发展农业的要素成本和要素使用的机会成本还将不断上升，推动农业生产的人工成本、用水成本和能源成本不断提高。通过发展农业生产社会服务体系，利用分工协作的优势，一方面可以提高农业资源利用效率和投入产出能力，带动农业节本增效和农民增收。另一个方面，可以将良种、良法等现代农业生产要素有效投入到家庭经营之中，在家庭经营的基础上发展规模经营、集约经营，引导分散生产向专业化、标准化、区域化发展，促进现代农业发展。美国农业高度发达，很大程度上得益于其农场经营指导服务、市场咨询服务、技术服务、生产作业等服务业的高度发达。可以说，按照“四化”同步的新要求，构建完善的农业生产社会化服务体系既是现代农业建设的应有之意，也为加快发展现代农业提供了支撑。（三）大力发展农业生产社会化服务体系是巩固和完善农村基本经营制度的内在要求。以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制是党在农村政策的基石，必须长期坚持。但随着农村经济形势的快速发展，一家一户的小规模生产与大市场脱节的问题逐步突出，“分”有余，而“统”不足。为解决“统”的问题，各地采取了鼓励土地流转发展适度规模经营、扶持合作社提高农民组织化程度等多种方式。但在将来很长一段时期内，一家一户的生产经营仍然是我国农业生产的主要模式。发展农业生产社会化服务体系，可以在不改变土地承包关系的前提 下，由各类社会服务组织对一家一户农民的土地实行代耕、代种、代管、代收的统一生产，实现农业生产经营规模化、组织化，真正实现了有统有分，统分结合，有效放活农村生产关系、释放农业生产力，是完善家庭联产承包责任制的内在要求。可以预见，农业生产社会化服务的普及和推广，对于探索由土地规模化向服务规模化的新型农业规模化经营道路转变，突破家庭联产承包责任制对农业规模化生产的制约，具有重要的意义。同时，小规模经营的农户通过大服务，同样实现增产增收、节本增效，形成大规模、走向大市场，进一步巩固和完善了农村基本经营制度。二、因地制宜、大胆尝试，农业生产全程社会化服务试点进展顺利我国农业生产社会化服务尚处于自我发展的初级阶段，虽然发展速度相对较快、主体日益多元、内容不断拓宽，具有一定的内生性和较强的生命力，但也存在定位不清晰、发展不规范，服务能力弱，供需对接机制不完善、政府扶持力度不足等问题。为破解农业生产社会化服务自我发展的瓶颈，切实推动农业生产社会化服务规范发展，2013年中央财政安排资金5亿元，支持8个粮食主产省开展农业生产全程社会化服务试点。各试点省份对此高度重视，将试点工作作为贯彻落实党的十八届三中全会、中央农村工作会议和2013年中央1号文件精神的重要抓手，精心组织、狠抓落实。（一）精心准备，认真选择试点地区和试点作物。选择试点地区和补助作物是开展试点工作的先决条件。一是试点县市具有很强的代表性。江苏省在苏中、苏南、苏北共选择6个县开展试点，以保证试点代表性；山东省根据粮食产量、农业生产社会化服务组织（以下简称服务组织）数量等因素选择13个县进行试点；江西省对有一定市场基础的20个县进行投票，最终确定了10个试点县。二是试点农产品均为粮食作物。农业现代化水平，很大程度上取决于粮食生产现代化水平。为此，我们要求必须将试点作物定位主要粮食作物。山东省和安徽省试点作物均为小麦、水稻、玉米等主要粮食作物；江苏省在将试点工作定位于粮食作物的基础上，把试点与良种挂钩，着力推广种植宁麦13号、烟农19号等小麦良种和南粳9108号、武育粳3号等水稻良种。（二）鼓励竞争，以公开遴选方式确定服务组织。优选服务组织是开展试点工作的重中之重。为选好补助对象，各试点省份从严制定遴选标准，通过评估服务组织的能力水平来保证服务质量和试点成效。江苏省在事前对各服务组织的规模、能力、农户口碑等因素进行综合评估，择优选择服务组织并公示，主动接受社会监督；江西省向24个试点乡张贴宣传公告，并派专人对32家符合条件的服务组织进行核查摸底，最后确定了其中29家承担试点任务；山东省采用服务组织自愿申报、专家评审等程序择优确定，并积极引入竞争机制，规定同一区域内同类服务要由两个或两个以上服务组织承担。（三）细化要求，科学确定关键环节和补助标准。确定补助环节和补助标准是开展试点工作的核心内容。试点地区农业生产社会化服务的主要方式有全程保姆式服务和菜单式服务两类。安徽省同时推广两类服务，全程保姆式服务每季每亩从种到收补助150元，菜单式服务根据不同服务环节确定补助标准；江苏省着力推广全程保姆式服务，按照每亩补助50元的标准进行补助；江西省鼓励农机合作社提供社会化服务，对水稻机耕、机插、机防、机收每季每亩补助10元，对提供统一育秧、机插、机耕、机防、机收每季每亩补助60元；山东省规定试点县市原则上按照服务作业市场价格的40—60%进行补助。（四）明确依据，遵循“谁服务、补助谁”原则。明确补助原则是开展试点工作的重要保障。绝大部分试点省均按照“谁服务、补助谁，不服务、不补助”的原则，要求服务组织与项目区农民签订服务协议，明确双方权利义务，以及服务面积、服务项目、技术路线和财政补助金额等要件，并将服务协议作为拨付补助资金的重要依据。江西省新建县规定农业机械化服务组织必须与服务对象签订的单一作业合同服务面积100亩以上才给予补助；山东省规定服务组织与乡镇政府签订合同的同时，也应与自愿购买服务的农户签订服务补充协议，明确了在服务后依据服务面积或工时结算补助资金。（五）加强管理，补助资金与绩效评价结果挂钩。实行绩效评价是开展试点工作的有力抓手，同时也是以财政资金推动农业生产全程社会化服务健康发展的内在要 求。江苏省建湖县建立了机械化、作业质量和社会化服务质量三个绩效评价指标体系；山东省采取现场检查、入户座谈、第三方抽查、综合评定等方式，对服务质量进行绩效评价，并将评价结果和农户满意程度与补助资金挂钩；江西省对纳入补助范围的服务组织和县市有关部门进行了培训，要求各试点县市农业局、农机局、财政局等相关单位全程提供指导和监管，并规定农户满意度在85%以上，作业量达到合同要求的，作业质量达到农业生产技术要求，才能享受补助。三、开拓思路、壮大力量，农业生产全程社会化服务试点成效显著（一）推动社会化服务组织快速增长并培育了一批新型职业农民。试点政策的适时启动，既促进了现有服务组织快速发展，又激发了其他农民专业合作组织、种粮大户、龙头企业和基层农技推广机构参与农业生产社会化服务的热情，拓宽了各类农民专业合作组织的发展空间。在试点过程中，仅山东一省就支持了246家服务能力强、市场应对水平高、管理规范的服务组织，受政策影响的各类服务组织更是多达近1000家。同时，补助资金也稳定了基层服务队伍，保障并提高了服务组织成员的收入水平，培育了一批以从事农业生产社会化服务为主业的新型职业农民，为农村富余劳动力向二、三产业转移创造了条件。例如：江苏省部分试点地区农民已经开始主动放弃外出务工的机会，选择回乡参加服务组织，部分原本应在农忙季节返乡务农的农民，也因服务组织提供了代耕代种等社会化服务而选择留在外地打工。实践证明，农业生产社会化服务组织的壮大和新型职业农民的出现，为破解城镇化进程中“谁来种地、如何种地”问题开拓了新的思路，有望成为家庭联产承包责任制的有益补充。（二）促进推广了先进农业生产技术。在试点地区，地方政府依托服务组织推广先进适用的农业技术，省略了逐户推广普及这一过程，大大降低了推广难度，提高了农技推广效率。深耕深松、半精播镇压、秸秆还田、“一喷三防”等先进技术的推广效率较以往有大幅提高，农业生产的科技水平和机械化水平得以大幅提高。例如：江苏省泰兴市以试点为依托，在政府的主导下推广农作物良种良法，水肥一体、低毒农药等先进技术，提高了当地农产品质量和品质，取得了良好的农业技术推广成效。（三）加快提高了农业生产规模化水平。我国农业经营规模较小，农业生产标准化水平较低，农产品竞争力不高，抵御市场风险和自然风险的能力较弱，已经成为制约我国现代农业发展的重要瓶颈。实践证明，由各类服务组织对分散的土地实行代耕、代种、代管、代收的统一生产，实现了在不改变土地承包关系的前提下，发展规模经营、集约经营，能够推动一家一户的分散生产向专业化、标准化生产方向发展。例如：为促进农业规模化生产，江西省确定服务组织补助作业量的下限，并细化补助标准，永修县对年服务面积1000亩以上的服务组织给予财政补助。在部分地区，一直难以推广普及的农作物病虫害统防统治，也因农业生产社会化服务体系的快速发展而实现。（四）探索了新的资金整合平台。党中央、国务院历来高度重视“三农”工作，出台了多项强农惠农政策。如何统筹使用各项财政支农资金，发挥政策合力、提高资金使用效益，是目前财政支农工作的一个重要课题。部分试点地区积极开拓思路、大胆尝试，将农业生产全程社会化服务试点补助资金作为一个新的资金整合平台，把与农业生产特别是与粮食生产相关的多项资金有效整合、统筹使用，打破了以往条块分割、各自为政的管理模式，成为了财政支农资金整合的新抓手、新亮点，为地方开展财政支农资金整合工作带来了新的机遇。中央财政安排的农民专业合作组织发展资金、“一喷三防”补助资金、农业技术推广资金等多个专项在这一平台上得到有效的整合统筹。例如：山东省利用中央财政安排的试点资金整合资金约3亿元；湖北省天门市利用1000万试点资金整合资金3746万。四、巩固成果、迎难而上，加大力度支持构建农业生产社会化服务体系（一）进一步加大资金投入力度，扩大试点范围。为巩固试点成果，充分发挥试点地区的辐射带动作用，2014年，中央财政进一步加大资金投入力度，支持各类服务组织和有关单位开展农业生产社会化服务，在原有8个试点省份的基础上增加5个试点省份，选择优势作物不同、农业生产方式不同、城镇化发展水平不同的省份广泛试点，扩大政策的试点示范效应。同 时，支持各试点地区延长补贴链条，增加服务内容，提高补助标准，在进一步巩固以往政策成效的同时，积极开展更多有益尝试，使政策更好地惠及种粮农民，培育壮大基层服务组织。（二）进一步完善实施指导意见，提高试点效果。充分总结试点经验，进一步发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，加快促进农业社会化服务体系的自我发展完善，探索建立适应现代农业发展要求的生产经营新机制，是我们下一步工作的主要内容。力争实现社会化服务组织从农业生产关键环节向全程化社会服务转变；实现从小规模经营服务向大规模整建制服务转变；实现服务组织从兼业化经营向专业化职业化经营管理转变；实现传统生产方式向现代农业生产方式转变，机械化集约化水平和农业生产率显著提高，农业综合生产能力明显增强的政策目标。同时，为确保试点政策的有效落实，地方财政可根据需要安排相应的工作经费，用于支持基层财政、农业部门加强服务质量监管和开展绩效评价，并将农民的满意度作为衡量服务质量的重要标准，进一步探索将评价结果和农民满意程度与补助资金挂钩。（三）进一步探索政策衔接机制，发挥资金合力。鼓励地方政府和财政部门遵循“用途不变、渠道不乱、统筹使用、各记其功”的原则，探索以农业生产全程社会化服务试点补助资金为平台，加强财政支农资金的整合统筹，提高资金使用效益。同时，在保障资金安全的前提下，结合现行财政支农资金的整体安排情况，从中央层面鼓励试点政策与其他财政支农政策的有效衔接，充分发挥其在推动财政支农资金整合方面的积极作用。（四）进一步明确政府职能定位，推动市场化运作。在我国城镇化加快推进的背景下，部分地区在试点之前已经出现了农业社会化服务组织。实践证明，在这一关键历史节点，支持开展农业生产全程社会化服务试点，符合社会发展客观规律。下一步，要继续秉持以市场为导向，政府引导与市场推动相结合的总体思路，结合我国农业生产社会化服务发展的不同阶段，及时研究调整和完善相关政策，探索将更多的主导权和选择权交给市场，鼓励服务组织之间的良性竞争和优胜劣汰。（本文作者系财政部农业司巡视员）责任编辑：宗宇翔工作交流枣阳市设立绿色建筑节能专项资金湖北省枣阳市政府近日作出决定，设立绿色建筑节能专项资金，并在全市18个镇（办、区）各确定一个“美丽村庄”作为试点，集中人力、物力、财力，扎实抓好绿色农房建设。此举旨在促进绿色建筑发展，节约资源，保护和改善环境，建设低碳型经济社会，按照“政府引导、市场推动、示范引路、强制推进、政策激励、目标考核”的工作机制要求，枣阳市绿色农房建设主要是推行“三改二建”工程，即改厨、改厕、改圈，建沼气池、建以利用太阳能为主体的新型农房。同时，推广围护结构保温隔热、省柴节煤灶等节能技术。枣阳市绿色建筑节能专项资金重点支持绿色农房建设。为了用好这笔资金，枣阳市政府要求建设、规划、农业等部门负责完成农村绿色农房建设总体规划，编制农村住宅绿色建筑和改造推广技术指南，免费提供技术服务；市建设局、财政局负责绿色建筑中央财政奖励资金的申报以及地方财政扶持工作；发改局、规划局、国土局等相关部门依照国家基本建设程序及发展绿色建筑的要求，各司其职，共同推进全市绿色建筑发展。同时，将绿色农房建设工作目标任务分解到各镇（办、区），将目标完成情况和措施落实情况纳入年度绩效考核，作为领导干部综合考核评价的重要内容，实行责任制和问责制。（湖北省枣阳市财政局赵介友供稿）责任编辑：欣闻